Pobyt w prywatnej placówce nie wykluczał skierowania do DPS, sąd uchylił decyzje

Decyzją z 14 kwietnia 2026 r., nr SKO.4115.105.2026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) – w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 2 art. 3 ust. 3 i 4, art. 36 pkt 2 lit. o), art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.p.s." – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ozorków z 23 marca 2026 r. znak: 163/MOPS/odmowa/3664/2026, w sprawie odmowy skierowania J. D. do domu pomocy społecznej.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że 24 października 2025 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ozorkowie wpłynął wniosek J. D. z prośbą o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazano, że wnioskodawczyni nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, stan zdrowia się pogarsza, a bliscy nie są w stanie zapewnić odpowiednich warunków życiowych, właściwej opieki ani bezpieczeństwa. Nie stać ją na opłacanie opiekuna.

Złożony wniosek wszczął postępowanie administracyjne dotyczące sprawdzenia, czy zachodzą przesłanki uznające J. D. za osobę uprawnioną do pomocy we wskazanej formie. Na podstawie kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego cz. I przeprowadzonego w 25 listopada 2025 r. przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Konstantynowie Łódzkim oraz zebranych dokumentów w sprawie ustalono, że J. D. jest wdową i obecnie przebywa w komercyjnej placówce A w K.. Źródłem dochodu jest świadczenie emerytalne z ZUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 3117,49 zł miesięcznie. J. D. posiada dorosłego syna, który utrzymuje z nią regularny kontakt oraz udziela wsparcia, w tym uczestniczy w organizacji i finansowaniu zapewnionej opieki. Zgodnie ze wskazaną wyżej treścią wniosku oraz ustaleniami poczynionymi w toku postępowania, rodzina nie jest w stanie zapewnić niezbędnej całodobowej opieki w warunkach domowych. Z dokumentacji medycznej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż J. D. jest osobą przewlekle chorą, wymagającą stałej opieki, pielęgnacji oraz leczenia. Jednocześnie należy wskazać, że aktualnie ma zapewnioną całodobową opiekę w placówce prywatnej, w której zabezpieczone są jej potrzeby bytowe i opiekuńcze adekwatne do stanu zdrowia.

W toku postępowania ustalono, że aktualnie J. D. przebywa w komercyjnej placówce zapewniającej całodobową opiekę, gdzie ma zabezpieczone potrzeby bytowe i opiekuńcze adekwatne do stanu zdrowia. Pobyt w tej placówce jest faktycznie realizowany i finansowany z środków własnych (świadczenie emerytalne) oraz przy wsparciu osoby zobowiązanej, tj. syna. Powyższe oznacza, że potrzeba zapewnienia całodobowej opieki została już zaspokojona przy wykorzystaniu własnych zasobów oraz możliwości rodziny. W tych okolicznościach nie można uznać, iż zachodzi stan niezaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, ani że występuje brak możliwości zapewnienia niezbędnej opieki. Przeciwnie - potrzeby te są realnie i skutecznie zabezpieczone poza systemem pomocy społecznej. Tym samym brak jest podstaw do przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci skierowania do domu pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma charakter uzupełniający i nie zastępuje działań własnych osoby ani jej rodziny.

Reasumując w przedmiotowej sprawie ustalono, że J. D. przebywa obecnie w prywatnej placówce zapewniającej całodobową opiekę. Oznacza to, że niezbędne potrzeby bytowe, zdrowotne i opiekuńcze strony są w pełni zabezpieczone. Tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka "niemożności funkcjonowania w środowisku", o której mowa w ustawie, gdyż strona znajduje się już w środowisku instytucjonalnym, które tę opiekę realizuje.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej obciążeń finansowych po stronie syna (J. D.), należy podkreślić, że domy pomocy społecznej o charakterze publicznym również są placówkami odpłatnymi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt spoczywa w pierwszej kolejności na mieszkańcu domu, a w drugiej kolejności na małżonku oraz zstępnych (dzieciach). W przypadku skierowania do publicznego DPS, syn - jako zstępny - jest ustawowo zobowiązany do wnoszenia opłaty, jeżeli jego dochód przekracza 300% kryterium dochodowego (zgodnie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Przeniesienie osoby bliskiej z placówki prywatnej do publicznej nie skutkuje zatem automatycznym zwolnieniem członków rodziny z kosztów utrzymania, a jedynie zmienia tryb ustalania tej opłaty z cywilnoprawnego na administracyjny.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że możliwość umieszczenia zależy od aktualnych i prognozowanych możliwości organu I instancji w przedmiocie umieszczenia w domach pomocy społecznej, w tym zabezpieczenia finansowego pobytu pensjonariuszy już przebywających w placówkach oraz oczekujących na umieszczenie. Z uwagi na dużą liczbę osób oczekujących na skierowanie do domów pomocy społecznej oraz środki budżetowe jakimi dysponuje organ I instancji w związku ze składanymi wnioskami obowiązuje okres oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej (tj. w pierwszej kolejności do domów pomocy społecznej kierowane są osoby z postanowieniem sądu o umieszczeniu bez wyrażenia zgody, osoby samotne, u których usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania są niewystarczające). Nadto z uwagi na ograniczoną liczbę wolnych miejsc oraz bardzo długą listę osób oczekujących na skierowanie do Domów Pomocy Społecznej prowadzona jest bardzo szczegółowa weryfikacja składanych wniosków o umieszczenie w stacjonarnych placówkach pomocy społecznej.

