Sąd uchylił decyzje o odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej

Decyzją z dnia 31 października 2025 r. Nr 4516.2.9.2024 Wójt Gminy Sulmierzyce odmówił E. W. zwolnienia z obowiązku odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K. jej matki S. F. (pkt 1); ustalił wysokość odpłatności, wnoszonej przez E. W. za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w K. w kwocie 2.160,91 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 maja 2024 r. do 30 września 2024 r.; w kwocie 1.080,46 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 października 2024 r. do dnia 31 października 2024 r.; w kwocie 360,15 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 listopada 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r.; w kwocie 451,82 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 31 marca 2025 r. oraz w kwocie 435,50 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 kwietnia 2025 r. (pkt 2); zobowiązał E. W. do wnoszenia ustalonej kwoty za dany miesiąc na wskazany rachunek bankowy do 15-tego dnia każdego miesiąca (pkt 3) oraz wskazał, że kwoty za okres od 1 maja 2024 r. do 31 października 2025 r. należy uiścić jednorazowo do 31 grudnia 2025 r (pkt 4).

Decyzją z dnia 29 stycznia 2026 r. nr SKO.4140.81.25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu na mocy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej również jako: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b, ust. 2d i ust. 2e, ust. 2f, art. 104 ust. 3 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1214, dalej również jako: "u.p.s.") uchyliło pkt 4 decyzji Wójta Gminy Sulmierzyce z dnia 31 października 2025 r. i w tym zakresie zobowiązało E. W. do zapłaty kwot należności za okres od dnia 1 maja 2024 r. do dnia 31 października 2025 r. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia 23 maja 2024 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przeprowadzenie wywiadu w związku z ustaleniem odpłatności E. W. za pobyt jej matki S. F. w domu pomocy społecznej.

W oświadczeniu z dnia 5 czerwca 2024 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, E. W. odmówiła alimentacji pobytu jej matki w DPS. W uzasadnieniu wskazała, iż przez wiele lat zapewniała rodzicom opiekę, jednak po śmierci jej ojca została pobita przez matkę i brata, jej matka i brat zachowywali się agresywnie zarówno wobec E. W., jak i jej córek, co spowodowało zerwanie jakiegokolwiek kontaktu ze S. F.. Ponadto E. W. odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Pismem z dnia 21 czerwca 2024 r. organ I instancji przesłał skarżącej projekt umowy w sprawie wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. W odpowiedzi na powyższe pismo E. W. w piśmie z dnia 26 sierpnia 2024 r. oświadczyła, że nie czuje się zobowiązana do ponoszenia odpłatności w jakiejkolwiek wysokości za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W piśmie podniosła, że w pierwszej kolejności opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej powinna ponosić matka skarżącej, gdyż w wyniku sprzedaży nieruchomości uzyskała majątek, który powinna przeznaczyć na ten cel. E. W. wniosła zatem o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt matki w DPS.

Pismem z dnia 20 września 2024 r. organ I instancji zawiadomił E. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Postępowanie wszczęto na podstawie art. 62 ust. 2e u.p.s.

W piśmie z dnia 15 listopada 2024 r. E. W. ponownie oświadczyła, że nie czuje się zobowiązana do ponoszenia odpłatności w jakiejkolwiek wysokości za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej.

Decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. organ I instancji ustalił wysokość odpłatności wnoszonej przez E. W. za pobyt matki w DPS w kwocie 360,15 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 maja 2024 r., zobowiązał skarżącą do wnoszenia ustalonej kwoty za dany miesiąc na wskazany rachunek bankowy w terminie do 10-tego dnia każdego miesiąca oraz wskazał, że kwoty za okres od 1 maja 2024 r. do 30 listopada 2024 r. należy uiścić jednorazowo do dnia 31 grudnia 2024 r. Decyzja ta została jednak uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 29 stycznia 2025 r., zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż organ nie podjął żadnych negocjacji ze stroną, mimo że wniosła ona o zwolnienie w całości z obowiązku wnoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, lecz wszczął od razu postępowanie w celu wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s., co należy uznać za niewłaściwe. Ponadto organ nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności, a z uzasadnienia decyzji nie wynika, że organ w prawidłowy sposób ustalił krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt S. F. w DPS.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji pismem z dnia 11 lutego 2025 r. wystąpił do MOPS w B. o przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego u skarżącej. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 5 marca 2025 r., MOPS w B. nadesłał pisemne oświadczenie E. W., iż nie wyraża ona zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Przy piśmie z dnia 13 marca 2025 r. Wójt Gminy S. przesłał skarżącej projekt umowy w sprawie wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. W odpowiedzi E. W. w piśmie z dnia 25 marca 2025 r. oświadczyła, że podtrzymuje swoje stanowisko, iż nie czuje się zobowiązana do ponoszenia odpłatności w jakiejkolwiek wysokości za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Nadto skarżąca nie rozumie zaistniałej sytuacji i kwoty wskazanej w umowie (2.710,91 zł), skoro w decyzji z dnia 28 listopada 2024 r. wskazano kwotę 360,15 zł miesięcznie, a skarżąca i tak wniosła od niej odwołanie.

Decyzją z dnia 12 maja 2025 r. organ I instancji odmówił zwolnienia E. W. z obowiązku odpłatności za pobyt matki w DPS, ustalił wysokość tejże odpłatności, zobowiązał skarżącą do wnoszenia kwoty na wskazany rachunek bankowy do 15-tego dnia każdego miesiąca oraz wskazał, że kwoty za okres od 1 maja 2024 r. do 31 maja 2025 r. należy uiścić jednorazowo do dnia 30 czerwca 2025 r. Powyższa decyzja została jednak uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 8 lipca 2025 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., iż po wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej organ pierwszej instancji nie wyznaczył stronie żadnego konkretnego terminu na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jak również nie wyznaczył stronie terminu do nawiązania kontaktu z organem. Ponadto skarżąca podniosła w odwołaniu, że jest wdową, utrzymuje się z jednego świadczenia - emerytury i nie jest w stanie uiszczać opłaty za pobyt matki w wysokości ponad 360,15 zł miesięcznie. Dodatkowo zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w wystarczający sposób do sytuacji, w jakiej znajduje. Tak sformułowane zarzuty, zdaniem Kolegium wskazują, że nie można skarżącej przypisać kategorycznej odmowy zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ani też braku woli współpracy z organem w ramach prowadzonego postępowania. Wydanie decyzji ustalającej opłatę było zatem przedwczesne. W ocenie Kolegium dopiero bezskuteczny upływ konkretnie wyznaczonego terminu z podaniem dnia i godziny na przeprowadzenie wywiadu, ewentualnie bezskuteczny upływ końcowego terminu do podjęcia kontaktu z organem, mógłby być odczytany jako celowe zaniechanie wzięcia udziału w tej czynności. Tymczasem organ pierwszej instancji nie wyznaczył stronie konkretnego terminu na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jak również nie wyznaczył terminu do nawiązania kontaktu z organem.

Ponadto istotne zastrzeżenia Kolegium wzbudziło samo ustalenie kwoty, która obciążać ma stronę zobowiązaną do ponoszenia przedmiotowej opłaty. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także z zestawienia osób zobowiązanych do uiszczania opłat za pobyt S. F. w DPS sporządzonego w dniu 5 czerwca 2025 r., w niniejszym postępowaniu jest siedem osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty, w tym: jedna osoba ma ustaloną odpłatność, jedna osoba jest zwolniona z odpłatności, w stosunku do trzech osób toczy się postępowanie, a dwie osoby (w tym skarżąca) odmówiły zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. i jednocześnie nie wyraziły zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie jest zatem zrozumiałe stosowanie przez organ pierwszej instancji instytucji uregulowanej w art. 61 ust. 2e-2f ustawy wobec sześciu osób, skoro odmowa zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wystąpiła w przypadku dwóch osób. Zatem organ pierwszej instancji nieprawidłowo podzielił pozostałą, już po wniesieniu opłaty przez mieszkańca domu pomocy społecznej, kwotę przez wszystkich zobowiązanych (sześć osób), a nie wyłącznie przez osoby niewspółpracujące.

