Zmiana zezwolenia na przetwarzanie odpadów bez wymaganej kontroli. Sąd oddalił skargę przedsiębiorcy

Zaskarżoną decyzją z 13 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 - k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję własną z 3 września 2025 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. zmieniającą decyzję tegoż organu z 7 sierpnia 2018 r., zezwalającą J. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą B. z siedzibą w K., gm. Z. (skarżący), na przetwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. decyzją z 7 sierpnia 2018r., wydaną na podstawie art. 41 ust. 2 i 3 pkt 2, art. 43 ust. 1, art. 44 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm. – u.o.) Starosta Bełchatowski zezwolił skarżącemu, na przetwarzanie odpadów i określił rodzaj i masę odpadów przewidzianych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku zgodnie z tabelą nr 1 (12 rodzajów odpadów, łącznie nie więcej niż 10.000,00 Mg/rok) i tabelą nr 2 (15 rodzajów odpadów, łącznie nie więcej niż 10.000,00 Mg/rok), określając termin wydania decyzji do 6 sierpnia 2028 r.

Wnioskiem z 2 marca 2020 r., złożonym stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 - u.z.o.) zmienionego w art. 8 pkt 3 lit. a ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), uzupełnionym pismami z: 18 maja 2020 r., 25 sierpnia 2020 r., 28 września 2023 r. oraz 12 lutego 2024 r., skarżący wystąpił do Starosty Bełchatowskiego o zmianę decyzji z 7 sierpnia 2018 r.

Skutkiem tego decyzją z 26 marca 2024 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1, art. 107 i art. 155 k.p.a., art. 41, art. 41a, art. 42, art. 43 i art. 48a u.o. Starosta Bełchatowski zmienił za zgodą strony decyzję z 7 sierpnia 2018 r.:

1. określając rodzaj i masę odpadów przewidzianych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku zgodnie z tabelą nr 1 (31 rodzajów odpadów, łącznie nie więcej niż 10.000,00 Mg/rok) i tabelą nr 2 (23 rodzajów odpadów, łącznie nie więcej niż 10.000,00 Mg/rok);

2. wskazując, że "odzysk odpadów przy użyciu instalacji do odzysku odpadów prowadzony jest w gminie Z., we wsi K., w granicach działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] (obręb ewidencyjny K.) zamiast w gminie Z., we wsi K. [...], w obrębie ewidencyjnym K., w granicach działki ewidencyjnej o numerze [...];

3. wskazując, że odpadom przewidzianym do odzysku przy użyciu instalacji do odzysku odpadów dedykowane są 3 miejsca magazynowania odpadów zlokalizowane na wytyczonych geodezyjnie placach magazynowych. Ich łączna powierzchnia wynosi ok. 831,00 m2. Odpadom przewidzianym do wytworzenia w wyniku odzysku odpadów przy użyciu instalacji do odzysku odpadów dedykowane są 4 miejsca magazynowania odpadów zlokalizowane na wytyczonych geodezyjnie placach manewrowych. Ich łączna powierzchnia wynosi ok. 437,00 m2";

4. wskazując, że maksymalną masę ww. poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie, obrazują odpowiednio tabele nr 3 i nr 4;

5. określając największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów wynikająca z wymiarów instalacji, obiektu lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów,

- odpadom przewidzianym do odzysku przy użyciu instalacji do odzysku odpadów dedykując: 3 miejsca magazynowania odpadów zlokalizowane na wytyczonych geodezyjnie placach magazynowych o łącznej powierzchni ok. 831,00 m2;

- odpadom przewidzianym do wytworzenia w wyniku odzysku odpadów przy użyciu instalacji do odzysku odpadów dedykując 4 miejsca magazynowania odpadów zlokalizowane na wytyczonych geodezyjnie placach magazynowych, o łącznej powierzchni ok. 437,00 m2;

- ustalając nadto: że największa masa odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie we wszystkich miejscach magazynowania odpadów, wynikająca z wymiarów tych miejsc nie przekroczy 265,00 Mg; całkowitą pojemność (wyrażona w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; wymagania wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego łub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów.

Następnie pismem z 21 lutego 2025 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim, działając na podstawie art. 16a ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 425 ze zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r., wskazując, iż w okresie 25 października 2024 r. - 14 lutego 2025 r., przeprowadzono kontrolę interwencyjną u skarżącego, która wykazała, że prowadzi on działalność na podstawie decyzji Starosty Bełchatowskiego z 7 sierpnia 2018 r., zmienionej ww. decyzją z 26 marca 2024 r.

