Garaż na 80% powierzchni budynku zamiast domu. Sąd uchylił pozwolenie na budowę

Zaskarżoną decyzją z 6 lutego 2026 r. Wojewoda Lubelski (dalej jako "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 5 grudnia 2025 r. nr 924/25 zmieniającą decyzję tego organu z 26 lipca 2023 r. nr 521/23, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą A. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I) wg. projektu typowego "KADYKS" wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] (obręb [...], arkusz 13), położonych w L. przy ul. [...] i ul. [...]; w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym obejmującym budowę drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I) wg. projektu indywidualnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazową, elektryczną; instalacjami zewnętrznymi: wewnętrzną linią zasilającą wiz eNN, gazową, instalacją kanalizacji sanitarnej, wodociągową oraz kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem na działkach nr ew. [...] i [...] (obręb [...], arkusz 13), położonych w L. przy ul. [...] i ul. [...]. W pozostałej części decyzję o pozwoleniu na budowę z 26 lipca 2023 r. pozostawiono bez zmian.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z 3 października 2024 r. A. W. (dalej jako "inwestor") zwrócił się do Prezydenta Miasta Lublin z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I) wg. projektu indywidualnego wraz z instalacjami zewnętrznymi: wewnętrzną linią zasilającą WLZ enn, gazową, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz wodociągową na działkach nr ew. [...] i [...] (obręb [...], arkusz 13) położonych w L. przy ul. [...] i ul. [...].

Pismem z 11 października 2024 r. organ I instancji na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Zastrzeżenia do projektu zgłosiły H. W. i G. W. (dalej jako "skarżące"), nie zgadzając się z budową budynku o wysokości 8 m w odległości 1,5 m od granicy z ich nieruchomością. Wskazały, że okna dwóch istniejących parterowych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce nr [...], wychodzą na stronę południową i budowa tak wysokiego budynku w tak bliskiej odległości spowoduje ograniczenie dopływu światła słonecznego. Dodatkowo, planowana inwestycja spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu i zabudowie należącej do nich nieruchomości, pozbawi możliwości zainstalowania odnawialnych źródeł energii, zaburzy wegetację roślin oraz nie zapewni prywatności i komfortu mieszkania we własnym domu. W uzupełnieniu strony wskazały, iż realizacja dachu dwuspadowego skierowanego w stronę ich działki spowoduje osuwanie śniegu na teren działki sąsiedniej, w tym na drogę dojazdową, a zaprojektowany okap i system rynnowy spowodują zbliżenie budynku do granicy na odległość mniejszą niż 1,5 m. Z uwagi na powyższe, wniosły o modyfikację projektu poprzez zmniejszenie wysokości budynku albo zwiększenie jego odległości od granicy działki.

Postanowieniem z 6 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Lublin zobowiązał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym, w zakreślonym terminie.

W dniu 17 marca 2025 r. inwestor uzupełnił dokumentację oraz złożył wniosek o zmianę decyzji nr 521/23 z 26 lipca 2023 r. w zakresie budowy drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...] i ul. [...].

Zawiadomieniem z dnia 19 marca 2025 r., znak: [...], Prezydent Miasta Lublin poinformował strony o możliwości zapoznania się z uzupełnioną dokumentacją w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia.

W dniu 31 marca 2025 r. do Urzędu Miasta Lublin wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących, w którym wskazał, że planowana inwestycja w sposób oczywisty stanowi obejście prawa.

Decyzją z 15 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta Lublin zmienił decyzję nr 521/23 z 26 lipca 2023 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą p. A. W. pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym: budowę drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I) wg. projektu indywidualnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i instalacjami zewnętrznymi na działkach nr ewid [...] i [...]. Organ I instancji uzasadniał, że w projekcie nie ujawniono funkcji usługowej, a projektowany budynek spełnia parametry wymagane miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin. Plan dopuszcza również możliwość sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy działki. Przedłożona dokumentacja jest kompletna, a rozwiązania projektowe zgodne są z obowiązującymi przepisami, w związku z czym organ był zobowiązany do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Wojewoda Lubelski decyzją z 2 lipca 2025 r. uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, przedłożony projekt budowlany był niekompletny, ponieważ nie przedstawiono pełnej analizy przesłaniania i nasłonecznienia dla istniejących budynków na działkach sąsiednich. Dodatkowo, zdaniem organu odwoławczego ponownej analizy i ustaleń wymagał również deklarowany sposób użytkowania projektowanego budynku.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji postanowieniem z 19 sierpnia 2025 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia pełnej szczegółowej analizy opisowej i graficznej przesłaniania i nasłonecznienia dla istniejących budynków na działkach sąsiednich oraz do jednoznacznego określenia rzeczywistego zamierzonego sposobu użytkowania projektowanego budynku.