Ponownie prowadząc postępowanie, Wójt Gminy S. pismem z dnia 4 sierpnia 2025 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w DPS, zaś pismem z dnia 28 sierpnia 2025 r. wyznaczył jej termin na podjęcie decyzji w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i kontakt w tym celu z pracownikiem socjalnym nie później niż do dnia 11 września 2025 r., godz. 9.00.

Z notatki służbowej z dnia 10 września 2025 r. wynika, iż w trakcie przeprowadzonej tego dnia rozmowy telefonicznej E. W. wyraziła zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zaznaczając, że może udzielić informacji, lecz jeżeli będzie to naruszało jej "strefę komfortu", odmówi odpowiedzi. Pomimo tego w dniu 23 września 2025 r. skarżąca oświadczyła na piśmie, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Przy piśmie z dnia 3 października 2025 r. organ po raz kolejny przesłał skarżącej projekt umowy w sprawie odpłatności za pobyt jej matki w DPS, jednakże skarżąca, mimo odebrania korespondencji w dniu 9 października 2025 r., nie zareagowała na nią w żaden sposób.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 31 października 2025 r. Nr 4516.2.9.2024 organ I instancji odmówił E. W. zwolnienia z obowiązku odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K. jej matki S. F.(pkt 1); ustalił wysokość odpłatności, wnoszonej przez E. W. za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w K. w kwocie 2.160,91 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 maja 2024 r. do 30 września 2024 r.; w kwocie 1.080,46 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 października 2024 r. do dnia 31 października 2024 r.; w kwocie 360,15 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 listopada 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r.; w kwocie 451,82 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 31 marca 2025 r. oraz w kwocie 435,50 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 kwietnia 2025 r. (pkt 2); zobowiązał E. W. do wnoszenia ustalonej kwoty za dany miesiąc na wskazany rachunek bankowy do 15-tego dnia każdego miesiąca (pkt 3) oraz wskazał, że kwoty za okres od 1 maja 2024 r. do 31 października 2025 r. należy uiścić jednorazowo do 31 grudnia 2025 r (pkt 4).

Na wstępie swoich rozważań organ I instancji podkreślił, iż wnoszenie opłaty za pobyt członka rodziny w DPS jest obowiązkiem publicznoprawnym, nie jest więc tożsame z obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek ten jest nałożony na wskazane w ustawie osoby, są one więc obciążone nim z mocy prawa. Ustawodawca wskazał m.in., że jeśli osoba zobowiązana odmówi zawarcia umowy oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ gminy ustala wysokość tej opłaty w formie decyzji administracyjnej w sposób arbitralny. I taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Mimo wyznaczenia ostatecznej daty na podjęcie decyzji co do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, skarżąca ostatecznie pisemnie odmówiła jego przeprowadzenia. Odmówiła również negocjowania i podpisania umowy o wnoszenie odpłatności za pobyt matki w DPS. Dlatego też organ na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. był zobowiązany do wydania niniejszej decyzji. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział sytuacji uprawnionej odmowy przeprowadzenia wywiadu z jakichkolwiek powodów, dlatego też organ nie mógł uwzględnić argumentacji skarżącej w tym zakresie.

Argumentacja ta nie stanowi również przesłanki do zwolnienia skarżącej z obowiązku wnoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Zwolnienie może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, którego przeprowadzenia skarżąca odmówiła. Ponadto skarżąca uważa, że jej matka zachowała się wobec niej niegodnie (w 2005 roku i później). Jednakże, zdaniem organu, zachowanie S. F., na które skarżąca się powołuje, nastąpiło po osiągnięciu przez skarżącą pełnoletności, co jest istotne w świetle zapisów ustawy, ponieważ zachowania matki skarżącej, mające miejsce w czasie, gdy skarżąca była osobą dorosłą, trudno byłoby uznać jako rażące naruszenia obowiązku alimentacyjnego lub innego obowiązku rodzinnego wobec skarżącej, które wskazuje ustawa. Skarżąca nie przedstawiła również żadnych dokumentów, potwierdzających przywoływane okoliczności. Natomiast to na stronie ciąży obowiązek wykazania okoliczności, na które się powołuje.