W nowej decyzji określono m.in.:

- zwiększoną, w stosunku do zezwolenia pierwotnego, liczbę rodzajów odpadów przewidzianych do przetworzenia - z 12 rodzajów na 31,

- zwiększoną, w stosunku do zezwolenia pierwotnego, liczbę rodzajów odpadów przewidzianych do wytworzenia - z 15 rodzajów na 23,

- łączną powierzchnię placów magazynowych dla odpadów przewidywanych do przetwarzania: 831,00 m2,

- łączną powierzchnię placów magazynowych dla odpadów przewidywanych do wytwarzania: 437,00 m2,

- trzy miejsca magazynowania odpadów przewidzianych do przetwarzania oznaczone jako: Ip, lip i IIIp,

- cztery miejsca magazynowania odpadów przewidzianych do wytwarzania oznaczone jako: Iw, IIw, IIIp i IVw,

- maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie dla odpadów przewidzianych do przetwarzania: 180,00 Mg dla każdego z odpadów i łącznie dla wszystkich rodzajów odpadów,

- maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie dla odpadów przewidzianych do wytwarzania: 85,00 Mg dla każdego z odpadów i łącznie dla wszystkich rodzajów odpadów,

- największą masa odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie we wszystkich miejscach magazynowania odpadów, wynikająca z wymiarów tych miejsc, która nie przekroczy 265,00 Mg,

- całkowitą pojemność (wyrażona w Mg) wszystkich miejsc magazynowania odpadów, która nie przekroczy 265,00 Mg.

WIOŚ wyjaśnił nadto, że złożony w 2020 r. przez stronę wniosek o zmianę zezwolenia był analizowany podczas kontroli, wskutek której wydano postanowienie z 23 grudnia 2020 r. pozytywnie opiniujące spełnianie wymagań ochrony środowiska. Jednak przed wydaniem ww. decyzji zmieniającej, przy piśmie z 6 listopada 2023 r. Starostwo Powiatowe w Bełchatowie poinformowało o złożeniu przez stronę uzupełnień z 28 września i 30 października 2023 r. do wniosku o zmianę zezwolenia, a z przesłanych uzupełnień wynikało, że w odniesieniu do kontroli WIOŚ zmiany nastąpiły jedynie w zakresie ilości miejsc wyznaczonych do magazynowania odpadów. W związku z tym, WIOŚ stwierdził, że nie ma konieczności ponownego przeprowadzania kontroli w trybie art. 41a ust. 1 u.o. i wydawania kolejnego postanowienia w tym trybie.

Jednakże, zdaniem WIOŚ, ostatecznie w decyzji Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. zmienione zostały oznaczenia i powierzchnia miejsc magazynowania odpadów, dodano nowe rodzaje odpadów oraz zwiększono masy odpadów, względem określonych we wniosku, który znajdował się w zasobach Delegatury WIOŚ w Piotrkowie Trybunalskim. W decyzji brak również informacji o identyfikowalnej lokalizacji nowych miejsc magazynowania odpadów, np. w odniesieniu do poprzednich miejsc lub w formie poglądowej mapy. Nadto z uzasadnienia decyzji z 26 marca 2024 r. wynika, że przedsiębiorca składał, po odpowiedzi WIOŚ z 7 grudnia 2023 r., kolejne uzupełnienia z 12 lutego i 5 marca 2024 r., o których Starosta Bełchatowski nie poinformował WIOŚ, a które zostały uwzględnione ostatecznie w treści decyzji zmieniającej z 26 marca 2024 r.

Zdaniem WIOŚ zmiana wniosku dokonana 12 lutego 2024 r. nosiła cechy istotnej zmiany zezwolenia (dodane zostały nowe rodzaje odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania), co skutkować winno koniecznością przeprowadzenie kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, co wynika z art. 41a ust. 2 i ust. 6 u.o. W postanowieniu z 23 grudnia 2020 r. WIOŚ pozytywnie zaopiniował spełnianie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, tj. przetwarzania 12 rodzajów odpadów z grup: 07, 15 i 16 według katalogu odpadów, podczas gdy w decyzji z 26 marca 2024 r. określono 31 rodzajów odpadów przewidzianych do przetwarzania, w tym również z dodatkowych grup według katalogu odpadów, tj.: 03, 10, 12, 17 i 19. W uzupełnieniu wniosku zwiększone zostały także masy odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie i powierzchnia miejsc magazynowania odpadów - w stosunku do warunków określonych we wniosku pierwotnym o zmianę zezwolenia (analizowanym podczas kontroli WIOŚ w 2020 r.). Tym samym rozszerzenie prowadzonej działalności w decyzji zmieniającej może powodować większe oddziaływanie na środowisko, zwłaszcza, że część z dodanych rodzajów odpadów stanowi odpady z kategorii palnych.

Decyzją z 3 września 2025 r. Kolegium, na podstawie na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy wskazaną na wstępie decyzją z 13 lutego 2026 r. wydaną wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B. J. G. w K., w którego treści strona wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 3 września 2025 r. i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji oraz wydanie decyzji stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., w której organ ograniczy się do stwierdzenia wydania wskazanej decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji Kolegium uznało, że decyzja Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. w przedmiocie zmiany decyzji własnej z 7 sierpnia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem: art. 14 ust. 7 u.z.o., art. 41a ust. 1 w związku z ust. 6, art. 41a ust. 2, art. 41 ust. 6a u.o.

