Skarga na przewlekłość zachowała termin na odwołanie. Sąd uchylił postanowienie Wojewody

Postanowieniem z 13 kwietnia 2026 r., nr GN-III.7581.182.2026.AG, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) – w skrócie: "k.p.a." – stwierdził uchybienie przez A. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nr DM-DM-VIII.6821.12.2023 z 10 lutego 2026 r., w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa.

Wojewoda wyjaśnił, że wskazaną na wstępie decyzją organu I instancji, wydaną na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), orzeczono o waloryzacji ustalonego decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź – [...] z 20 listopada 1980 r. nr IV-W-V/8242/B/47/80, utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr ZGT-I-8224/2/120/80 z 16 stycznia 1981 r., za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...], odszkodowania wynoszącego 50426 PLZ (5,04 PLN). Odszkodowanie zostało zwaloryzowane na kwotę 25364,59 PLN. Odszkodowanie w wysokości zwaloryzowanej organ przyznał na rzecz A. K. za udział wynoszący 2/3 tj. 16909,72 zł, i na rzecz M. K. za udział wynoszący 1/12, tj. 2113,70 zł.

Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu osobiście w dniu 3 marca 2026 r.

Natomiast odwołanie od decyzji organu I instancji A. K. wniósł w dniu 23 marca 2026 r.

Na podstawie powyższego organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wniesiono sześć dni po terminie liczonym od dnia obioru decyzji przez A. K., co oznacza, że w świetle art. 129 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu 14 dni. To z kolei obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Jednocześnie organ zauważył, że wraz z odwołaniem nie został złożony w sprawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, co dopuszcza ustawodawca w art. 58 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał również, że 6 marca 2026 r. A. K. złożył w Urzędzie Miasta Łodzi Oddziale ds. Informacyjno-Kancelaryjnej Obsługi Mieszkańców pismo zatytułowane "Skarga". Jednakże, w piśmie z 10 kwietnia 2026 r., odpowiadając na wezwanie Wojewody Łódzkiego z 24 marca 2026 r. nr GN-III.7581.134.2026.AG, A. K. żądał uznania podania jako skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewoda Łódzki podkreślił, że o tym, czy podanie jest odwołaniem, czy skargą decyduje osoba wnosząca podanie. Organ administracji publicznej nie może wkraczać w zakres uprawnień strony poprzez zakwalifikowanie skargi złożonej na zasadach ogólnych jako odwołanie od decyzji administracyjnej wbrew woli wnoszącego. W związku z tym skarga A. K. z 6 marca 2026 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania zostanie rozpatrzona przez Wojewodę Łódzkiego w odrębnym postępowaniu nr GN-III.1410.1.2026.AG.

Na ostateczne postanowienie Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył A. K., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że odwołanie winna złożyć M. K., która jest uczestniczką postępowania, jednak w zakreślonym terminie z niezrozumiałych względów widocznie tego nie uczyniła.

Skarżący przyznał również, że widocznie złożył odwołanie po terminie. Jako przyczynę uchybienia terminu skarżący wskazał przewlekłe postępowanie oraz zły stan swojego zdrowia z przyczyn kardiologicznych.

Skarżący podkreślił, że w złożonym 6 marca 2026 r. do Urzędu Miasta Łodzi piśmie błędnie określi, że jest to skarga zamiast odwołanie. W tej sytuacji ze względu na oczywistą pomyłkę pisarską i brak opieki prawnej skarżący wniósł o uznanie pisma z 6 marca 2026 r. jako odwołanie lub ewentualne przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że kierując się doktryną i orzecznictwem, poinformował skarżącego, że jego skarga z 6 marca 2026 r. zostanie potraktowana jako odwołanie. W piśmie z 10 kwietnia 2026 r. skierowanym do Wojewody Łódzkiego A. K. ostatecznie zadecydował jaki charakter ma mieć pismo z 6 marca 2026 r. i zaprotestował by rozpoznać je jako odwołanie. A. K. wyraził wprost swoją odmienną wolę domagając się dobitnie rozpatrzenia tego pisma jako skargi na przewlekłość, a nie jako odwołania. W związku z tym skarga na przewlekłość, wyrażona w piśmie z 6 marca 2026 r. i potwierdzona w piśmie z 10 kwietnia 2026 r. skierowanym do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, została rozpatrzona przez Wojewodę Łódzkiego 13 kwietnia 2026 r. w sprawie nr GN-III.1410.1.2026.AG. Procedura administracyjna uruchomiona skargą z 6 marca 2026 r. zakończyła się więc jej rozpatrzeniem orzeczeniem z 13 kwietnia 2026 r. Obecnie, po zakończeniu sprawy ze skargi na przewlekłość nie ma zatem możliwości zmiany kwalifikacji tej skargi na odwołanie. Brak bowiem podstaw prawnych dla dokonania zmiany kwalifikacji podania po jego rozpatrzeniu.