Organ podkreślił również, że ustawodawca nie przewidział możliwości odnoszenia się do kryterium majątkowego mieszkańca DPS, czy też nakazania mu wnoszenia z tego tytułu opłat za pobyt w DPS. W świetle ustawy nie ma to znaczenia. Nie ma też znaczenia kto wchodzi, lub będzie "wchodzić" do udziału w masie spadkowej po mieszkańcu DPS, ani kto co otrzymał w ramach darowizny, czy aktu notarialnego od mieszkańca DPS. Dlatego też, w świetle ustawy o pomocy społecznej, nie może być wzięty pod uwagę fakt sprzedaży majątku przez matkę skarżącej, ponieważ opłata za pobyt w DPS może być pobierana jedynie z bieżących dochodów osoby umieszczonej w DPS. Jednocześnie, nawet jeśli inna osoba uzyskała korzyść ze sprzedaży majątku matki skarżącej, nie ma to znaczenia, ponieważ ustawodawca przewidział ustawowe zobowiązanie do partycypowania w opłatach jedynie przez wstępnych i zstępnych osoby umieszczonej w DPS na podstawie ich dochodów.

Reasumując, organ na mocy art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. ustalił odpłatność skarżącej za pobyt jej matki w DPS w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, który wynosił w okresie od 1 maja 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. 4.950,00 zł, a od 1 stycznia 2025 r. wynosi 5.500,00 zł, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca DPS oraz innych zobowiązanych, proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty, którzy odmówili przeprowadzenia wywiadu i podpisania umowy. W niniejszej sprawie osobami obowiązanymi do wnoszenia jest: osoba umieszczona w DPS oraz 7 osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty: dwoje dzieci i pięcioro wnucząt, tj. córka E. W. i jej dwoje dzieci A. A. i A. P. oraz córka K. Z. i jej troje dzieci: M. Z., A. M., M. Z.. Wobec wszystkich 7 osób prowadzono właściwe postępowania, w wyniku których cztery osoby wnoszą opłatę (jedna z nich wnosiła opłatę od początku roku 2024 r., 3 kolejne osoby wnoszą opłatę od listopada 2024 r.), wobec jednej osoby postępowanie zakończono - nie ponosi ona odpłatności, wobec dwóch osób (w tym skarżącej) toczy się postępowanie zmierzające do wnoszenia opłaty - jedna osoba za okres od 1 maja 2024 r., druga za okres od 1 października 2024 r. Zgodnie z powyższym, w chwili obecnej opłatę wnosi osoba umieszczona i cztery osoby z 7 zobowiązanych osób.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. W.. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 stycznia 2026 r. nr SKO.4140.81.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło pkt 4 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie zobowiązało skarżącą do zapłaty kwot należności za okres od dnia 1 maja 2024 r. do dnia 31 października 2025 r. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., iż w przedmiotowej sprawie istniały co do zasady podstawy decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W realiach rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji podjął bowiem działania zmierzające do zawarcia ze skarżącą umowy regulującej odpłatność za pobyt matki w placówce, a skarżąca odmówiła jej zawarcia, mimo pouczenia o konsekwencjach niezawarcia umowy. Skarżąca odmówiła również przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, choć została pouczona także o konsekwencjach odmowy współpracy z organem. Dlatego też, zdaniem Kolegium, organ był uprawniony do arbitralnego ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącej w DPS.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ w prawidłowy sposób ustalił krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt S. F. w domu pomocy społecznej oraz prawidłowo obliczył wysokość tej odpłatności w przypadku skarżącej. Przyjęty sposób wyliczenia znajduje pełne oparcie zarówno w ustalonym stanie faktycznym sprawy, jak i w obowiązujących przepisach prawa.

