Strefa zieleni na ogrodzie za kamienicą w Krakowie. Sąd oddalił skargę właściciela na plan

R. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXXVI/3464/24 z dnia 17 stycznia 2024 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rydlówka" (dalej zwaną "MPZP") w części określającej, iż całość działki gruntowej o numerze ewidencyjnym nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], dzielnica P. , jest przeznaczona pod "strefę zieleni w terenach inwestycyjnych", na której zgodnie z § 9 ust. 2 pkt. 2) MPZP ustala się zakaz lokalizacji budynków i miejsc parkingowych (postojowych) naziemnych, co narusza mój interes prawny. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o zmianie u.p.z.p. i innych ustaw z dnia 7 lipca 2023 roku (Dz. U z 2023 r., poz. 1688), poprzez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: "Studium"), uchwalonego przez Radę Miasta Krakowa uchwałą nr CXI 1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 roku, a polegającej na tym, iż w Studium teren, na którym położona jest działka nr [...] jest w całości przeznaczony na teren usług "U", a w MPZP został w całości przewidziany jako "strefa zieleni w terenach inwestycyjnych" na której obowiązuje (§ 9 ust. 2 pkt. 2 MPZP) de facto zakaz zabudowy,

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej: "k.c."), oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem mojego prawa do dysponowania i zagospodarowania gruntem, stanowiącym działkę nr [...], nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określającej, iż całość działki gruntowej o numerze ewidencyjnym nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], dzielnica P. , jest przeznaczona pod "strefę zieleni w terenach inwestycyjnych", na której zgodnie z § 9 ust. 2 pkt. 2) MPZP ustala się zakaz lokalizacji budynków i miejsc parkingowych (postojowych) naziemnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

1. Decyzja nr AU-2/6730.2/256/2021 z dnia 29 marca 2021 roku o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku gospodarczego wraz z utwardzeniem terenu na działkach nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K.", znak sprawy AU-025.6730.2.660.2020. MKW,

- na okoliczność, iż:

a) wobec działki nr [...] wydano wniosek decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, która przewidywała możliwość lokalizacji zabudowy na tej działce, tj. budynku gospodarczego,

b) Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa w opinii z dnia 3 grudnia 2020 roku w postępowaniu dotyczącym wyżej powołanej decyzji nie wydał opinii negatywnej wobec projektu powołanej wyżej decyzji,

c) ustanowienie zakazu lokalizacji budynków na działce nr [...] poprzez zaliczenie tejże działki w całości do "strefy zieleni w terenach inwestycyjnych" było:

- niezgodne z Studium,

- przekroczeniem granic władztwa planistycznego przez Organ,

- nadmiernym ograniczeniem mojego prawa do dysponowania i zagospodarowania tą nieruchomością,

2. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 lutego 2026 roku w sprawie pod znakiem SKO.ZP/415/478/2025,

- na okoliczność, iż powołana wyżej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wygasła wskutek uchwalenia MPZP,

3. Cztery fotografie działki nr [...] w obrębie [...] P.

- na okoliczność:

a) działka nr [...] jest w całości ogrodzona i otoczona zabudowaniami (w większości przemysłowymi),

b) nie jest możliwe korzystanie z działki nr [...] przez osoby trzecie, a więc nie ma możliwości korzystania z niej przez społeczność lokalną jako teren zielony,

c) ustanowienie zakazu lokalizacji budynków na działce nr [...] poprzez zaliczenie tejże działki w całości do "strefy zieleni w terenach inwestycyjnych" było nadmiernym ograniczeniem mojego prawa do dysponowania i zagospodarowania tą nieruchomością, nieproporcjonalnym do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne,

4. Wydruk treści księgi wieczystej nr [...],

- na okoliczność, iż:

a) skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie [...] w K. przy ul. [...],

b) MPZP narusza interes prawny skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący - na co sam zwraca uwagę - posiada także uprawnienia współwłaścicielskie względem nieruchomości w postaci działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna P. (co wynika z działu II księgi wieczystej nr [...]). Nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z działką ewidencyjną nr [...], obręb [...] P. , a sposób jej zagospodarowania koresponduje z ustaleniami planistycznymi dla nieruchomości, którą skarżący wskazuje jako źródło swojego interesu prawnego (uprawnienia) w zaskarżeniu uchwały ws. planu miejscowego obszaru "Rydlówka".