Inwestor 15 października 2025 r. przedłożył uzupełnioną dokumentację.

W piśmie z 17 listopada 2025 r. skarżące podniosły, że oświadczenie inwestora w sprawie zamierzonego sposobu użytkowania budynku nie współgra z technicznymi rozwiązaniami i gabarytami przedsięwzięcia, co zdaniem stron oznacza, że służy ono wyłącznie próbie zafałszowania rzeczywistego przeznaczenia budynku jako obiektu magazynowego z funkcją biurową.

Decyzją z 5 grudnia 2025 r. nr 924/25 Prezydent Miasta Lublin zmienił decyzję nr 521/23 z 26 lipca 2023 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym budowę drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I) wg. projektu indywidualnego wraz z instalacjami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym, projektowany budynek - pomimo zróżnicowanej bryły - pełnić ma funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a inwestor nie przewiduje prowadzenia w nim działalności gospodarczej. Organ natomiast jest związany wnioskiem inwestora i nie może opierać się na przypuszczeniach, które nie mają potwierdzenia w projekcie lub wniosku. Może jedynie w razie wątpliwości żądać wyjaśnień. Organ podkreślił przy tym, że inwestor zobowiązany jest do wykonania i użytkowania budynku, w warunkach określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualne zmiany funkcji budynku wiążą się z koniecznością przeprowadzenia procedur przewidzianych w ustawie Prawo budowlane. Niedopełnienie tego obowiązku może skutkować wszczęciem postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu przez właściwe organy nadzoru budowlanego.

Organ l instancji stwierdził również, że do projektu została załączona analiza przesłaniania w formie graficznej i opisowej, wykonana zgodnie z wytycznymi zawartymi w § 13 obowiązujących warunków technicznych, na podstawie której stwierdzono spełnienie wymagań wskazanych w § 60 obowiązujących warunków technicznych. Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta Lublin stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt jest kompletny, spełnia wymagania określone w uchwale nr 1134/XLI11/2014 Rady Miasta Lublin z dnia 4 września 2014 r., został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i przynależące do właściwych izb samorządu zawodowego. Mając zatem na uwadze treść art. 35 ust 4 ustawy Prawo budowlane, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rozpoznając odwołanie stron, organ odwoławczy w decyzji z 6 lutego 2026 r. nawiązał do art. 4, art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 pkt 1, art. 32 ust. 4 oraz art. 36a ust. 1, ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym zamierzeniem inwestora jest budowa drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...] i ul. [...]. Zaprojektowano budynek parterowy z częściowym podpiwniczeniem o konstrukcji ścian murowanych, stropach żelbetowych oraz o konstrukcji dachu drewnianej i stalowej pokrytym blachą NRO. Z uwagi na lokalizację budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], ścianę północną budynku zaprojektowano jako ścianę oddzielania przeciwpożarowego, ocieploną wełną mineralną na całej wysokości. Na prostopadłej do niej ścianie wschodniej budynku zaprojektowano pas EI60 o szerokości 2,0 m ocieplony wełną mineralną na całej wysokości. Ścianę ppoż. wysunięto na 30 cm przed prostopadłą do niej ścianę zachodnią budynku. Na dachu od strony ściany ppoż. przewidziano pas zabezpieczenia z materiału niepalnego o szerokości 2 m i klasie odporności ogniowej [...]