Organ odwoławczy przypomniał, że postępowanie z art. 156 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym służącym eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi o szczególnym ciężarze gatunkowym, z przyczyn enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. Kolegium, powołując się na treść art. 14 u.z.o. wyjaśniło, że przepis ten nałożył na podmioty dysponujące zezwoleniami na zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów, zbieranie i przetwarzanie odpadów albo wytwarzanie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. Podkreślono jednocześnie, że zmiana w trybie art. 14 u.z.o. dotyczyła tylko zmian w zakresie wskazanym w art. 42 ust. 1 pkt 4, art. 42 ust. 2 pkt 5 u.o. oraz dokumentów, o których mowa w art. 14 ust. 2 u.z.o. i procedury wydawania zezwolenia (kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej oraz opiniowania wniosku przez organ gminy). Stąd też sama decyzja wydana w trybie art. 14 u.z.o. powinna dotyczyć wyłącznie wskazanych wyżej kwestii.

Organ przypomniał, że ostateczna treść wniosku została przedstawiona przez wnioskodawcę przy piśmie z 12 lutego 2024 r., w którym określił między innymi: zwiększoną, w stosunku do zezwolenia pierwotnego, liczbę rodzajów odpadów przewidzianych do przetworzenia - z 12 rodzajów na 31; zwiększoną, w stosunku do zezwolenia pierwotnego, liczbę rodzajów odpadów przewidzianych do wytworzenia - z 15 rodzajów na 23; łączną powierzchnię placów magazynowych dla odpadów przewidywanych do przetwarzania: 831,00 m2; łączną powierzchnię placów magazynowych dla odpadów przewidywanych do wytwarzania: 437,00 m2; trzy miejsca magazynowania odpadów przewidzianych do przetwarzania oznaczone jako: Ip, lIp i IIIp; cztery miejsca magazynowania odpadów przewidzianych do wytwarzania oznaczone jako: Iw, IIw, IIIp i IVw; maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie dla odpadów przewidzianych do przetwarzania: 180,00 Mg dla każdego z odpadów i łącznie dla wszystkich rodzajów odpadów; maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie dla odpadów przewidzianych do wytwarzania: 85,00 Mg dla każdego z odpadów i łącznie dla wszystkich rodzajów odpadów; największa masa odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie we wszystkich miejscach magazynowania odpadów, wynikająca z wymiarów tych miejsc, nie przekroczy 265,00 Mg; całkowita pojemność (wyrażona w Mg) wszystkich miejsc magazynowania odpadów nie przekroczy 265,00 Mg. Nadto zaznaczono, że w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 14 u.z.o., rozszerzono miejsce prowadzenia działalności o sąsiednią działkę nr [...], obręb K..

Przypomniano, że decyzją z 26 marca 2024 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Starosta Bełchatowski zmienił powyższą decyzję z 7 sierpnia 2018 r. Decyzja ta nie została wydana na podstawie art. 14 u.z.o., tak jak wskazano we wniosku z 2 marca 2020 r. o zmianę decyzji, a Starosta Bełchatowski dokonał natomiast tej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Podstawą zmiany zezwolenia na gospodarowanie odpadami w celu dostosowania go do obowiązujących przepisów ustawy o odpadach jest natomiast art. 14 u.z.o., a nie art. 155 k.p.a. Wyjaśniono, że w przypadku zmiany decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 u.z.o., postępowanie dotyczy jedynie dostosowania zezwolenia do obowiązujących przepisów, zaś wniosek o zmianę rodzajów odpadów przewidzianych do odzysku oraz przewidzianych do wytworzenia w wyniku odzysku, czy miejsca magazynowania odpadów, to postępowanie odrębne dotyczące zmiany posiadanego już zezwolenia, które toczy się na podstawie art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że inny jest cel stosowania art. 14 u.z.o. i art. 155 k.p.a. Zmiana zezwolenia w trybie art. 14 u.z.o. to dostosowanie do aktualnych wymagań prawnych posiadanego zezwolenia. Postępowanie o zmianę w trybie art. 14 u.z.o. nie jest postępowaniem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. i wniosek w trybie art. 14 u.z.o., to dwa zupełnie różne wnioski a trybów, w których są rozpatrywane, co do zasady, nie należy łączyć. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których k.p.a. odsyła w art. 163.

W ocenie organu odwoławczego dopiero dostosowanie zezwolenia zgodnie z art. 14 u.z.o. do aktualnych wymagań otwiera drogę do dokonania zmian zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a.

Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie skarżący w złożonym wniosku wprost odwołał się do art. 14 ust. 1 u.z.o., jednak uzupełniając i korygując wniosek, wykroczył poza ramy określone w tym przepisie, co doprowadziło organ do zastosowania art. 155 k.p.a. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Kolegium, można rozważyć "formalnie" wydanie jednej decyzji, w której wskazując odrębne podstawy prawne zmiany zezwolenia, w oddzielnych punktach decyzji: dostosować zezwolenie zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej (pkt 1) i dokonać zmiany zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. (pkt 2). Podkreślono, że bezwzględnie należy jednak pamiętać o tym, że pomimo tego, iż każda ze wskazanych zmian dokonywana jest przez ten sam organ, są to dwa odrębne postępowania, których podstawą są różne przepisy. Trzeba podkreślić, że w wydanej decyzji, w opisanej wyżej kolejności, należy odrębnie wskazać, jaka jest podstawa prawna dokonywanej zmiany zezwolenia.