Nieruchomość skarżącego w całości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem U/MWi.1 - tj. Teren zabudowy usługowej lub mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową lub pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (pełne ustalenia dla tego terenu określono w § 21 uchwały). Nieruchomość ta nadto w całości znajduje się w strefie zieleni w terenach inwestycyjnych (w tym zakresie por. § 9 ust. 2 uchwały). Natomiast obiekt istniejący na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] został oznaczony jako obiekt o wartościach historycznych oraz ograniczony obowiązującą linią zabudowy, natomiast szczegółowe wytyczne w zakresie zasad oraz ograniczeń względem jego zagospodarowania określa przepis § 10 ust. 5 uchwały.

Organ podkreślił, że na wczesnym etapie procedury planistycznej przekazane zostały do Prezydenta Miasta Krakowa zalecenia konserwatorskie do projektu planu miejscowego obszaru "Rydlówka", opracowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, czego wyrazem jest pismo z dnia 19 października 2020 r. (znak: KZ-02.4120.7.45.2020.KB). W dokumencie tym wskazano, że na terenie objętym wówczas sporządzanym planem miejscowym znajdują się m. in. obiekty noszące cechy zabytku, które to obiekty należało uwzględnić w przepisach sporządzanego aktu planowania przestrzennego. W szczególności chodzi o obiekty umiejscowione w następujących lokalizacjach:

Dla powyższych obiektów, oprócz różnego rodzaju obostrzeń dotyczących bezpośrednio bryły obiektów, wskazano na konieczność wprowadzenia ochrony ogrodów i przedogródków, a miejsca postojowe nie mogą obejmować całości ogrodów. W związku z powyższym ogród znajdujący się przy obiektach noszących cechy zabytków - znajdujący się przy ul. [...] - został objęty od samego początku prac planistycznych - granicą i obszarem strefy zieleni w terenach inwestycyjnych.

W czasie prac projektowych, które zmierzały do ustanowienia zasad zagospodarowania terenów, które w tym obszarze w zdecydowanej mierze są już terenami zainwestowanymi, wzięto pod uwagę sąsiedztwo obszarów, na których znajdują się budynki zamieszkania w kontekście komfortu życia mieszkańców już istniejącej zabudowy wielorodzinnej. W przypadku budynków znajdujących się przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...], wzięto pod uwagę uciążliwości związane z sąsiedztwem - jakim są tereny typowo usługowe, na których intensyfikacja prowadzenia działalności związanej z funkcjonowaniem różnych usług jest bardzo duża, natomiast zieleń w sąsiednich terenach została wyeliminowana praktycznie w całości. Chcąc zachować zieleń ogrodów przynależnych do budynków przy ul. [...], pozostając w zgodności z wytycznymi konserwatorskimi, zadbano również o komfort życia mieszkańców (mając na uwadze status właścicielski nieruchomości). Zachowanie zieleni na tym terenie daje również bufor odseparowujący od uciążliwych działań firm działających w bezpośrednim sąsiedztwie siedzib ludzkich. Należy także zwrócić uwagę, iż na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci zagospodarowanie terenów przy ul. [...] w K. uległo zmianie w ten sposób, iż kamienic przy tej ulicy (pod numerami [...] pozostały jedyną zabudową mieszkaniową wśród usług.

Cała okolica wokół nieruchomości skarżącego uległa zagospodarowaniu usługowemu, podczas gdy kamienie przy ul. [...] w K. pozostają jedyną zabudową mieszkaniową w okolicy - a szczególne znaczenie dla komfortu mieszkańców kamienic ma właśnie zieleń istniejąca na nieruchomości skarżącego (oraz sąsiedniej działce nr [...], obręb [...]).

Nadto, zasadność wyznaczenia strefy zieleni w terenach inwestycyjnych wykazano także w opracowaniach sporządzonych na potrzeby procedury planistycznej obejmującej plan miejscowy obszaru "Rydlówka" - w Prognozie oddziaływania na środowisko i opracowaniu ekofizjograficznym.