Na terenie planowanej inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin zatwierdzonego uchwałą nr 1134/XLIII/2014 Rady Miasta Lublin z dnia 4 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część VI w obszarze Pomnika [...] wraz ze strefą ochronną (Dz. U. Woj. Lubelskiego 2014 r. poz. 3134). Działki inwestycyjne nr [...] i [...] położone są częściowo w terenie oznaczonym w planie symbolem VI 4MN(U) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług oraz częściowo w terenie oznaczonym w planie symbolem VI 1KDZ-P - teren drogi publicznej; ulica zbiorcza (powiatowa). Projektowany obiekt w całości położony ma być w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego na obszarze tym nakazuje się odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z dachów i obszarów utwardzonych towarzyszących zabudowie kubaturowej - do miejskiego systemu sieci kanalizacji deszczowej i/lub do własnych systemów zagospodarowania wody deszczowej; z powierzchni biologicznie czynnych - powierzchniowo do gruntu, zgodnie z przepisami odrębnymi. Następnie organ wskazał na szereg uwarunkowań wymaganych zgodnie z § 8 ust 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących m.in.: dopuszczalności lokalizacji usług nieuciążliwych; lokalizacji usług jako obiektów wolnostojących i/lub zintegrowanych z budynkiem mieszkalnym; dopuszczalności realizacji usług o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 60% powierzchni całkowitej wszystkich budynków znajdujących się w obrębie działki budowlanej; sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Po analizie dokumentacji projektowej w zakresie zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin, organ odwoławczy orzekł, że inwestycja zgodna jest z treścią planu zarówno w zakresie funkcji, jak i projektowanych gabarytów.

Rozpatrując kwestię lokalizacji planowanego budynku względem granicy działki, Wojewoda nawiązał do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). W następstwie orzekł, że lokalizacja projektowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...] zgodna jest z § 8 ust. 6 pkt 5 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 4 września 2014 r. nr 1134/XLIII/2014. Nadto podkreślił, że w projekcie budowlanym przewidziano rozwiązania w zakresie należytego zabezpieczenia pożarowego planowanej inwestycji. Ścianę północną budynku zaprojektowano jako ścianę oddzielania przeciwpożarowego, ocieploną wełną mineralną na całej wysokości. Na prostopadłej do niej ścianie wschodniej budynku zaprojektowano pas EI60 o szerokości 2,0 m ocieplony wełną mineralną na całej wysokości. Ścianę ppoż. wysunięto na 30 cm przed prostopadłą do niej ścianę zachodnią budynku. Na dachu od strony ściany ppoż. przewidziano pas zabezpieczenia z materiału niepalnego o szerokości 2 m i klasie odporności ogniowej EI60.

Wojewoda Lubelski nie stwierdził również ponadnormatywnego ograniczenia dopływu światła słonecznego do pomieszczeń w budynkach zlokalizowanych na działce nr [...], wskazując jednocześnie, że projektowany budynek został zaprojektowany w sposób zgodny z zapisami § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy uzasadniał, że do projektu budowlanego rozpatrywanego w niniejszej sprawie, załączono analizę przesłaniania oraz nasłonecznienia pomieszczeń dla istniejących budynków mieszkalnych nr [...] i nr [...] znajdujących się na działce nr [...] wraz z graficznym przedstawieniem długości cienia rzucanego przez projektowany budynek w dniach równonocy godzina po godzinie. Analiza przesłaniania wykonana została zgodnie z wytycznymi zawartymi w § 13 ww. rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że same tylko obawy skarżących, dotyczące zbyt krótkiego czasu nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach znajdujących się na działce sąsiedniej, nie mogą skutkować nałożeniem na inwestora dodatkowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, nieznajdujących potwierdzenia w obowiązujących przepisach.

W ocenie organu odwoławczego, zarzuty niezastosowania się do wytycznych wskazanych w decyzji kasatoryjnej oraz dokonania pobieżnej weryfikacji deklarowanego w projekcie sposobu użytkowania budynku, nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji w zakresie uzupełnienia dokumentacji projektowej, na stronie 3 projektu architektoniczno-budowlanego, określono zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego wskazując, że budynek użytkowany będzie jako mieszkalny jednorodzinny, jednolokalowy, o jednej kondygnacji nadziemnej i jednej kondygnacji podziemnej (parter + częściowe podpiwniczenie). Pomimo zróżnicowania funkcji pomieszczeń, obiekt stanowi integralną całość zarówno pod względem konstrukcyjnym, jak i użytkowym. Część mieszkalna i garażowa są trwale połączone wspólną bryłą, fundamentem oraz instalacjami. Nie ma możliwości ich niezależnego użytkowania ani odrębnego funkcjonowania zarówno konstrukcyjnie i użytkowo. Projektowany budynek stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Część mieszkalna obejmuje 20% powierzchni użytkowej, natomiast pozostała część przeznaczona jest na garaż pełniący funkcję pomocniczą dla funkcji mieszkalnej. Garaż będzie wykorzystywany wyłącznie do przechowywania samochodów, motocykla oraz sprzętu rekreacyjnego na potrzeby własne mieszkańców. W budynku nie przewiduje się prowadzenia działalności gospodarczej ani usługowej. Ponadto, w dokumentacji projektowej znajduje się również oświadczenie inwestora z 15 września 2025 r., z którego wynika m.in., że projektowany garaż nie pełni odrębnej funkcji użytkowej, ani nie jest przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej czy usługowej; ma on charakter pomocniczy względem budynku mieszkalnego; inwestycja pozostaje zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego Wojewoda orzekł, że organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w wymaganym przez organ odwoławczy zakresie określonym w decyzji kasatoryjnej.

