Działka pod budowę w planie w toku. Sąd uchylił zawieszenie wniosku o warunki zabudowy

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2026 r., znak: SKO.4150.188-189.2026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 538), powoływanej dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 570), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 marca 2026 r., znak: DPRG-UA-IX.6730.22.2026, nr DPRG-UA-IX.79.2026, w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, B. T. i A. T., dalej powoływani także jako "skarżący", wnioskiem z dnia 30 grudnia 2025 r. (data wpływu - 7 stycznia 2026 r.) wystąpili do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2026 r., znak: DPRG-UA-IX.6730.22.2026, nr DPRG-UA-IX.33.2026, Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zawiesił z urzędu do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, to jest do dnia 7 lipca 2027 r., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na fakt, że działka o nr [...] położona jest na obszarze, dla którego Rada Miejska w Łodzi w dniu 14 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę nr LXXII/1943/18 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...], dalej powoływaną jako "uchwała o przystąpieniu". Z kolei w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (uchwała nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zmieniona uchwałą nr VI/215/19 z dnia 6 marca 2019 r.), dalej powoływanym jako "Studium", teren inwestycji jest zlokalizowany na obszarze oznaczonym jako "O" – tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo, wyłączone spod zabudowy. Organ lokalizacyjny wskazał również, że według opinii przedstawionej przez [...] w dniu 26 maja 2025 r. istnieje realna możliwość uchwalenia w przeciągu 18 miesięcy planu miejscowego dla obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...]. M. rekomenduje wstrzymanie wszystkich wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, składanych w odniesieniu do nieruchomości położonych w granicach niniejszego projektu planu.

Wyżej wymienione postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. T. i A. T., zostało uchylone przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi postanowieniem z dnia 9 marca 2026 r., znak: SKO.4150.53-54.2026, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał za niewystarczające uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji, sprowadzające się w istocie do wskazania daty podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz postanowień obowiązującego studium uwarunkowań. W ocenie Kolegium należało rozważyć zasadność zawieszenia postępowania z uwagi na przedmiot inwestycji kontynuujący dominującą funkcję zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji, także w kontekście istniejącej zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz w kontekście rzeczywistej sprzeczności planowanej zabudowy z ustaleniami planu miejscowego.

Pismem z dnia 20 marca 2026 r. Prezydent Miasta Łodzi zwrócił się do M. o udzielenie informacji, czy planowana inwestycja będzie sprzeczna z projektowanymi ustaleniami planu miejscowego oraz czy istnieje realna, tj. w dużym stopniu prawdopodobna, szansa na zakończenie prac planistycznych i uchwalenie planu miejscowego obejmującego działkę nr [...], przed upływem okresu ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, czyli do dnia 7 lipca 2027 r., tj. 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

M. w piśmie z dnia 26 marca 2026 r. poinformowała Prezydenta Miasta Łodzi, że:

1. Dla terenu działki nr [...] istnieje realna, tj. w dużym stopniu prawdopodobna szansa na zakończenie prac planistycznych i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed upływem okresu ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji, czyli do dnia 7 lipca 2027 r.

2. Działka nr [...] znajduje się w granicach obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu (przystąpienie nr 235).

3. Projekt planu miejscowego sporządzany jest w zgodności z kierunkami funkcjonalno-przestrzennymi określonymi w studium uwarunkowań i przepisami odrębnymi. Zgodnie ze Studium działka nr [...] znajduje się w strefie wyłączonej spod zabudowy w jednostce terenów aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo, oznaczonych symbolem "O".

4. Wnioskowana inwestycja w kontekście aktualnych uwarunkowań jest niezgodna z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przewidywane przeznaczenie terenu, w granicach którego znajduje się przedmiotowa działka, to tereny rolnicze lub zieleni naturalnej, oznaczone symbolem 1R/Zn,

5. W ostatnich latach zostało sporządzone szereg miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których uchwalenie nastąpiło w przeciągu około 18 miesięcy.

Postanowieniem z dnia 30 marca 2026 r., znak: DPRG-UA-IX.6730.22.2026, nr DPRG-UA-IX.79.2026, Prezydent Miasta Łodzi ponownie zawiesił do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 7 lipca 2027 r., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ lokalizacyjny argumentował, odwołując się do pisma M. z dnia 26 marca 2026 r., że istnieje realna szansa na zakończenie prac planistycznych do dnia 7 lipca 2027 r., jak również wnioskowana inwestycja w kontekście aktualnych uwarunkowań jest niezgodna z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

B. T. i A. T. wnieśli zażalenie na wymienione postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 marca 2026 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 marca 2026 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy argumentował, że:

1. Na gruncie art. 62 u.p.z.p. zawieszenie postępowania jest możliwe bez konkretnej przyczyny, na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od daty złożenia wniosku, przy czym przepis ten nie ma na celu uniemożliwienia podejmowania na terenie objętym pracami planistyczny nimi jakichkolwiek prac inwestycyjnych, a jedynie takich, które mogłyby pozostawać w sprzeczności z zasadami zagospodarowania przestrzennego ustalonymi w nowo uchwalonym planie.

2. Sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z projektem planu zagospodarowania przestrzennego nie jest jedyną okolicznością, którą organ winien brać pod uwagę przy zastosowaniu instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, gdyż przy zawieszaniu postępowania na podstawie art. 62 u.p.z.p., co znajduje swój wyraz w obowiązującym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych, organ powinien uwzględnić stan i zaawansowanie prac planistycznych oraz realną, tj. w dużym stopniu prawdopodobną, możliwość ich zakończenia przed upływem okresu zawieszenia postępowania.

3. Zaistnienie dwóch przesłanek wskazanych w piśmie M., tj. sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z projektem planu miejscowego oraz realna możliwość uchwalenia tego planu w okresie zawieszenia, stanowi podstawę do zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powołanym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia – organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwionym jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu.

4. Prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem skarżących są na wczesnym etapie zaawansowania, co jednak wbrew twierdzeniom zażalenia nie wyklucza możliwości uchwalenia tego planu przed upływem okresu zawieszenia lub najpóźniej w terminie dodatkowych 6 miesięcy, o którym mowa w treści art. 62 ust. 3 u.p.z.p.

5. Teren inwestycji położony jest na obszarze już częściowo zurbanizowanym, jednak ochrona terenów otwartych polegająca na wyznaczeniu stref chronionych, takich jak pasy zieleni czy tereny rolnicze w celu zahamowania zabudowy na terenach cennych przyrodniczo, jest działaniem zapobiegającym ekspansji urbanistycznej. Na terenie miasta Ł. w ostatnich latach sporządzono szereg miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenach określonych w studium jako tereny aktywne przyrodniczo w tym użytkowanych rolniczo, których celem była ochrona terenów otwartych. Plany te zostały uchwalone w ciągu około 12 miesięcy.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2026 r., znak: SKO.4150.188-189.2026, wnieśli B. T. i A. T., reprezentowani przez pełnomocnika, radcę prawnego M. K., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania, mimo że organy nie wykazały rzeczywistej sprzeczności planowanej inwestycji z procedowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z prawidłowo odczytanymi ustaleniami Studium, w szczególności przez:

a. poprzestanie na formalnym stwierdzeniu, że działka nr [...] znajduje się w jednostce oznaczonej w Studium symbolem "O" i jednoczesne pominięcie istotnego fragmentu Studium, zgodnie z którym w tej jednostce funkcjonalno-przestrzennej dopuszczono "tereny zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w granicach istniejącego zainwestowania",

b. niewyjaśnienie, dlaczego działka skarżących, położona przy urządzonej drodze, w sąsiedztwie istniejącej i realizowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie uzbrojonym, nie mieści się w granicach istniejącego zainwestowania,

c. nieuwzględnienie, że planowany budynek ma charakter zabudowy uzupełniającej, wypełniającej lukę pomiędzy zabudową istniejącą po obu stronach terenu inwestycji, a więc nie prowadzi do rozproszenia zabudowy na tereny otwarte i niezurbanizowane,

d. pominięcie lub zbagatelizowanie materiału dowodowego wskazującego, że nieruchomości sąsiednie są zabudowane, pozostają w trakcie zabudowy albo zostały objęte pozwoleniami na budowę, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zachodzi przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.;

1. 2. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji mimo braku obiektywnego i konkretnego uprawdopodobnienia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu zostanie uchwalony przed upływem okresu zawieszenia postępowania, tj. przed dniem 7 lipca 2027 r., w szczególności przez:

a. oparcie rozstrzygnięcia na ogólnej deklaracji M. o realnej, w dużym stopniu prawdopodobnej szansie uchwalenia planu, bez obiektywnej weryfikacji tego stanowiska,

b. niewyjaśnienie, jakie czynności planistyczne zostały już wykonane, jakie czynności pozostały do wykonania, w jakim czasie mogą zostać przeprowadzone oraz z jakich przyczyn procedura trwająca od 2018 r. miałaby zostać zakończona w okresie zawieszenia, w sytuacji, w której projekt planu miejscowego nadal nie został wyłożony do publicznego wglądu, mimo że procedura planistyczna trwa prawie osiem lat,

c. nieuwzględnienie znaczenia wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2025 r., Il SA/Łd 728/25, LEX nr 4016160, dotyczącego tej samej uchwały o przystąpieniu, w którym zakwestionowano analogiczny sposób uzasadniania zawieszenia postępowania,

d. pominięcie, że aktualne sprawozdania M. potwierdzają, iż plan "[...]" nadal znajduje się na etapie prac nad projektem planu, a więc nie przeszedł do kolejnego istotnego etapu procedury planistycznej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zachodzi realne prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia;

1. 2.

3. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób niepozwalający na kontrolę legalności rozstrzygnięcia, ponieważ Kolegium nie wyjaśniło:

a. dlaczego odstąpiło od oceny wyrażonej we własnym postanowieniu z dnia 9 marca 2026 r., w którym wskazano na znaczenie rzeczywistego zagospodarowania sąsiedztwa, istniejącej zabudowy i charakteru inwestycji jako zabudowy uzupełniającej,

b. dlaczego inwestycja nie mieści się w przewidzianych przez Studium "terenach zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w granicach istniejącego zainwestowania",

c. dlaczego mimo braku wyłożenia projektu planu, wieloletniego przebiegu procedury planistycznej oraz wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2025 r., Il SA/Łd 728/25, organ uznał za wykazane realne prawdopodobieństwo uchwalenia planu do dnia 7 lipca 2027 r.,

d. dlaczego nie nadało znaczenia okoliczności, że Prezydent Miasta Łodzi wcześniej sam poddawał pod rozwagę sens dalszego procedowania planu miejscowego dla tego obszaru z uwagi na rozbieżności między rzeczywistym stanem zagospodarowania a kierunkami wynikającymi ze Studium, przez co uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ma charakter pozorny w zakresie przesłanek zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p.;

4. art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania na maksymalny ustawowy okres w sposób nadmierny, nieproporcjonalny i w praktyce automatyczny, mimo że organ nie wykazał ani rzeczywistej kolizji inwestycji z procedowanym planem i Studium, ani realnego prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia, co narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz zasadę szybkości postępowania.

Na tej podstawie skarżący wnieśli:

1. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do skargi - Sprawozdania M. z zaawansowania prac planistycznych i realizacji harmonogramu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego za I kwartał 2026 r. na fakt:

a. aktualnego stanu zaawansowania procedury planistycznej dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", obejmującego część obszaru miasta Ł. położoną w rejonie ulic: [...];

b. tego, że procedura planistyczna dotycząca planu "[...]" nadal znajduje się jedynie na etapie prac nad projektem planu, a więc nie przeszła do kolejnego istotnego etapu procedury planistycznej, w szczególności do etapu opiniowania i uzgodnień, konsultacji społecznych, wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, rozpatrywania uwag, przygotowania do uchwalenia ani uchwalenia planu;

c. tego, że M. równolegle kontynuuje prace nad 84 innymi projektami planów miejscowych, co dodatkowo wymagało od organów administracji dokonania obiektywnej, konkretnej i indywidualnej oceny realności uchwalenia właśnie planu "[...]" przed dniem 7 lipca 2027 r., zamiast poprzestania na ogólnej deklaracji jednostki planistycznej;

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-lX.79.2026 z dnia 30 marca 2026 r. w całości;

3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", której art. 1 stanowi, że p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale co do zasady bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, zatem skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W przypadku sprawy określonej w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z dnia 11 sierpnia 2026 r.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w zakreślonych powyżej granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w analizowanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie, którego podstawę prawną stanowił art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 538), powoływanej dalej jako "u.p.z.p." Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

W oparciu o powołany przepis organ lokalizacyjny "może" zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że zawieszenie w tym przypadku ma charakter fakultatywny. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. uprawnia organ do swobodnego, lecz nie do dowolnego zastosowania tej instytucji.

Orzekające w sprawie organy administracji jako przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie wskazały uchwałę o przystąpieniu oraz sprzeczność planowej przez skarżącą inwestycji ze sposobem zagospodarowania jakie gmina przewiduje dla tego terenu. Planowana pod inwestycję działka nr [...], zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. jest zlokalizowana w jednostce oznaczonej jako "O" - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo, wyłączone spod zabudowy.

Odnosząc się do tak określonych przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy zastosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. istotne znaczenie ma znaczenie perspektywa uchwalenia planu miejscowego, co wiąże się z kwestią istniejącego zaawansowania prac nad planem miejscowym w momencie podejmowania przez organ administracyjny oceny czy uprawnionym jest zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy wdrożono procedurę zmierzającą do sporządzenia planu miejscowego. Podmiot wnioskujący o wydanie warunków zabudowy nie może bez końca wyczekiwać na uchwalenie planu miejscowego (reprezentatywnym dla tego poglądu jest wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 2705/24, Lex nr 3935484). Należy również zwrócić uwagę, że powołany wyżej przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego i ze względu na długotrwałe wstrzymanie tego postępowania jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy. Organ powinien zatem ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy, i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia. Za niezasadne należy uznać zawieszanie postępowań w sprawie warunków zabudowy, jeśli procedura planistyczna jest na wstępnym etapie albo została przerwana. Prawdopodobieństwo uchwalenia planu przed upływem okresu zawieszenia postępowania powinno być badane przez organy odwoławcze w sposób obiektywny, nie tylko opierający się na oświadczeniu organu sporządzającego plan miejscowy, który jest zarazem organem orzekającym w sprawie warunków zabudowy (por. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, K. Kucharski, A. Szmytt, Ł. Złakowski [w:] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 14, 2026, art. 62, Legalis).