Warto także zauważyć, że wyznaczona strefa zieleni w terenach inwestycyjnych została wyraźnie "zamknięta" w granicach działek ewidencyjnych nr [...] (obręb [...] P. poza obszarem istniejącej zabudowy. Z tego też względu należy uznać, że organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków prawidłowo wyznaczyły poszczególne przeznaczenia terenu, które są od siebie wyraźnie oddzielone liniami rozgraniczającymi. Należy także zważyć, że sama strefa nie stanowi terenu o odmiennym przeznaczeniu niż teren U/MWi.1. Kwestia dopuszczalności wprowadzania "stref zieleni" całkowicie wyłączonych z zabudowy na terenach przewidzianych w planie miejscowym zasadniczo pod zabudowę wielokrotnie już była przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego, który nie dostrzega w tej sytuacji sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym ani ze Studium.

Dla nieruchomości skarżącego w Studium w całości został ustalony kierunek zagospodarowania, oznaczony symbolem U - tj. Tereny usług, o dwóch następujących funkcjach:

1. Funkcja podstawowa - Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, lecznictwa uzdrowiskowego, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.

2. Funkcja dopuszczalna - Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Ustalenia planistyczne pozostają w pełnej zgodności z tymi zapisami Studium.

W ocenie organu nie doszło również do nadużycia władztwa planistycznego, a wprowadzone ograniczenia mają swoje istotne uzasadnienie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Skarżący jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] P. , która jest objęta zakresem zaskarżonej uchwały i tym samym posiada on interes prawny do wniesienia niniejszej skargi.

Przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym symbolem U/MWi.1 – Teren zabudowy usługowej lub mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej, dla której przeznaczenie i wskaźniki wyznaczono w § 21 zaskarżonej uchwały. Przepis ten nie jest jednak przez skarżącego kwestionowany.

Skarga dotyczy objęcia działki nr [...] w całości przez strefę zieleni, dla której zgodnie z § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały "Wyznacza się strefę zieleni w terenach inwestycyjnych, dla której ustala się:

1) nakaz realizacji zieleni;

2) zakaz lokalizacji:

a) budynków,

b) miejsc parkingowych (postojowych) naziemnych;

3) dopuszczenie lokalizacji, z wyłączeniem terenów U.2 i U.3:

a) placów zabaw,

b) terenowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji,

c) wiat na odpady komunalne;

4) dopuszczenie lokalizacji obiektów wymienionych w § 16 pkt 1, 3 – 5 i 7".

Skarżący zarzuca niezgodność tego zapisu ze Studium (które przeznacza ten teren pod usługi) oraz nadużycie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności poprzez wprowadzenie de facto zakazu zabudowy.

Kwestia dopuszczalności wprowadzania "stref zieleni" – wyłączonych z zabudowy, na terenach zasadniczo pod zabudowę przeznaczonych (zarówno w planie miejscowym, jak i w studium) była już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie. Organ w odpowiedzi na skargę przytoczył fragmenty wyroku NSA z dnia 24 września 2024 r., sygn. II OSK 102/23 oraz wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr1527/25, niemniej jednak pogląd o dopuszczalności wprowadzenia takich ograniczeń (pod pewnymi warunkami) był prezentowany w licznych wyrokach NSA i w zasadzie stanowi już dziś utrwaloną linię orzeczniczą.