W zakresie pozostałych zarzutów dotyczących sposobu użytkowania projektowanego budynku, organ odwoławczy wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są wnioskiem inwestora w tym zakresie. Nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ wywodził, że kontrola projektu ze strony organów architektoniczno-budowlanych ma określone granice, a każde zaprzeczenie kwalifikacji określonych rozwiązań projektowych nie może być uznaniowe, lecz musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zdaniem organu odwoławczego, brak jest przeszkód do uznania, aby budynek mieszkalny jednorodzinny, posiadający w jednej bryle garaż, nie mógł być uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny w sytuacji, gdy garaż ten i jego miejsca postojowe służą mieszkańcom tego budynku i nie są przeznaczone na inne cele np. działalność usługową. Organ odwoławczy podkreśli, że to projektant inwestycji ustala kategorię obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jedyne ograniczenia mogą wynikać z przepisów prawa np. prawa miejscowego (ilość miejsc postojowych, wskaźnik intensywności zabudowy itp.). Organ w razie wątpliwości może wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień co do rzeczywistego sposobu użytkowania projektowanego budynku, tak jak uczyniono w przedmiotowej sprawie, nie może jednak domniemywać, że inwestor będzie wykorzystywał obiekt na inne cele niż wykazano w projekcie budowlanym. Jednocześnie organ zaznaczył, że obowiązek wykonania i użytkowania obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę ciąży na inwestorze. Wprowadzenie zmiany funkcji budynku w taki sposób, że przestanie on spełniać wymagania stawiane budynkom mieszkalnym jednorodzinnym będzie wiązało się z koniecznością dochowania przez inwestora procedur formalnych przewidzianych w ustawie Prawo budowlane. Inwestor, który nie dochowa procedur i dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania, musi liczyć się z konsekwencjami związanymi z wszczęciem postępowania w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego.

W podsumowaniu decyzji Wojewoda orzekł, że inwestor przedstawił komplet dokumentów zgodnych z obowiązującymi przepisami, co w świetle art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane obligowało organy administracyjne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie organ orzekł, że Prezydent Miasta Lublin prawidłowo dokonał zmiany decyzji nr 521/23 z 26 lipca 2023 r. w części dotyczącej budowy drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I) wg. projektu indywidualnego wraz z instalacjami. W ocenie organu, pozostałe zarzuty odwołania nie mają wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Skargę do tut. Sądu na decyzję Wojewody Lubelskiego wniosły H. W. i G. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie:

- art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez nieprawidłowe przyjęcie, że wskazane przepisy mają zastosowanie do przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego, podczas gdy projektowany budynek spełnia cechy charakterystyczne dla budynku usługowego z zapleczem administracyjno- socjalnym lub budynku gospodarczego;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie analizy funkcji projektowanej zabudowy w kontekście treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu faktu, że projektowany budynek spełnia cechy budynku usługowego;

- art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej w wyniku nieprawidłowego ustalenia rzeczywistego przeznaczenia projektowanego budynku, a w konsekwencji także na podstawie nieadekwatnych przepisów, bowiem w sprawie powinny być zastosowane przepisy właściwe dla budynków usługowych lub gospodarczych, a nie mieszkalnych;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej w wyniku jedynie pobieżnej weryfikacji deklarowanego w projekcie sposobu użytkowania budynku, z pomięciem wytycznych określonych w decyzji kasatoryjnej z 2 lipca 2025 r., opartej wyłącznie o oświadczenie wnioskodawcy i tożsamej z nim w treści części opisowej projektu, bez zbadania sprawy;

- art 139a § 1, art. 138 § 2, art. 140 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Wojewodę Lubelskiego od zapatrywań sformułowanych we własnej decyzji kasatoryjnej z 2 lipca 2025 r., wiążącej dla tego organu;