W przekonaniu organu odwoławczego weryfikowana decyzja z 26 marca 2024r., została wydana w trybie art. 155 k.p.a., bez uprzedniego dostosowania tej decyzji do obowiązujących przepisów na podstawie art. 14 u.z.o., a w konsekwencji uznało, iż decyzja Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie Kolegium wskazało, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia istotnej zmiany zezwolenia, brak jest również wytycznych, czym taka zmiana powinna się charakteryzować, aby możliwe było uznanie jej za istotną w rozumieniu art. 41a ust. 6 u.o. W celu wyjaśnienia tego pojęcia organ posłużył się definicją istotnej zmiany instalacji zawartą w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, wynikającą z art. 3 pkt 7 tej ustawy. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie zwiększenie rodzajów odpadów przewidzianych do odzysku (z 12 na 31) oraz przewidzianych do wytworzenia w wyniku odzysku (z 15 na 23), czy rozszerzenie prowadzonej działalności na działkę nr [...], może powodować większe negatywne oddziaływanie na środowisko, a zatem powinno być uznane za istotną zmianę zezwolenia.

Wobec powyższego, zdaniem organu, na podstawie art. 41 a ust. 2 u.o., Starosta powinien wystąpić do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli, przekazując kopię niezbędnej do przeprowadzenia kontroli dokumentacji. Tymczasem, jak wynika z akt przekazanych do Kolegium, po złożeniu przez wnioskodawcę 12 lutego 2024 r. korekty wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, zawierającej istotną zmianę zezwolenia, Starosta nie wystąpił do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli, a zatem nie przeprowadził procedury określonej w art. 41a ust. 2 u.o., czym rażąco naruszył powyższy przepis, pomimo zaistnienia istotnej zmiany zezwolenia, wynikającej z wniosku złożonego 12 lutego 2024 r. Brak wystąpienia do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska doprowadził, w ocenie organu odwoławczego do wydania decyzji Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. z rażącym naruszeniem art. 41a ust. 1, w zw. z ust. 6 u.o.

Ponadto organ zaznaczył, że postanowieniem z 5 czerwca 2020 r. Burmistrz Z. zaopiniował pozytywnie wniosek o zmianę decyzji Starosty Bełchatowskiego z 7 sierpnia 2018 r. zezwalającej skarżącemu na przetwarzanie odpadów. Z treści tego postanowienia wynika, że Burmistrz Z. wypowiedział się co do zgodności z przepisami prawa miejscowego, tj. odnośnie działki nr [...], na której, ale organ ten nie wypowiadał się w zakresie działki nr [...], która została wskazana przez skarżącego, w toku postępowania. Toteż odnośnie prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów na działce nr [...], decyzja Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. także została wydana z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 6a u.o.

Odnosząc się do okoliczności wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium wyjaśniło ponownie, że zmiana zezwolenia w trybie art. 14 u.z.o. i zmiana dokonywana w oparciu o art. 155 k.pa. to dwa odrębne postępowania, a przeprowadzenie postępowania w trybie art. 14 u.z.o. nie wyłącza przeprowadzenia odrębnego postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. została podjęta na podstawie art. 155 k.p.a. "za zgodą strony".

Odnosząc się do pozostałej argumentacji strony skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Zaznaczono, że zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Zdaniem Kolegium, podnoszone okoliczności, iż decyzja stanowiła podstawę do prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a.

Końcowo wskazano, że art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jako przyczynę wznowienia wskazuje wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zdaniem Kolegium, przez wymagane stanowisko innego organu należy rozumieć sytuację, gdy przepis prawa materialnego nakłada na organ administracji obowiązek współdziałania z innymi organami przy wydawaniu decyzji przez zasięgnięcie ich opinii, wyrażenie zgody, uzgodnienie, a nie brak ponownej kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak podnosi strona skarżąca.