W ocenie Wojewody Łódzkiego wyrażonego w trzech pismach w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości stanowiska nie można oceniać w kategoriach omyłki pisarskiej, jak teraz A. K. próbuje to uzasadniać. Jest to bowiem przedmiotowa zmiana treści żądania wyrażonego w piśmie z 6 marca 2026 r. i potwierdzonego w pismach z 10 kwietnia 2026 r. Próba wykazania przez stronę, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej sprowadza się w istocie w przedstawionych okolicznościach do zmiany żądania po jego rozpatrzeniu przez organ, które okazało się niekorzystne dla strony. Na obecnym etapie obu spraw zmiana charakteru pisma nie jest już możliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu obligującym do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Stosownie natomiast do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.).

Niewątpliwie zachowanie powyższego terminu stanowi warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu wskazanego terminu, organ odwoławczy jest zobowiązany w świetle art. 134 k.p.a. do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem postępowania wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. W ramach tego obowiązku wstępnej oceny dopuszczalności odwołania organ winien zastosować się do reguł panujących w całym postępowaniu administracyjnych, bowiem na ten organ nałożone są również obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie jest sporna data odebrania przez skarżącego decyzji organu I instancji (3 marca 2026 r.). W związku z tym nie ulega wątpliwości, że odwołanie od decyzji organu I instancji powinno być wniesione najpóźniej 17 marca 2026 r.

Organ odwoławczy uznał, że pismo skarżącego z 6 marca 2026 r. nazwane "Skarga na Przewlekłość postępowania administracyjnego" nie stanowiło odwołania od decyzji organu I instancji, lecz stanowiło skargę powszechną, rozumieniu art. 227 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei pismo skarżącego z 23 marca 2026 r. zatytułowane: "Odwołanie" organ uznał za wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest jednak błędne po pierwsze dlatego, że przepis art. 234 pkt 1 k.p.a. nie daje organowi żadnej możliwość dokonywania kwalifikacji pisma między trybem skargowym a postępowaniem jurysdykcyjnym. Z przepisu tego wprost wynika, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że skarga pochodząca od strony postępowania zostanie zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. rozpoznana jako jej stanowisko procesowe, adekwatnie do fazy, w której postępowanie się znajduje. Pismo zatytułowane "skarga" może stanowić więc w szczególności odwołanie, zażalenie, wniosek o przywrócenie uchybionego terminu czy inne żądanie albo pismo procesowe zawierające twierdzenia bądź wnioski dowodowe. W wyroku z 14 lipca 2017 r., II OSK 2427/16 (dostępnym w CBOSA), NSA przyjął, że "Stosownie do przepisu art. 234 pkt 1 k.p.a. zamieszczonego w Dziale VIII - Skargi i wnioski, w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Oznacza to, że skarga wniesiona w związku z treścią decyzji organu pierwszej instancji, w terminie przewidzianym w ustawie do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od tej decyzji."

Tożsame stanowisko prezentuje doktryna: "Zakwalifikowanie skargi jako podania wyłącza dopuszczalność zastosowania, wobec tego pisma przepisów regulujących postępowanie skargowe, obligując organ jednocześnie do stosowania wszelkich rygorów i gwarancji postępowania jurysdykcyjnego." - J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 234.

Generalnie chodzi o to, aby pismo w postępowaniu jurysdykcyjnym zostało rozpatrzone zgodnie z k.p.a. i przez właściwy organ. W przeciwnym razie mogłoby dojść do niekontrolowanego "rozszczepienia" postępowania na dwa odrębne tryby: skargowy i jurysdykcyjny.

Jak wynika z treści pisma organu odwoławczego z 24 marca 2026 r., Wojewoda Łódzki wyraźnie zakomunikował skarżącemu, że tryb skargowy jest niedopuszczalny, z uwagi na fakt złożenia skargi w terminie otwartym do wniesienia odwołania i w związku z tym jego skarga z 6 marca 2026 r. została zakwalifikowana jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 10 lutego 2026 r., nr DM-DM-VIII.6821.12.2023. Organ odwoławczy wykazał się jednak niekonsekwencją swojego stanowiska, bowiem w dalszej części pisma, zupełnie niepotrzebnie zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie, jaka była intencja złożenia skargi z 6 marca 2026 r. jeszcze raz podkreślając, że przy braku odpowiedzi pismo to zostanie potraktowane jako odwołanie od decyzji organu I instancji. Z powyższego wynika, że pismo Wojewody Łódzkiego jest wewnętrznie sprzeczne, a przy tym mylące i mogące wzbudzić wątpliwości co do tego, jak ma być potraktowane żądanie skarżącego z 6 marca 2026 r.