- art 139a § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania przyczyn naruszenia przez organ I instancji obowiązku zastosowania wytycznych z decyzji kasatoryjnej z 2 lipca 2025 r.;

- art 8 § 1, art 139a § 1, art 138 § 2, art 140 k.p.a. poprzez rozbieżne stanowisko Wojewody co do spójności bryły projektowanego budynku zawarte w decyzjach tego organu z 2 lipca 2025 r. i w zaskarżonej decyzji, co skutkuje utratą zaufania do organów administracji;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów przyznania wiarygodności oświadczeniu inwestora i części opisowej projektu, w sytuacji gdy nie korespondują one z treścią dokumentacji technicznej, w tym rysunkami projektowymi;

- art. 7, art 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę treści oświadczenia inwestora z 15 września 2025 r. w sprawie planowanego sposobu użytkowania budynku, zaniechanie skonfrontowania oświadczeń z projektem budowlanym i pozostawanie w sprzeczności ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym już w decyzji z 2 lipca 2025 r.;

- art. 7, art 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w materiału dowodowego przejawiającą się w ustaleniu, że:

- projekt budowlany zamienny dotyczy inwestycji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji gdy jego gabaryty (powierzchnia, kubatura i układ funkcjonalny), a w szczególności powierzchnia jego części "mieszkalnej" (jedynie 20% całości powierzchni użytkowej) nakazuje przyjąć, że projekt ten nie dotyczy budynku mieszkalnego z garażem dla samochodów osobowych, lecz de facto spełnia cechy charakterystyczne dla budynku usługowego z zapleczem administracyjno-socjalnym lub budynku gospodarczego;

- część mieszkalna i garażowa projektowanego budynku stanowi konstrukcyjnie jedną, funkcjonalnie połączoną całość, pomimo, że część mieszkalna ma mieć wysokość ponad 5 metrów z podpiwniczeniem, natomiast część garażowa ponad 9 metrów; budynki mają osobną konstrukcję pokrycia dachowego, nie posiadają wspólnych fundamentów; część mieszkalna posiada podpiwniczenie, a ponadto, "na pierwszy rzut oka", w sposób niebudzący wątpliwości, bryła części garażowej jest zasadniczo wyniesiona ponad część "mieszkalną";

- projektowana część garażowa ma charakter pomocniczy wobec części mieszkalnej, podczas, gdy w sposób oczywisty relacja funkcji pomocniczej została zaburzona w stosunku do podstawowej funkcji mieszkalnej.

W uzasadnieniu stawianych zarzutów skarżące wskazały, że zaskarżona decyzja jest kolejną wydaną przez Wojewodę Lubelskiego w niniejszej sprawie. Wątpliwości w zakresie rzeczywistej funkcji projektowanego budynku i związane z tym wytyczne do dalszego postępowania, sformułowane w decyzji uchylającej z 2 lipca 2025 r., na mocy art. 139a § 1 k.p.a., były wiążące dla organu I instancji, ale i dla Wojewody Lubelskiego ponownie rozpatrującego sprawę. Organ I instancji uzupełnił wprawdzie materiał dowodowy sprawy, jednakże pozyskane dokumenty tj. projekt budowlany ze zmianami w części opisowej projektu oraz oświadczenie inwestora jakoby przedmiotowy garaż miał pełnić funkcję pomocniczą i zaspokajać potrzeby osób mieszkających w budynku, a przechowywane w nim będą samochody, motocykl i sprzęt rekreacyjny, nie zostały skonfrontowane z dokumentacja techniczną projektu. W rezultacie istota weryfikacji rzeczywistego przeznaczenia planowanej inwestycji w kontekście dokumentacji projektowej została wyparta.

Skarżące zarzuciły, że organy rozpoznające ponownie sprawę dowolnie uznały, że oświadczenie wnioskodawcy jest wystarczającym dowodem pozwalającym na ustalenie rzeczywistego planowanego sposobu użytkowania projektowanego budynku. Tymczasem w ocenie skarżących samo tylko stanowisko inwestora nie podważa tezy, że zasadniczą funkcją projektowanego budynku jest funkcja usługowo-magazynowa. Ocena materiału dowodowego dokonywana przez organ powinna być w tym zakresie wnikliwa i ostrożna, zwłaszcza, że twierdzenia inwestora oraz przygotowana na jego zlecenie część opisowa projektu będą zawsze korespondowały z jego wolą. To nie inwestor składając projekt oznaczony jako projekt budynku jednorodzinnego, oświadcza wbrew swojemu interesowi, że w rzeczywistości planowana inwestycja stanowi budynek usługowo-magazynowy, lecz organ – w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie – winien ocenić czy oświadczenia inwestora są wiarygodne w kontekście pozostałych dokumentów sprawy. W ocenie skarżących oświadczenie inwestora oraz część opisowa projektu dotycząca planowanej funkcji budynku nie koresponduje z projektami technicznymi.