W skardze na powyższą decyzję J.G. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, a także brak jego wszechstronnego rozpatrzenia, w szczególności poprzez:

1) pominięcie okoliczności, że decyzja Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. była faktycznie wykonywana przez Stronę i stanowiła podstawę prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami,

2) zaniechanie analizy skutków prawnych i faktycznych wynikających z wykonywania decyzji Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r., w tym tego, że na jej podstawie dochodziło do gospodarowania odpadami, co doprowadziło do powstania trwałych i nieodwracalnych skutków prawnych w obrocie gospodarczym i środowiskowym,

3) błędne przyjęcie, że wskazane okoliczności należą wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, podczas gdy pozostają one w bezpośrednim związku z oceną przesłanki "nieodwracalnych skutków prawnych" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.,

4) pominięcie wpływu zmian legislacyjnych (w szczególności obowiązku dostosowania decyzji do nowych wymogów wynikających z ustawy zmieniającej), które determinowały działania Strony i wykluczają możliwość powrotu do poprzedniego stanu prawnego,

5) dokonanie oceny w sposób formalistyczny, abstrahujący od realiów obrotu gospodarczego oraz specyfiki działalności odpadowej, wymagającej ciągłości i stabilności decyzji administracyjnych,

6) brak uwzględnienia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez zakwestionowanie decyzji stanowiącej przez długi czas podstawę legalnego działania Strony;

2. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja:

1) wywołała nieodwracalne skutki prawne,

2) była wykonywana i stanowiła podstawę prowadzenia działalności gospodarczej,

3) doprowadziła do trwałych zmian w sferze prawnej i faktycznej (gospodarowanie odpadami), zaś SKO błędnie ograniczyło pojęcie skutków prawnych wyłącznie do sfery normatywnej, pominęło ich ścisły związek z rzeczywistym wykonaniem decyzji i w konsekwencji przyjęło, że nieodwracalność nie może być wiązana ze stanem faktycznym, podczas gdy wykonywanie decyzji w obrocie gospodarczym (np. poprzez zagospodarowanie odpadów) powoduje skutki, których nie da się odwrócić w sensie prawnym;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wystąpienia do WIOŚ stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy:

1) ewentualny brak współdziałania z organem współdziałającym stanowi wyłącznie uchybienie proceduralne,

2) uchybienie to może stanowić co najwyżej przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności,

3) SKO dokonało niedopuszczalnego rozszerzenia katalogu przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., który ma charakter zamknięty;

4. art. 158 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo, że nawet przy hipotetycznym stwierdzeniu naruszenia prawa, organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zamiast eliminować ją z obrotu prawnego;

5. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że brak ponownej kontroli WIOŚ nie stanowi braku wymaganego stanowiska innego organu, podczas gdy przepisy ustawy o odpadach przewidują obowiązek współdziałania z WIOŚ, co oznacza, że ewentualne uchybienie powinno być ewentualnie oceniane w trybie wznowieniowym, a nie nieważnościowym;

6. art. 14 u.z.o., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Starosty Bełchatowskiego została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy:

1) wydana decyzja znajdowała podstawę prawną zarówno w art. 14 ustawy zmieniającej, jak i w art. 155 k.p.a.,

2) brak powołania w sentencji decyzji art. 14 u.z.o. stanowi co najwyżej uchybienie formalne, które nie może być utożsamiane z brakiem podstawy prawnej,

3) nie istnieje przepis szczególny wyłączający możliwość równoległego zastosowania art. 155 k.p.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 41 a ust. 1 i ust. 6 u.o., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każda zmiana zakresu działalności automatycznie stanowi "istotną zmianę" wymagającą ponownej kontroli WIOŚ, podczas gdy ocena "istotności zmiany" powinna mieć charakter indywidualny i uwzględniać rzeczywisty wpływ na środowisko, zaś SKO dokonało automatycznej, a nie merytorycznej kwalifikacji zmiany;

2. art. 41 ust. 6a u.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, podczas gdy przepis ten nie ma charakteru bezwzględnego w kontekście oceny nieważności, jego ewentualne naruszenie nie osiąga stopnia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 września 2025 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w treści wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2551/15). Podkreślić jednocześnie należy, że dopuszczalne jest także stwierdzenie nieważności w przypadku naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, gdy naruszenie to ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14.). Innymi słowy, rażące naruszenie przepisów proceduralnych może doprowadzić do stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14).

W myśl art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (tak m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W rozpatrywanej sprawie o wszczęcie postępowania wystąpił WIOŚ, działający na podstawie art. 16a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania przez organy ochrony środowiska decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji (ust. 1). Organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust. 2).

We wniosku, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia 26 marca 2024 r. organ środowiskowy wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i pod tym względem Kolegium dokonało weryfikacji decyzji Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. zmieniającej decyzję własną z 7 sierpnia 2018r., zezwalającą J. G. na przetwarzanie odpadów.

Za organem odwoławczym wskazać wypada, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjnego może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Słuszne jest stanowisko organu, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. winien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony, a organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 280; wyroki NSA z: 28 października 2015 r., II OSK 2465/15; z 25 marca 2026 r. III OSK 2786/24; z 14 czerwca 2024 r. III OSK 1896/22).

Zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2). Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta.

Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit.d ustawy, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Mając na uwadze wskazaną regulację, ostatecznie sąd uznał, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej, ponieważ skarżącemu decyzją Starosty Bełchatowskiego z 7 sierpnia 2018 r., zezwolono na przetwarzanie odpadów, a skarżący wystąpił o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, tym samym przetwarzanie odpadów objęte przedmiotowym wnioskiem, co w ocenie sądu, będzie mieściło się w innych przypadkach, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o., a konsekwentnie dalej właściwym organem będzie Starosta.