Odwołując się do wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasady pomocniczości organ II instancji wskazał, że pomoc społeczna ma wspierać osoby w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb, których nie są one w stanie pokryć własnymi staraniami i środkami. Skoro rodzina posiada zasoby pozwalające na zapewnienie opieki w sektorze prywatnym, a osoba wymagająca pomocy ma tę opiekę zapewnioną w sposób ciągły i profesjonalny, brak jest podstaw do angażowania środków publicznych Gminy w celu przejęcia finansowania opieki, która jest już realizowana. Wobec powyższego, brak jest przesłanek do uznania, że skierowanie do publicznego DPS jest niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa i opieki osobie zainteresowanej.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J. D. podnosząc, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzję.

Skarżąca podniosła, że cierpi na otępienie średnie i wymaga całodobowej opieki z wykwalifikowanym personelem. Choroba bardzo szybko postępuje. W związku z tym nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a rodzina nie jest w stanie się nią zająć. Syn pracuje, a synowa zajmuje się własną 83-letnią matką po amputacji nogi. Oboje są chorzy. Nadto rodzina wykorzystała już fundusze na dopłatę do jej pobytu w ośrodku A, która wynosi 5900 zł plus koszty zakupu pampersów i leków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 14 kwietnia 2026 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdził, że zachodzą podstawy do wyeliminowania obu tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu organy błędnie przyjęły, że fakt przebywania skarżącej w prywatnej placówce oraz fakt pokrywania kosztów tego pobytu przez skarżącą i jej syna świadczy o niespełnieniu przesłanki, że skierowanie do publicznego DPS jest niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa i opieki osobie zainteresowanej.

Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia był art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1214) - dalej: "u.p.s.". Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią powołanego przepisu osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W żadnym miejscu tej normy prawnej nie wynika, że umieszczenie osoby w DPS uzależnione jest od braku środków finansowych osoby ubiegającej się o skierowanie do DPS, czy braku pomocy ze strony rodziny. Przepis ten wymaga za to spełnienia łącznie trzech przesłanek:

1. osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności;

2. osoba nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu;

3. osobie nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Spełnienie wszystkich trzech przesłanego oznacza bezwarunkową pomoc ze strony organu pomocy społecznej. Organy natomiast dokonały niewłaściwej interpretacji tego przepisu przy zastosowaniu zasad ogólnych pomocy społecznej, w tym wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasady pomocniczości. Zgodnie z tą zasadą pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli tylko wtedy, gdy osoba potrzebująca nie jest w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organy bowiem stwierdziły, że skoro skarżąca przebywa w prywatnej placówce, finansując pobyt z środków własnych i najbliższej rodziny (syna), to obecna opieka jest wystarczająca przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości.

Organy pominęły jednak okoliczność, że jest to zasada ogólna, która ma zastosowanie wtedy, gdy istnieje pewien luz decyzyjny w zakresie rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia, które powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Zasada ta doznaje natomiast ograniczeń zawsze wtedy, gdy ustawa przewiduje obligatoryjną pomoc, po spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanek. Tak też jest właśnie przy umieszczaniu osób w DPS. Organy zignorowały fakt, że pomoc w tym zakresie jest pomocą odpłatną, a więc nie można uzależniać jej przyznania od własnych środków finansowych. Za pobyt w DPS w pierwszej kolejności płaci pensjonariusz, dalej rodzina, a dopiero w ostatniej kolejności gmina. Zatem nawet osobie posiadającej znaczne środki finansowe przysługuje prawo do umieszczona w publicznym DPS, bo zarówno jej majątek, jak i majątek jego najbliższych nie jest negatywną przesłanką do odmowy pomocy w tej formie. Również fakt, że aktualnie potrzeby danej osoby są zapewnione przez prywatną placówkę nie stanowi przesłanki odmownej.