Oprócz wymiarów poszczególnych części budynku, niezmienionych od czasu wydania decyzji kasatoryjnej, nie sposób pominąć chociażby wielkości dwóch bram wjazdowych do garażu. Planowane otwory bram wjazdowych wynoszą odpowiednio 4x4 metry a druga 5x4 metry. W tym kontekście oświadczenie inwestora, że garaż wykorzystywany będzie wyłącznie przez inwestora i jego rodzinę do przechowywania samochodów, motocykla oraz sprzętu rekreacyjnego jest w świetle zasad doświadczenia życiowego niewiarygodne. Pod względem ekonomicznym i funkcjonalnym budowa garażu o wysokości blisko 5,5 metra (wysokość pomieszczenia), z dwiema bramami wjazdowymi o wys. 4 metrów (szerokości 4m i 5m) i łącznej powierzchni 129 m2, aby przechowywać motocykl, sprzęt rekreacyjny czy nawet samochód osobowy, zdaniem skarżących, nie jest uzasadniona. Projektowany budynek ze względu na swoją powierzchnię, kubaturę i układ funkcjonalny posiada natomiast cechy budynku usługowego z zapleczem administracyjno-socjalnym lub budynku gospodarczego.

Skarżące odnotowały także rozbieżne stanowiska organu wyrażone w zaskarżonej decyzji i decyzji kasatoryjnej odnośnie spójności bryły projektu tj. jego części mieszkalnej i garażowej, mimo, iż parametry techniczne projektu w tym zakresie nie uległy zmianie.

W ocenie skarżących, projektowany budynek nie posiada cech budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, bowiem nie służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych inwestora. Nie sposób uznać, jakoby garaż stanowiący 80% powierzchni użytkowej całego budynku pełnił funkcję pomocniczą względem funkcji podstawowej.

Dodatkowo, w opisie projektu wskazano, że garaż pozostaje w bryle budynku, jest połączony fundamentami z częścią mieszkalną, co ma potwierdzać, że inwestycja dotyczy budynku jednorodzinnego z garażem. Zdaniem skarżących, wskazane twierdzenia projektu, nie są prawdziwe, gdyż jak wynika z rzutów poziomych projektu fundamentów, część mieszkalna ma odrębne fundamenty od części garażowej, a pod częścią mieszkalną zaplanowano dodatkowo wykonanie piwnicy. Ponadto, już na "pierwszy rzut oka" rzut poprzeczny budynku, a w szczególności rzuty elewacji, nakazują poddać pod wątpliwość twierdzenie o jednej bryle budynku, z uwagi na oczywistą, przytłaczającą wielkość części garażowej wobec mieszkalnej. Część mieszkalna jest niejako "doklejona" do znacząco większej w zakresie wszystkich wymiarów części garażowej.

Skarżące podniosły, że deklarowany sposób użytkowania budynku powinien wynikać już z samego projektu. W sytuacji, gdy projekt zakłada 80% powierzchni budynku jako garażowej, zaś sama kubatura tej części jest przytłaczająco większa niźli mieszkalnej, to zdaniem skarżących nie można przyjąć, iż mamy do czynienia z zamierzeniem budowy budynku jednorodzinnego.

Garaż sam w sobie nie może stanowić 80% budynku mieszkalnego, nie może dominować jego funkcji, gdyż wtedy przestaje być on budynkiem mieszkalnym, a staje się garażem z wbudowanym mieszkalnym pomieszczeniem, co nie jest prawidłową klasyfikacją. Ponadto, garaż pełni rolę pomocniczą dla budynku mieszkalnego, a jego funkcją nie jest funkcją mieszkalną, co jest podstawą do jego opodatkowania niższą stawką. Skarżące zwróciły uwagę na brak przepisów, które pozwalałyby na zastosowane w projekcie proporcje. Budynek mieszkalny musi spełniać określone kryteria i być przeznaczony do zamieszkania, a garaż może być tylko pomocniczą częścią tego budynku, ale nie jej większością. Projektowany budynek przewiduje, że jego część mieszkalna ma mieć wysokość ponad 5 metrów z podpiwniczeniem, natomiast część garażowa ponad 9 metrów, co wedle skarżących przesądza, że części te stanowią dwie różne bryły.