Odnosząc się do meritum w rozpatrywanej sprawie, postępowanie zakończone weryfikowaną decyzją z dnia 26 marca 2024 r., zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 2 marca 2020r., na podstawie art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, którym nałożono na posiadaczy odpadów, którzy przed dniem wejścia w życie tej ustawy uzyskali zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, obowiązek dostosowania do nowych wymogów i złożenia wniosku o zmianę decyzji uwzgledniającego wskazane wymagania. W pierwotnym brzmieniu przepis art. 14 ust. 1 ustawy przewidywał dwunastomiesięczny termin na dopełnienie obowiązku wystąpieniu z wnioskiem o zmianę dotychczas posiadanej decyzji, jednak przepisem art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, termin ten przedłużony został do dnia 5 marca 2020 r.

W myśl wskazanego art. 14 ust. 1 u.z.o. posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji

Wskazana regulacja miała konkretny cel, mianowicie jej skutkiem miało być uzupełnienie obowiązujących zezwoleń i pozwoleń o dane dotyczące magazynowania odpadów oraz o dane dotyczące zabezpieczenia roszczeń wykonania zastępczego między innymi dotyczących usunięcia odpadów i ich zagospodarowania we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Uzupełnienie zezwolenia powodowało jego automatyczne podtrzymanie, natomiast bierność zainteresowanego podmiotu wygaśnięcie takiego zezwolenia. Z brzmienia tych przepisów jasno wynika, iż obowiązkiem przedsiębiorców gospodarujących odpadami było uzupełnienie posiadanych zezwoleń pod rygorem ich utraty (wygaśnięcia). Powyższy przepis nałożył więc na podmioty dysponujące zezwoleniami na zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów, zbieranie i przetwarzanie odpadów albo wytwarzanie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych.

Zasadnie jest wobec tego stanowisko organu, że granice postępowania (zmiany zezwolenia) zostały wyznaczone treścią art. 14 u.z.o.. Zmiana decyzji w trybie art. 14 u.z.o. dotyczyła tylko zmian w zakresie wskazanym w art. 42 ust. 1 pkt 4, art. 42 ust. 2 pkt 5 u.o. oraz dokumentów, o których mowa w art. 14 ust. 2 u.z.o. i procedury wydawania zezwolenia (kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej oraz opiniowania wniosku przez organ gminy). Stąd też sama decyzja wydana w trybie art. 14 u.z.o. powinna dotyczyć wyłącznie ww. kwestii.

Skoro wnioskodawca wystąpił o zmianę pozwolenia na przetwarzanie odpadów, na podstawie art. 14 ust. 1 u.z.o., celem dostosowania do obecnie obowiązujących wymagań prawnych, to postepowanie wszczęte takim wnioskiem nie jest postępowaniem administracyjnym o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przesłankę zmiany decyzji Starosty Bełchatowskiego z 7 sierpnia 2018 r. stanowi bowiem treść obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 u.z.o. W tej sprawie taki wniosek został złożony 2 marca 2020 r., jest to zatem przypadek o jakim mowa w art. 163 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Tym samym mamy w niniejszej sprawie do czynienia z innym przypadkiem niż wynikające z art. 154-162 k.p.a. i na innych zasadach bo wynikających z ww. ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (zob. postanowienie NSA z 13 listopada 2020 r., II OW 105/20).

W konsekwencji zasadnie zauważyło Kolegium, że weryfikowana decyzja z 26 marca 2024 r., jak wynika z powołanej podstawy prawnej oraz jej uzasadnienia, nie została wydana w trybie art. 14 u.z.o. tylko zmiana dokonana została w trybie art. 155 k.p.a. Potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. z którego wynika, ze w toku postępowania o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów w trybie art. 14 u.z.o. skarżący dokonywał weryfikacji wniosku i ostatecznie w piśmie z 12 lutego 2024 r. określił między innymi: zwiększoną, w stosunku do zezwolenia pierwotnego, liczbę rodzajów odpadów przewidzianych do przetworzenia z 12 rodzajów na 31, zwiększoną, w stosunku do zezwolenia pierwotnego, liczbę rodzajów odpadów przewidzianych do wytworzenia - z 15 rodzajów na 23 i rozszerzył miejsce prowadzenia działalności o sąsiednią działkę nr [...] zlokalizowaną w obrębie K.