Przechodząc na płaszczyznę problematyki zwolnienia z obowiązku od płatności za pobyt w domu pomocy społecznej, Kolegium wskazało, iż powodem odmowy podpisania umowy i wnioskowania przez skarżącą o zwolnienie z odpłatności jest m.in.: brak więzi rodzinnej z matką, nieutrzymywanie kontaktu, a przede wszystkim przemocowe zachowanie ze strony matki. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że akcentowane przez skarżącą powody, tj.: naruszenie obowiązku alimentacyjnego lub innego obowiązku rodzinnego względem skarżącej, niepoparte dowodami, nie spełniają przesłanek ustawowych do zwolnienia z publicznoprawnego obowiązku ponoszenia odpłatności. Zwolnienia z ponoszenia wydatków na dom pomocy społecznej uregulowane w art. 64 u.p.s. mają charakter fakultatywny i zależą głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. O zastosowaniu zwolnienia będzie decydować organ ustalający opłatę za pobyt w placówce, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, co wynika z literalnego brzmienia art. 64 u.p.s. Wobec niewyrażenia przez skarżącą zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu, stosownie do oświadczenia E. W. z dnia 23 września 2025 r., organ pierwszej instancji pozbawiony był możliwości dokonania wszechstronnej oceny jej sytuacji, co skutkuje brakiem podstaw do zastosowania zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Natomiast E. W. nie przedłożyła dowodów na rażące naruszenie przez mieszkańca domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem siebie.

Wreszcie Kolegium podkreśliło, że skarżąca nie może automatycznie wywodzić dla siebie skutków prawnych z faktu, że inna osoba otrzymała korzyść od pensjonariusza. Samo w sobie nie oznacza to jeszcze, że skarżąca ponosi świadczenia w jej miejsce. Ustawodawca nie przewidział możliwości odnoszenia się do kryterium majątkowego mieszkańca domu pomocy społecznej czy też nakazania mu wnoszenia z tego tytułu opłaty za ów pobyt. W świetle obowiązujących przepisów u.p.s. bez znaczenia dla ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej pozostaje krąg jego przyszłych spadkobierców, natomiast odpłatność ta ustalana jest w oparciu o dochód mieszkańca, w tym dochód uzyskiwany z posiadanego majątku, a nie sam fakt posiadania określonych składników majątkowych ani dokonanych wcześniej czynności prawnych, takich jak darowizny.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że określony przez organ pierwszej instancji w pkt 4 decyzji termin zwrotu należności za okres od dnia 1 maja 2024 r. do dnia 31 października 2025 r. w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy już upłynął. Należało zatem uchylić decyzję w tym zakresie i wyznaczyć stronie nowy termin uiszczenia kwot zobowiązania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E.W., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

– art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, ze względu chociażby na fakt, że matka skarżącej stosowała wobec niej przemoc, a organ pomija taką okoliczność i każe płacić skarżącej za utrzymanie matki, a nadto pominięcie, iż matka skarżącej ma swój majątek w postaci pieniędzy ze sprzedaży nieruchomości, a to ona w pierwszej kolejności ze swojego majątku powinna ponosić koszty swojego utrzymania, a dopiero w ich braku, powinni zostać wzięci pod uwagę zstępni umieszczonej w DPS;

– art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, poprzez pozbawienie faktycznej możliwości zbadania zasadności zwolnienia z opłaty i nieprzesłuchanie świadków, o których we wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego skarżąca wnosiła;

– art 64 pkt. 2 i 7 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej matki skarżącej bez uwzględniania zasad współżycia społecznego i oceny krzywdy, jakim swoim wieloletnim, nagannym postępowaniem wyrządziła krzywdę skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie niezasadnego i niesprawiedliwego obciążenie obowiązkiem płacenia za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej, mimo występujących patologicznych sytuacji rodzinnych, wypełniających znamiona "wystąpienia uzasadnionych okoliczności", o których mowa w art. 64 pkt. 2 u.p.s., a także przesłanki, o której mowa w art. 64 pkt. 7 u.p.s., który przewiduje możliwość zwolnienia z odpłatności, jeżeli osoba zobowiązana wykaże rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez zwolnienie w całości E. W. z opłaty za pobyt matki S. F. w DPS oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przy wydawaniu decyzji nienależycie został rozważony stan faktyczny sprawy. W ogóle nie rozważono zastosowania w sprawie zasady sprawiedliwości społecznej oraz niewłaściwie uwzględniano interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz rzeczywistą sytuację finansową i rodzinną. Matka skarżącej posiada majątek (a przynajmniej powinna być w jego posiadaniu) w postaci znacznej sumy pieniędzy po sprzedaży nieruchomości. Natomiast jeżeli te pieniądze komuś przekazała, to obdarowany nimi powinien obecnie utrzymywać S. F., a nie córka, która przez całe życie doznawała jedynie przemocy ze strony matki.