Skarżące wywodziły, że poczynione uwagi mają znaczenie w kontekście treści § 12 ust 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który co prawda dopuszcza usytuowanie garażu bezpośrednio przy granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi, ale przy zachowaniu długości budynku nie większej niż 6,5 metra i jego wysokości nie większej niż 3 metry. W świetle powyższego, projektowany garaż o wysokości 9 m nie może być posadowiony 1,5 m od granicy działki, bowiem jego wysokość przekracza dozwolony parametr 3 m. Dodatkowo, standardowa minimalna odległość takiego garażu od granicy działki to 3 metry, chyba że ściana nie ma otworów i jest to dopuszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lub gdy działka jest bardzo wąska (np. 16 m) - wtedy możliwe jest 1,5 m, ale nadal nie przy takiej wysokości. Zgodnie bowiem z przepisami, garaż czy budynek gospodarczy, aby mógł być budowany bliżej granicy (nawet w granicy działki), musi spełniać warunki dotyczące długości (do 6,5 m) i wysokości (do 3 m). Projektowana wysokość budynku znacząco przewyższa dopuszczalne 3 metry dla takich budynków, co oznacza, że taki garaż narusza ogólne przepisy budowlane.

Skarżące nawiązały do art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane definiującego budynek mieszkalny jednorodzinny. Oceniły, że skoro część mieszkalna planowanego obiektu jest znacząco mniejsza od usługowej, to należy przyjąć, że została ona zaprojektowana wyłącznie dla wykazania pozornego charakteru części garażowej budynku. W ocenie skarżących, przedstawiony projekt zmierza do obejścia prawa, bowiem planowana inwestycja w całości dotyczy budynku usługowego, który jako taki nie mógłby powstać na nieruchomości inwestora.

Skarżące podniosły, że inwestor nie przedstawił przekonujących argumentów aby planowane pomieszczenia garażowe o wysokości 9 metrów i szerokości ponad 15 metrów rzeczywiście uznać za garaż jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych, motocykli czy sprzętu rekreacyjnego, co ma szczególne znaczenie w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidujących dopuszczalność zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem zabudową mieszkaniową, jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi.

Końcowo skarżące podniosły, że zawarta w zaskarżonej decyzji sugestia organu, że zmiana funkcji budynku w taki sposób, że przestanie on spełniać wymagania stawiane budynkom mieszkalnym jednorodzinnym, będzie wiązała się z koniecznością dochowania procedur formalnych przewidzianych w ustawie Prawo budowlane, dowodzi, że organ dostrzegł niebezpieczeństwo użytkowania budynku w sposób inny niźli deklarowany przez inwestora. W ocenie skarżących, tego rodzaju scedowanie odpowiedzialności na organy budowlane w przyszłych postępowaniach administracyjnych, pozwala obecnie na ominięcie przepisów architektoniczno- budowlanych. Jak bowiem wskazano, inwestor pod pozorem wybudowania budynku jednorodzinnego de facto ma zamiar wybudować budynek magazynowy. Późniejsza zmiana sposobu użytkowania budynku nie spowoduje nakazania jego odsunięcia od granicy czy zmniejszenia jego wysokości - zgodnie z aktualnymi przepisami, które znalazłyby zastosowanie, gdyby inwestor przedłożył projekt budynku magazynowego o identycznych parametrach. Innymi słowy, inwestor wykorzystując, bierność organów do zbadania rzeczywistej funkcji budynku obchodzi przepisy architektonicznobudowlane w celu posadowienia budynku nieposiadającego funkcji mieszkaniowej w miejscu i o gabarytach, które mogą mieć zastosowanie wyłącznie do budynków jednorodzinnych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru (por. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2025r. poz. 1691 z późn. zm. – powoływana jako "ustawa Prawo budowlane, "Prawo budowlane").

Udzielnie pozwolenia na budowę możliwe jest jedynie w przypadku pozytywnej weryfikacji projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w kontekście wskazanych wyżej ustawowych wymogów.

Istotą sporu w przedmiotowym postępowaniu jest to, czy w ramach obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany jest uprawniony do oceny projektu budowlanego pod kątem określenia funkcji planowanego budynku pomimo jej wskazania we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz w projekcie budowlanym i czy oceny tej dokonano w sposób prawidłowy.