Jak słusznie wskazał organ, w przypadku zmiany decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 u.z.o., postępowanie dotyczy jedynie dostosowania zezwolenia do obowiązujących przepisów, zaś wniosek o zmianę rodzajów odpadów przewidzianych do odzysku oraz przewidzianych do wytworzenia w wyniku odzysku, czy miejsca magazynowania odpadów i jest to postępowanie odrębne od postępowania dotyczącego zmiany posiadanego już zezwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. Tym samym sąd, mając na uwadze powyższe rozważania, podziela stanowisko Kolegium, że wniosek o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. i wniosek w trybie art. 14 u.z.o. to dwa zupełnie różne wnioski uruchamiające odrębne tryby postepowania. W konsekwencji dopiero dostosowanie zezwolenia zgodnie z art. 14 u.z.o. do aktualnych wymagań otwiera drogę do dokonania zmian zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący wprost odwołał się do art. 14 ust. 1 u.z.o. i dopiero korygując wniosek, wykroczył poza ramy określone w tym przepisie, co doprowadziło organ do zastosowania art. 155 k.p.a. Weryfikowana decyzja z 26 marca 2024 r., została wydana w trybie art. 155 k.p.a., bez uprzedniego dostosowania tej decyzji do obowiązujących przepisów na podstawie art. 14 u.z.o., co stanowiło o rażącym naruszeniu art. 14 ust. 7 u.z.o.

W ocenie sądu decyzja Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. została wydana również z rażącym naruszeniem art. 41a ust. 1, ust. 1a, w zw. z ust. 4, 4a i 6 ustawy o odpadach. Wprawdzie Kolegium zastosowało nieaktualne przepisy ustawy o odpadach lecz nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. Zdaniem sądu nie sposób zastosować jako wzorca kontroli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności przepisów, które nie obowiązują w dniu orzekania o stwierdzeniu nieważności.

W tym miejscu sąd zauważa, że brzmienie art. 41a ustawy o odpadach uległo zmianie na mocy art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), która weszła w życie 23 września 2021 r. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 17 października 2012 r., II GSK 1354/11) zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają. Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy ustawodawca wprowadził stosowne przepisy przejściowe, czego nie uczynił odnośnie do przedmiotowej regulacji.

Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach, w wersji obowiązującej w momencie orzekania przez organ, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z udziałem przedstawiciela właściwego organu, kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

W myśl art., 41a ust. 1a ustawy zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c.

W przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Właściwy organ, mimo postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, może wydać zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów lub pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (art. 41a ust. 4 u.o.) W przypadku postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej lub zgodność z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów (art. 41a ust 4a u.o.).

Z kolei zgodnie z art. 41 a ust. 6 u.o., w przypadku istotnej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów stosuje się przepisy ust. 1-5a.

Jak zasadnie zauważyło Kolegium ustawodawca nie zdefiniował pojęcia istotnej zmiany zezwolenia, zatem zasadnym jest posłużenie się definicją istotnej zmiany instalacji zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, w myśl którego za istotną zmianę instalacji należy uważać zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Dla uznania zmiany za istotną, ustawodawca wymaga, aby zmiana dotyczyła sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Ze zmianą instalacji będziemy mieli do czynienia wówczas, kiedy nastąpi zmiana sposobu funkcjonowania instalacji rozumiana jako wydłużenie czasu pracy instalacji, intensyfikacja sposobu jej wykorzystywania, czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Pojęcie rozbudowy należy zaś łączyć zarówno z przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i jak i doposażeniem instalacji pod względem technicznym, które wiąże się ze zmianą wydajności instalacji (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 1768/21; (por. M. Górski, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, wyd. 3, s. 49). Każda z tych zmian ma znaczenie o ile skutkuje zmianą oddziaływania na środowisko. Natomiast, odwołując się do dyrektyw językowych wskazać należy, że przymiotnik "istotny" oznacza główny, podstawowy, duży, znaczny, rzeczywisty (zob. Słownik języka polskiego, dostępny pod adresem https://sjp.pwn.pl/). Zmiana istotna, w kontekście zezwolenia, musi więc zasadniczo wpływać na zakres tego zezwolenia. Przykładowo istotna zmiana dotyczyć może metod gospodarowania odpadami, czy jak w realiach sprawy niniejszej znacznego zwiększenia ilości czy rodzaju przetwarzanych odpadów.

W konsekwencji, w ocenie sądu zwiększenie rodzajów odpadów przewidzianych do odzysku (z 12 na 31) oraz przewidzianych do wytworzenia w wyniku odzysku (z 15 na 23), czy rozszerzenie prowadzonej działalności na działkę nr [...], skutkuje zwiększeniem negatywnego oddziaływanie na środowisko, a co za tym idzie stanowi istotną zmianę zezwolenia.

Wobec powyższego, na podstawie art. 41a ust. 2 u.o., w realiach sprawy Starosta (po ostatecznym uzupełnieniu przez skarżącego wniosku, dokonanym 12 lutego 2024 r.) powinien wystąpić zarówno do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jak i komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli, przekazując kopię niezbędnej do przeprowadzenia kontroli dokumentacji, złożonej w ostatecznym kształcie.