Przy czym, co wymaga zaznaczenia, Sąd nie neguje zasadności argumentacji, co do konieczności kierowania się, przyznając świadczenia z pomocy społecznej (w tym jej zakres, formę i rozmiar), każdorazowo konkretnymi okolicznościami uzasadniającymi udzielenie tej pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), jak i możliwościami finansowymi pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że organy są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanej pomocy z uwagi na ograniczone środki finansowe, które muszą rozdysponowywać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i własnymi możliwościami finansowymi. Jednak powyższe stanowisko, w ocenie Sądu, może uzasadniać odmowne rozpatrzenie żądania strony, ale wnioskującej o umieszczenie jej w konkretnym, wskazanym przez nią domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy możliwym jest zapewnienie jej opieki w innym domu pomocy społecznej (co do zasady wynikającej z art. 54 ust. 1 u.p.s. zlokalizowanym jak najbliżej miejsca zamieszkania), gwarantującym zapewnienie wszystkich niezbędnych potrzeb osoby kierowanej, przy jednoczesnym niższym miesięcznym kosztem pobytu. Natomiast z uwagi na kategoryczne brzmienie przepisu art. 54 ust. 1 u.p.s. i zasadę odpłatności za udzieloną pomoc społeczną w tym zakresie, organ pomocowy zawsze musi mieć na uwadze, że przyznawanie pomocy tego rodzaju należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s.), z kolei jak wynika z art. 16 ust. 2 u.p.s. gmina obowiązana zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie może odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych.

W niniejszej sprawie skarżąca spełnia wszystkie przesłanki z art. 54 ust. 1 u.p.s. gdyż: 1) wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności; 2) nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu; 3) nie można jej zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Potwierdzają to jednoznacznie załączone do akt zaświadczenia lekarskie i wywiad środowiskowy.

Natomiast w uzasadnieniu decyzji Kolegium, choć przytoczono przepisy określające zasady umieszczenia i pobytu w DPS, to jednak organ zignorował fakt, że czy innym jest decyzja o skierowaniu do DPS, a czym innym jest decyzja o umieszczeniu w DPS. Wydając pierwszą decyzję organ tylko ocenia czy są spełnione przesłanki z art. 54 ust. 1 u.p.s., a wydając drugą decyzję organ zobligowany jest wyłącznie do zbadania, czy wskazany w decyzji o skierowaniu do DPS są wolne miejsca. To oznacza, że na etapie wydawania decyzji o skierowaniu do DPS, za odmową wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie nie może przemawiać argument, że DPS-y są przepełnione i jest długi czas oczekiwania. Inaczej mówiąc procedując w sprawie skierowania do DPS organ orzeka na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.s. i określa, że dana osoba wymaga skierowania do DPS odpowiedniego typu. Natomiast kwestia umieszczenia osoby w konkretnym DPS i ustalenia z tego tytułu opłaty zapada już w odrębnych decyzjach. To zaś oznacza, że pozytywna decyzja o skierowaniu do DPS skutkuje tym, że osoba nabywa prawo do umieszczenia jej w DPS, ale nie przesądza, kiedy faktyczne umieszczenie nastąpi. Natomiast w razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 3 u.p.s.). Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że sam fakt braku wolnych miejsc nie może stanowić o odmowie skierowania do DPS.

Za poza prawne uznać również należało wyrażane obawy organów, że pozytywne wydanie decyzji w tym przedmiocie spowoduje od razu przerzucenie ciężaru w postaci kosztów utrzymania skarżącej na gminę. Po pierwsze skarżąca ma własne środki, z których 70 % będzie przeznaczane na opłacenie jej pobytu. Po drugie pozostałą część organ będzie mógł wyegzekwować od osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., pod warunkiem, że ich dochód przekroczy 300 % kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s.). Dopiero w ostatniej kolejności ustawa wprowadza obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania osoby przez gminę, z której osoba ta została skierowana do domu pomocy społecznej. Opłata gminy stanowi zatem tylko różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba znajduje się w publicznym, czy w prywatnym DPS. Zasady odpłatności są takie same w każdym przypadku.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że kwestionowana skargą decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Ozorków z 23 marca 2026 r. podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 54 ust. 1 u.p.s., które to naruszenia obligowały Sąd do wyeliminowania powyższych decyzji z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej organ administracji zobowiązany będzie do dokładnego przeprowadzenia ustaleń faktycznych i oceny w zakresie spełnienia przez nią ustawowych przesłanek do przyznania prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, o których mowa w art. 54 ust. 1 u.p.s.

Zagadnienia związane z umieszczeniem skarżącej w konkretnej placówce, jak również rozstrzygające w przedmiocie ustalenia należnej opłaty z tytułu pobytu skarżącej w DPS, możliwość obciążenia jej częścią najbliższej rodziny strony, pozostają kwestią wtórną i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

ds