Ponadto, w przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, to skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz. Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 600).

To oznacza, że powołanie się przez organy administracji na realną perspektywę uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania powinno być szczególnie przekonująco uzasadnione i nie może opierać się wyłącznie na deklaracjach organów nie popartych argumentacją odnoszącą się do rzeczywistego zaawansowania prac planistycznych, z której będzie wynikać, że uchwalenie planu miejscowego przed upływem okresu zawieszenia postępowania jest realne.

Przenosząc poczynione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały należytej oceny okoliczności sprawy w kontekście wystąpienia przesłanek zawieszenia postępowania. Organ drugiej instancji podzielił pogląd organu pierwszej instancji o zasadności zawieszenia postępowania nie dokonując przy tym należytej oceny sprawy w kontekście okoliczności, że procedura planistyczna dla tego obszaru trwa prawie 8 lat. Nadto organy administracyjne w żaden sposób nie uprawdopodobniły, że procedura planistyczna zostanie zakończona uchwaleniem planu miejscowego przed upływem okresu zawieszenia postępowania. Organy w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć bezkrytycznie powołały się na pismo M. z dnia 26 marca 2026 r., w którym stwierdzono, że istnieje realna możliwość uchwalenia w przeciągu 18. miesięcy planu miejscowego dla terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy nie dokonały oceny stanu zaawansowania prac w procedurze sporządzania planu, w tym nie uwzględniły tego, że od chwili podjęcia uchwały o przystąpieniu, co nastąpiło w 2018 r., w procedurze tej nie podjęto żadnych dalszych czynności. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który obrazowałby dotychczasowy przebieg i stan zaawansowania procedury planistycznej. Organy nie rozważyły zatem w oparciu o rzeczywisty stan tej procedury czy stan jej zaawansowania stwarza realne i wysokie prawdopodobieństwo uchwalenia planu. Należy zwrócić uwagę, że w powołanym piśmie M. z dnia 26 marca 2026 r. wskazano, że załączony do niego fragment rysunku planu zostaje przekazany wyłącznie do użytku wewnętrznego, gdyż wskazane rozwiązania planistyczne nie są wiążące, co świadczy o wczesnym etapie tych prac.

Organy obu instancji nie odniosły się również jakkolwiek do uprzednio prezentowanego przez Prezydenta Miasta Łodzi jeszcze w 2023 r. stanowiska podważającego zasadność dalszego kontunuowania procedury planistycznej w odniesieniu do terenu objętego uchwałą o przystąpieniu ze względu na rozbieżności pomiędzy istniejącym stanem zagospodarowania a kierunkami rozwoju tego obszaru określonymi w Studium (decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 marca 2023 r. – k. 124 – 131 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Ponadto, dokonując oceny zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, organy nie uwzględniły i nie odniosły się do znaczenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przepisu art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.), zgodnie z którym studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r. Organy nie oceniły, przez pryzmat tego uregulowania prawnego, etapu zaawansowania procedury planistycznej i możliwości jej zakończenia do 30 czerwca 2026 r. Po upływie tego terminu nie będzie możliwe uchwalenie planu na podstawie obowiązującego studium, ponieważ utraci ono moc obowiązywania.

Na marginesie Sąd zauważa, że pomimo faktu, że już po wydaniu zaskarżonego postanowienia ustawodawca wydłużył termin do 31 sierpnia 2026 r. na uchwalenie planu ogólnego, to Gmina Miasto Łódź nie uchwaliła planu ogólnego w ustawowym terminie, a Studium z mocy samego prawa (art. 65 ust. 1) przestało obowiązywać z tym dniem, zatem nie może skutecznie uchwalić nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopóki plan ogólny nie wejdzie w życie

Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta Łodzi, a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie dokonały wyczerpującej analizy stanu faktycznego sprawy czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało nienależytym niezbadaniem sprawy pod względem ziszczenia się przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych skarżących zawartych w skardze wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżących dowodu z dokumentu – Sprawozdania M. z zaawansowania prac planistycznych i realizacji harmonogramu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego za I kwartał 2026 r.

Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (niezależnie od tego czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenie prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159). Wniosek dowodowy skarżących nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., I GSK 1243/22, LEX nr 3504459). Z tego względu Sąd na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 k.p.c. pominął dowód ze wskazanego przez skarżących dokumentu.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, uważając by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały odpowiednim uregulowaniom zawartym w szczególności w art. 62 u.p.z.p. oraz w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na powyższą kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł wg stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 118) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

dj