Jako przykład można przywołać wyrok z dnia 11 czerwca 2026 r., sygn. II OSK 3120/24, w uzasadnieniu którego stwierdzono: "Przepis postawiony w skardze kasacyjnej formułuje obligatoryjny element planu miejscowego, jakim jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Skarżący domagają się przyjęcia, że wyznaczona w planie "kluczowa strefa zieleni i egzemplarzy drzew" powinna uzyskać odrębne przeznaczenie pod zieleń i jako taka winna zostać oddzielona od przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną mieszkaniową (MW.6) liniami rozgraniczającymi.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tak też § 7 pkt 7 rozporządzenia obowiązującego podczas procedury planistycznej stanowił: "Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich przeznaczenia". Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnorodnego przeznaczenia - a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla danego terenu mogą być bowiem wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Przy czym rozporządzenie przyjmuje podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Oznaczenia te kierunkują przyjęte w planie możliwości zagospodarowania terenu i stanowią szkielet normatywny rysunku każdego planu miejscowego. Jednocześnie warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (vide np. wyroki NSA: z 20 stycznia 2026 r. sygn. akt II OSK 310/25, z 23 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1494/21, z 23 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 944/21). Niemniej ustalenie przeznaczenia stanowi domenę zadań własnych gminy. Przypomnieć wszak trzeba, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym, w judykaturze najczęściej ujmowane jest ono jako kompetencja gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W orzecznictwie przekonująco wskazuje się m. in., że gmina kształtując politykę przestrzenną ma prawo wprowadzenia na wybranych przez siebie terenach ograniczeń w zabudowie, a nawet zakazu zabudowy, i nie ma obowiązku udowadniania, że takie rozwiązanie w każdym danym przypadku jest bezwzględnie konieczne. (...) Jeżeli zaistnieją potrzeby ładu przestrzennego czy interesu publicznego, które wyznaczenie takich obszarów uzasadnią, wówczas i takie dotkliwe ograniczenia prawa własności mogą być w polityce przestrzennej brane pod uwagę (vide wyrok NSA z 15 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1541/21). W każdym razie gmina w ramach owego władztwa planistycznego decyduje o przeznaczeniu danego terenu, uwzględniając szereg uwarunkowań wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W niektórych jednak sytuacjach przyjęte w ramach władztwa przeznaczenie musi doznać modyfikacji ze względu na przepisy szczególne, wprowadzające ograniczenia mające na celu ochronę określonych terenów lub obiektów. Innymi słowy kompetencja gminy doznaje ograniczenia ze względu na przepisy odrębne, przedmiotowo powiązane z przepisami o planowaniu. Wyraźnie stanowi o tym art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie obowiązkowo określa się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Taki zamysł kierował prawodawcą lokalnym, bowiem przyjęta metodyka planu nie ustala przeznaczenia spornego terenu jako jakiejś formy zieleni (Z), lecz przyjmuje szczególne regulacje dotyczące kształtowania krajobrazu, podyktowane wiążącym uzgodnieniem organu konserwatorskiego. Na obligatoryjne wyznaczenie w planie "kluczowych stref zieleni i egzemplarzy drzew" kategorycznie wskazywał uzgadniający projekt uchwały Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z 27 lipca 2021 r. Innymi słowy sporna strefa zieleni została wyznaczona jako teren podlegający ochronie, nie zaś jako odrębne przeznaczenie terenu".

Podobnie wypowiedział się NSA również w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2026 r., sygn. II OSK 2091/24: "Odnośnie do wskazanej w skardze kasacyjnej problematyki wyznaczenia stref uzupełnienia zabudowy i stref zieleni, to co do zasady te same względy związane z tym, że nieruchomość skarżącej Spółki nie jest zabudowana, a jest otoczona istniejącą zabudową, mogły stanowić podstawę do stwierdzenia, że w odniesieniu do tej nieruchomości zachodzą szczególne warunki zagospodarowania terenu, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W istocie takie uwarunkowania faktyczne decydują o tym, że istniały podstawy do ustalenia stref zabudowy, które przylegają do istniejącej zabudowy na sąsiednich nieruchomościach. Mamy bowiem do czynienia z terenem należącym do ścisłego centrum miasta Krakowa i istniejącą tam zabudową śródmiejską, w którą właśnie w MPZP wkomponowano dwie strefy uzupełniającej zabudowy na nieruchomości skarżącej Spółki. Co do wyznaczonych stref zieleni, należy wskazać, że w tym zakresie organ planistyczny w ramach przysługującego władztwa planistycznego posiada uprawnienie do ustalenia takiego sposobu zagospodarowania danej nieruchomości, oczywiście o ile w tym przypadku może być mowa o szczególnych warunkach zagospodarowania terenu".

Przywołany w cytowanym fragmencie uzasadnienia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stanowi: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy".

Analiza wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że nie tylko nie widzi on sprzeczności pomiędzy przeznaczeniem podstawowym danego terenu, przewidującym jego zabudowę i wyłączeniem wyznaczonej na tym samym terenie strefy zieleni z możliwości zabudowy, ale wręcz w określonych sytuacjach uznaje wprowadzenie takiej strefy za pożądane w ramach uzupełnienia przeznaczenia podstawowego.

W tych okolicznościach wymagało więc oceny, czy takie szczególne warunki (okoliczności) zachodzą w niniejszej sprawie. Odpowiedź na to pytanie jest twierdząca.