W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego w zakresie sprecyzowania pisma z 6 marca 2026 r., czy stanowi ono skargę powszechną, o której mowa w art. 227 k.p.a., w piśmie z 10 kwietnia 2026 r. skarżący oświadczył, że: "żądam uznania tej skargi z 6 marca 2026 i tak jak z tej treści wynika zasądzenie na moją rzecz kwoty 20 000 zł.". W tym miejscu podkreślenia wymaga, że treść żądania z 6 marca 2026 r. wcale nie ogranicza się tylko do stwierdzenia przewlekłości działania organu I instancji, jak sugeruje organ odwoławczy. Co prawda przede wszystkim skarżący domaga się kwoty 20000 złotych i jak się można domyślać, jako zadośćuczynienia za 27- letni okres rozpoznawania sprawy, to jednak skarżący również wskazuje: "W związku z tym oczekuję wypłaty stosownego odszkodowania (...)." Z tego wynika, że skarżący nie domagał się tylko zadośćuczynienia za przewlekłe prowadzenie postępowania, ale również wyższej kwoty odszkodowania, od tej przyznanej przez organ I instancji. Skoro tak, to również podtrzymanie przez skarżącego w piśmie z 10 kwietnia 2026 r. w całości stanowiska zawartego w piśmie z 6 marca 2026 r. obejmuje także kwestię ponownego ustalenia kwoty odszkodowania.

Kolejną kwestią, wymagającą poruszenia jest to, że w skierowanym do skarżącego piśmie z 13 kwietnia 2026 r. Wojewoda Łódzki stwierdził, że skoro organ I instancji wydał już decyzję i zakończył postępowanie, to nie ma możliwości kwestionowania przewlekłości organu I instancji, czy to w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym (po wniesieniu ponaglenia), czy to w trybie skargi powszechnej. Dlatego właśnie organ II instancji uznał "skargę" z 6 marca 2026 r., za bezzasadną. Jednakże to po raz kolejny świadczy o niekonsekwencji stanowiska Wojewody Łódzkiego, bowiem jeżeli organ odwoławczy z góry założył, że ze względu na wydanie decyzji przez organ I instancji nie ma możliwości uwzględnienia skargi w trybie art. 237 i 238 k.p.a., to tym bardziej, kierując się podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, powinien rozpoznać pismo z 6 marca 2026 r. jako odwołanie, a nie skargę.

Nawiązując natomiast do skargi na przewlekłość postępowania wskazać należy, Wojewoda Łódzki również i w tym zakresie nie przeanalizował dokładnie stanu faktycznego sprawy, bowiem zignorował fakt, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łodzi na dzień złożenia pisma z 6 marca 2026 r. było jeszcze w toku. Co prawda zapadł już wyrok w I instancji, w sprawie II SAB/Łd 63/25, uwzględniający skargę, ale był on nieprawomocny. Dopiero wyrokiem z 24 marca 2026 r. (notabene z tej samej daty co wezwanie skarżącego przez Wojewodę Łódzkiego do sprecyzowania pisma z 6 marca 2026 r.) NSA oddalił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Łodzi. Zatem był to kolejny sygnał, że skoro postępowanie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania było zawisłe przed sądami administracyjnymi, to tym bardziej Wojewoda Łódzki powinien rozpoznać pismo skarżącego z 6 marca 2026 r. jako odwołanie od decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu nie ma racji Wojewoda Łódzki, że na obecnym etapie postępowania zmiana kwalifikacji pisma skarżącego jest już niedopuszczalna z uwagi na fakt, że wydano już orzeczenie w trybie skargowym. Pisma Wojewody Łódzkiego z 13 kwietnia 2026 r. nie można traktować jako orzeczenie, gdyż przepisy k.p.a. regulujące tryb skargowy nie przewidują załatwienia skargi w formie orzeczenia. Jak wynika bowiem z art. 238 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi organ "zawiadamia" wnoszącego na piśmie. Zatem załatwienie skargi choć przybiera postać kwalifikowanego pisma (ze względu na elementy, które musi zawierać), to jednak nie jest ono równoznaczne z orzeczeniem takim jak decyzja czy chociażby postanowienie.

Reasumując Wojewoda Łódzki dokonał błędnej interpretacji pisma skarżącego z 6 marca 2026 r., a przy tym naruszył przepis art. 234 pkt 1 k.p.a. i nie rozpoznał wniesionego w terminie przez skarżącego odwołania. To oznacza, że późniejsze pismo skarżącego, tj. z 23 marca 2026 r. nazwane "odwołanie" ma już drugorzędne znaczenie i może być ono wyłącznie odczytywane jak uzupełnienie pierwotnego odwołania i doprecyzowania zawartego w nim żądania, ale z pewnością nie może być traktowane jako samodzielne odwołanie, a data jego złożenia nie może mieć wpływu na zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Innymi słowy skarżący składając pismo z 6 marca 2026 r. zachował termin do wniesienia odwołania, a więc zaskarżone postanowienie powinno być uchylone.

Jeszcze raz przypomnieć należy, że obowiązkiem organu jest m.in. podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy także z urzędu, a nie tylko na wniosek strony. Również z urzędu organ powinien mieć względzie słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Ponadto organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Wreszcie organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Zdaniem Sądu powyższe zasady zostały przez organ II instancji naruszone, czego skutkiem było bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a. i stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, odpowiadającą uiszczonemu wpisowi od skargi.

ds