Skarżąca podkreśliła również, że organ, wydając zaskarżone postanowienie, nie wziął pod uwagę istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy. Skarżąca we wcześniejszym etapie wniosła o zwolnienie w całości z obowiązku opłaty za pobyt S. F. w DPS. Matka skarżącej stosowała wobec niej przemoc psychiczną i fizyczną i całkowicie, z własnej woli zerwała kontakty. Nadto, bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż skarżąca utrzymuje się tylko z jednego świadczenia - emerytury, w związku z czym nie jest w stanie uiszczać opłat za pobyt matki w żadnej wysokości. Jest sama i utrzymuje się z jednego świadczenia.

Art. 64 u.p.s. zawiera katalog otwarty dotyczący sytuacji, do których podmiot zobowiązany może zostać zwolniony od opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, wobec czego przewidziano możliwość analizowania każdej sytuacji indywidualnie. Ponieważ uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego, ale nie tylko. Orzeczenie o zwolnieniu z odpłatności zależne jest od sytuacji rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisach wymienione jedynie przykładowo, wobec czego każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu zmierzać do pełnego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem związany wnioskami stron. Organ administracji publicznej nie może oczekiwać, że to strona powinna przedstawić wszystkie dowody na poparcie swoich oświadczeń.

Reasumując, w ocenie skarżącej, pominięcie powyższych okoliczności doprowadziło do dokonania przez organ niepełnych i jednostronnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia nieadekwatnego do rzeczywistego stanu sprawy oraz sytuacji skarżącej.

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w przedmiocie wysokości opłaty wnoszonej przez skarżącą za pobyt jej matki S. F. w Domu Pomocy Społecznej w K..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (lit. a), w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (lit. b); 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Procedowanie w zakresie obciążeń finansowych związanych z korzystaniem z usług domu pomocy społecznej organ rozpoczyna się zatem od wydania decyzji skierowanej do mieszkańca DPS, na co wskazuje jednoznacznie treść art. 59 ust. 1 u.p.s.

Drugim krokiem w procedurze ustalenia opłaty jest uruchomienie trybu umownego, a organ powinien zwrócić się do wszystkich osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty o jej zawarcie. W tym celu konieczne jest ustalenie w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego sytuacji dochodowej, osobistej, rodzinnej i majątkowej osób zobowiązanych oraz wstępne ustalenie, do jakiej wysokości można obciążyć poszczególne osoby w granicach wyznaczonych art. 61 ust. 2 pkt 2. Organ powinien sformułować propozycje obciążeń poszczególnych zobowiązanych, uwzględniając ich sytuację, możliwości oraz wymogi dyscypliny finansów publicznych. Istotne jest również pouczenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty o konsekwencjach odmowy zawarcia umowy. Priorytetowe potraktowanie umowy nie wyklucza jednak zastosowania administracyjnego trybu rozstrzygania. W sytuacji gdy strony, kierując się swobodą zawierania umów, odmówiłyby jej podpisania lub zgodziły się jedynie na symboliczną opłatę, to realizacja ich ustawowego obowiązku byłaby niemożliwa lub iluzoryczna. Dlatego ustawodawca za konieczne uznał dopuszczenie trybu orzeczniczego w takich przypadkach (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., I OSK 62/14; dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym tryb administracyjny jest alternatywny wobec umownego, niemniej może zostać uruchomiony, jeżeli czynność konsensualna nie dojdzie do skutku lub jej postanowienia nie będą respektowane.

Trzecim etapem ustalania opłaty (do którego jednak może nie dojść, jeżeli zostanie zawarta umowa) jest wydanie decyzji administracyjnej adresowanej do małżonka i zstępnych przed wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zatem zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej.

W przypadku odmowy przez osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. należy rozróżnić dwie sytuacje. Pierwszą, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.) oraz drugą, w której osoba ta odmawia i zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżącą to, że nie zawarła ona umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wobec takiego zachowania skarżącej organ zasadnie zastosował w sprawie przepis art. 61 ust. 2e u.p.s.