Teren działki objętej skargą z trzech stron otoczony jest obszarem oznaczonym w planie symbolem KU.3- Tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych, z czwartej zaś strony przylega do drogi publicznej (KDDT.1 – ul. [...]).

Z bilansu terenów na części graficznej plany wynika, że zaskarżona uchwała obejmuje obszar 62,21 ha, przy czym same tereny komunikacji stanowią niemal 38% tych terenów (w tym tereny KU – 23%). Tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo - usługowe obejmują ok. 30% obszaru objętego uchwałą, a tereny usługowe wraz z terenami sportu – nieco ponad 20%. Tereny przeznaczone pod zieleń to tylko 9,5% terenu.

Ta część Krakowa stanowi więc obszar bardzo mocno zainwestowany, ze znaczną przewagą usług i komunikacji. Z kolei objęta skargą działka nr [...] stanowi ogród przyległy do budynku wielorodzinnego położonego na działce nr [...]. Obie te działki stanowią własność skarżącego, przy czym działka [...] jest ogrodzona i nie jest dostępna publicznie.

W procedurze planistycznej na wstępnym jej etapie stanowisko zajął Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z 19 października 2020 r. (przywołanym zresztą w odpowiedzi na skargę).

W piśmie tym wskazano na potrzebę ochrony obiektów noszących cechy zabytku, położonych przy ul. [...] a także ochrony ogrodów i przedogródków ze wskazaniem, że miejsca postojowe nie mogą obejmować całości ogrodów. Oczywiście pismo to nie stanowi uzgodnienia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit. "b" u.p.z.p., niemniej jednak po wyznaczenia w projekcie planu strefy zieleni na przedmiotowej nieruchomości Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wniósł uwag w tym zakresie (postanowienie z 20 września 2022 r.). Tym samym zaaprobował przyjęte w projekcie planu rozwiązania związane z wyznaczeniem strefy zieleni na działce skarżącego.

Na istotne walory dotychczasowego sposobu zagospodarowania ogrodu przyległego do budynków położonych przy [...] zwrócono również uwagę w opracowaniu ekofizjograficznym: "Wśród terenów zabudowy mieszkaniowej wyróżniają się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz "starsze" tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Śladami przeszłego zagospodarowania, ale niewątpliwie z wymienionym już głównym "budulcem" czyli zielenią, są zachowane ogrody przydomowe na działkach wzdłuż al. [...], gdzie widać większe zróżnicowanie roślinności zielnej oraz krzewów, choć zróżnicowanie w ich utrzymaniu jest duże: od starannie wypielęgnowanych układów po tereny zaniedbane zarastające spontanicznie rozwijającą się roślinnością (np. ekspansywnym winobluszczem). Ogrody przydomowe zachowane zostały również na tyłach zabudowy mieszkaniowej (kamienica) położonej przy ul. [...]".

Biorąc pod uwagę wszystkie te okoliczności Sąd uznał, że dotychczasowe zagospodarowanie działki objętej skargą jako ogrodu na tyłach kamienicy – wybudowanej niemal sto lat temu – zasługuje na ochronę przed dalszą zabudową. Słusznie w odpowiedzi na skargę zwraca się uwagę na uciążliwości dla mieszkańców kamienicy przy ul. [...] związane z sąsiedztwem zabudowy usługowej, niemal całkowicie pozbawionej zieleni. W ocenie Sądu takie ograniczenie prawa własności skarżącego nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego ani przekroczenia zasady proporcjonalności, bowiem zarówno bezpośrednie, jak i dalsze sąsiedztwo omawianych terenów wskazuje na potrzebę zachowania choćby tej niewielkiej enklawy zieleni oraz ochrony dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki nr [...].

Nie można również zgodzić się, że wyznaczenie strefy zieleni narusza przepisy Studium – które przecież dopuszcza "zieleń urządzoną i nieurządzoną m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, zieleni izolacyjnej". Niewątpliwie przydomowy ogród na zapleczu niemal stuletniej kamienicy wpisuje się w takie przeznaczenie dopuszczalne.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że dysponował on decyzją ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...] i budynku gospodarczego – nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec sprzeczności z ustaleniami zaskarżonej uchwały decyzja ta została wygaszona. Nie rodzi ona żadnych "roszczeń" co do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym ani nawet ekspektatywy w tym zakresie.

Skoro zarzuty skargi okazały się bezzasadne, Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.