Jak wynika z akt sprawy, po złożeniu przez skarżącego 12 lutego 2024 r. korekty wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, zawierającej istotną zmianę zezwolenia, Starosta nie wystąpił ani do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska ani do komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli, a zatem nie przeprowadził procedury określonej w art. 41a ust. 2 u.o., czym rażąco naruszył powyższy przepis. Nie zmienia tego załączona do akt opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń pożarowych z 4 marca 2024 r., sporządzona na zlecenie skarżącego. Taka opinia wobec istotnej zmiany zezwolenia nie może zastępować postanowienia komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, którym mowa w art. 41a ust. 3a u.o., szczególnie z uwagi na jej wiążący charakter, co wynika wprost z art. 41a ust. 4a ustawy o odpadach.

Skarżący w toku postępowania, działając na podstawie przysługujących uprawnień strony istotnie zmienił pierwotny wniosek w zakresie wymagającym dokonania przez organ aktualizacji przez WIOŚ zgodnie z art. 41a ust. 1 u.o. oraz Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w trybie art. 41a ust 1a u.o. Wprawdzie Zgodnie z art. 41a ust. 4 u.o. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 września 2021r.) postanowienie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniujące spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie i w przypadku takiego postanowienia właściwy organ może wydać zezwolenie na zbieranie, przetwarzanie lub pozwolenie na wytwarzanie odpadów, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, to należy wyraźnie podkreślić, że zastrzeżenia organu ochrony środowiska w niniejszej sprawie są na tyle poważne, że nie można ich lekceważyć, a brak uwzględnienia stanowiska organu środowiskowego winien zostać szczegółowo i przekonująco umotywowany w uzasadnieniu decyzji. Natomiast mimo, iż w treści przepisu art. 41a ust. 4a jest mowa o postanowieniu opiniującym komendanta PSP, to ma ono charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie, co oznacza, że jego wydanie obliguje organ prowadzący postępowanie do wydania odmowy zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów (zob. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., III OSK 2430/22).

Skarżący, jak już sygnalizowano, w toku postępowania istotnie zmienił wniosek z 5 marca 2021 r. w zakresie wymagającym dokonania przez organ aktualizacji przeprawionych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zgodnie z art. 41a ust. 1 u.o. oraz Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w trybie art. 41a u.o. ustaleń z kontroli, a tym samym wydanie orzeczenia przez Starostę w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pokrywał swoim zakresem treści protokołów kontroli należy uznać za rażące naruszenie wskazanych wyżej przepisów. Brak wystąpienia do organów opiniujących, o których mowa w art. 41a ust. 1 i ust.1a stanowi rażące naruszenie przepisów art. 41a ust. 1, ust. 1a, w zw. z ust. 4, 4a i 6 ustawy o odpadach.

Ponadto, zgodnie z art. 41 ust. 6a u.o., organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia.

Tymczasem, jak zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, postanowieniem z 5 czerwca 2020 r. Burmistrz Z. zaopiniował pozytywnie wniosek o zmianę decyzji Starosty Bełchatowskiego z 7 sierpnia 2018 r. w zakresie zgodności z przepisami prawa miejscowego, tj. obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Z. zatwierdzonego uchwałą Nr XXII/142/2004 Rady Miejskiej w Z. z dnia 20 maja 2004 r., jedynie odnośnie działki nr [...], na której, zgodnie z decyzją z 7 sierpnia 2018 r., prowadzona jest działalność w zakresie przetwarzania odpadów. oznacza to, że organ ten nie wypowiadał się w zakresie działki nr [...], która została wskazana przez skarżącego, w toku postępowania. Wobec powyższego, uprawnione jest stwierdzenie, że odnośnie prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów na działce nr [...], decyzja Starosty Bełchatowskiego z 26 marca 2024 r. także została wydana z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach.

Końcowo, mając na uwadze sformułowane w skardze zarzuty sąd wskazuje, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym stanowi art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio (M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156). Argumenty podnoszone przez skarżącego są natomiast argumentami o charakterze faktycznym. To, że na podstawie pozwolenia odbywało się przetwarzanie odpadów jest oczywistym następstwem wykonania wydanej w tym zakresie decyzji lecz nie oznacza nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jest to w istocie okoliczność faktyczna, będąca konsekwencją wydanej przez Starostę decyzji, lecz nie jest to skutek prawny, w rozumieniu wskazanego przepisu. Tego rodzaju skutkiem nie jest również wykonywanie decyzji w obrocie gospodarczym (np. poprzez zagospodarowanie odpadów). Żadna z powołanych w skardze okoliczności nie jest, w ocenie sądu, przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., III OSK 3766/21).

Konkludując sąd doszedł więc do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami postępowania nieważnościowego. Nie ma przy tym znaczenia dla wyników tego postępowania to, że adresat przystąpił do wykonania kwestionowanej decyzji oraz to czy organ przeprowadził pogłębioną analizę znaczenia instalacji dla systemu gospodarki odpadami, skoro postepowanie toczyło się w trybie nieważnościowym, a nie rozpoznawczym. Sąd pragnie zauważyć, że stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji jest kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a trwałości i w tym przypadku należało dać pierwszeństwo tej pierwszej. Organy obowiązane są bowiem działać przede wszystkim na podstawie i w granicach prawa, stosowanie do założeń zasady legalizmu.

Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

AA