Trzeba zatem podkreślić, że przepis ten sprowadza ustalenie wysokości opłaty do działania rachunkowego polegającego na obliczeniu różnicy między odjemną, która odpowiada średniemu kosztowi utrzymania w domu pomocy społecznej a odjemnikiem, na który składają się: opłata wnoszona przez mieszkańca domu i opłaty wnoszone przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Organ winien zatem ustalić wartość każdego z powyższych elementów, czyli dla każdego z okresów wymienionych w zaskarżonej decyzji należało wskazać średni koszt utrzymania w DPS, opłatę wnoszoną przez mieszkańca domu oraz opłaty wnoszone przez osoby obowiązane.

Trzeba bowiem podkreślić, że w sprawach, w których treść rozstrzygnięcia uzależniona jest od dokonania obliczeń i wykonania działań matematycznych, działania te powinny być wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w taki sposób, by możliwa była weryfikacja ich prawidłowości. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie spełniają tego wymogu. Przede wszystkim żadna z decyzji nie wskazuje wysokości opłaty wnoszonej przez mieszkańca domu. Już tylko nieznajomość tego składnika odjemnika nie pozwala na weryfikację poprawności ustalenia opłaty obciążającej skarżącą. Ponadto na podstawie treści decyzji nie sposób ustalić czy organ prawidłowo określił sumę opłat wnoszonych przez pozostałe osoby zobowiązane za poszczególne okresy. Co prawda w aktach znajduje się dokument z dnia 27 listopada 2025 r. (a więc późniejszą niż data decyzji Wójta Gminy S.) zatytułowany "Zestawienie osób zobowiązanych do uiszczania opłat za pobyt w DPS im. A w K. Pani S. F.", jednakże dokument ten nie obejmuje wysokości opłaty wnoszonej przez mieszkańca domu ani też nie precyzuje dla poszczególnych okresów sumy opłat obciążających pozostałe osoby. Dokonana przez Sąd weryfikacja na podstawie powyższego "Zestawienia" pokazuje, że dla żadnego z okresów wyodrębnionych w zaskarżonej decyzji suma opłat ponoszonych przez pozostałe osoby nie jest równa kwocie wskazanej jako odjemnik w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Trzeba przy tym zauważyć, że organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie własnych ustaleń. Co więcej, nie wskazując konkretnych kwot Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło, że "Zastosowane przez organ obliczenia zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami arytmetycznymi oraz z uwzględnieniem aktualnych stawek opłat w dacie obowiązywania decyzji. Co istotne, organ wykazał należytą staranność w ustaleniu wartości zobowiązania, podając szczegółowe wyliczenia dla każdego miesiąca, a także wskazując źródło ich pochodzenia i sposób obliczenia."

Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Na organach spoczywa także obowiązek stosowania art. 107 § 3 k.p.a., który określa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu faktycznym organ zobowiązany jest w szczególności do wskazania faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Wymogu tego nie spełnia ani zaskarżona decyzja, ani też decyzja organu I instancji. Elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ wydając decyzję administracyjną nie naruszył przepisów proceduralnych określających obligatoryjne elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 1 - 9 k.p.a.) oraz treść uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Do naruszenia wskazanych wyżej regulacji k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (wyrok NSA z dnia 11 września 2025 r., sygn. III OSK 1709/22; dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie decyzji powinno stanowić uzewnętrznienie motywów kierujących organem przy podejmowaniu decyzji, powinno być pokazaniem rozumowania organu, przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia oraz umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania organu.

Ponadto trzeba zauważyć, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne co do zasady jest dwuinstancyjne. Zachowanie tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W badanej sprawie Samorządowe Kolegium odwoławcze w Sieradzu wydając zaskarżoną decyzję zaniechało dokonania ustaleń w zakresie matematycznego wyliczenia opłaty obciążającej skarżącą oraz ustalenia wszystkich elementów składających się na to wyliczenie, czym naruszyło zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 64 pkt 2 i 7 u.p.s., trzeba przede wszystkim wskazać, że skarżąca wnosiła o zwolnienie z obowiązku uiszczania odpłatności za pobyt matki w DPS z uwagi na swoją sytuację materialną oraz rażąco niewłaściwe, agresywne zachowanie matki wobec niej, co skutkowało zerwaniem więzi rodzinnych.

Przesłanki zwolnienia z opłat zostały wskazane w art. 64 u.p.s., zgodnie z którym o