W tym miejscu wskazać należy na wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że niewątpliwie, co do zasady projekt architektoniczno-budowlany, w odróżnieniu od projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie podlega kontroli pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Jego kontrola ogranicza się wyłącznie do kontroli zgodności z wymaganiami ochrony środowiska. Od strony zaś formalnej organ sprawdza projekt architektoniczno-budowlany wyłącznie pod kątem jego kompletności. Natomiast szczegółowy zakres projektu architektoniczno-budowlanego został wskazany w art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i § 11-12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Za przyjęte rozwiązania architektoniczne odpowiedzialność ponosi architekt. Odpowiedzialność zawodowa projektanta wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 716), którą uchylono art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego dopuszczający możliwość badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancje dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Należy zgodzić się przy tym z poglądem wyrażonym w orzecznictwie administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1727/07, wyrok z 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1833/14, wyrok WSA w Gdańsku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 600/19, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Ol 510/19), zgodnie z którym kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jeśli przedłożone wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe jednoznacznie przeczą deklaracjom inwestora w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, gdyż doprowadziłoby to do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zasady legalizmu sytuacji nadużycia przepisów prawa budowlanego. Skoro w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy architektoniczno-budowlane obowiązane są uwzględniać reguły postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) - to niewątpliwie w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Uprawnienie w tym zakresie nie pozostaje działaniem bezprawnym czy pozostającym poza granicami prawa, lecz wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Niewątpliwie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ (organ architektoniczno-budowlany) sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego obowiązku organu nie wyłącza to, że obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalenie rzeczywistej funkcji obiektu objętego zamierzeniem inwestycyjnym ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ciążącego na organach administracji obowiązku prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego w sytuacji gdy przedstawione wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe w ocenie organu architektoniczno-budowlanego w sposób wyraźny przeczą wskazywanym przez inwestora deklaracjom w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, to wówczas organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, lecz wprost przeciwnie zobowiązany jest do ich oceny w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego albowiem w przeciwnym wypadku doprowadziłoby to do nadużycia przepisów prawa budowlanego. To stanowisko jest w pełni akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które powołano się również powyżej (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 611/21, wyrok NSA z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 44/12).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że nieruchomość, na której zaplanowano inwestycję, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 1134/XLIII/2014 Rady Miasta Lublin z dnia 4 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część VI w obszarze Pomnika [...] wraz ze strefą ochronną (Dz. U. Woj. Lubelskiego 2014 r. poz. 3134). Działki inwestycyjne położone są częściowo w terenie oznaczonym w planie symbolem VI 4MN(U) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług oraz częściowo w terenie oznaczonym w planie symbolem VI 1KDZ-P - teren drogi publicznej; ulica zbiorcza (powiatowa). Projektowany budynek w całości położony ma być w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. Inwestor zwrócił się o udzielnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Zdaniem Sądu, inwestor nie może w sposób dowolny określać co jest domem jednorodzinnym, w sytuacji, gdy definicję domu jednorodzinnego przyjęto w Prawie budowlanym. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy określone przedsięwzięcie inwestycyjne może być traktowane jako dom jednorodzinny, skoro taką funkcję deklaruje inwestor, a jednocześnie ocena ta nie może abstrahować od wymogów, jakim projekt musi sprostać w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego zawiera jednoznaczne kryteria pozwalające różnicować cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od innych.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu istnieją okoliczności, które w sposób obiektywny uzasadniały potrzebę wnikliwego wyjaśnienia deklarowanej przez inwestora funkcji projektowanego budynku. Z dokumentacji projektowej wynika, że budynek ma powierzchnię całkowitą 222,98 m˛, powierzchnię zabudowy 195,48 m˛ oraz powierzchnię użytkową 184,70 m˛. Jednocześnie powierzchnia garażu została określona na 129,50 m˛, podczas gdy deklarowana powierzchnia części mieszkalnej wynosi jedynie 38,30 m˛. Oznacza to, że garaż zajmuje zdecydowaną większość powierzchni użytkowej obiektu. Dodatkowo wysokość części garażowej wynosi około 9,23 m, podczas gdy wysokość części mieszkalnej wynosi około 5,38 m.

W niniejszej sprawie istotą wątpliwością jest to czy przy wskazanej strukturze funkcjonalnej całego obiektu można uznać, że jest on budynkiem służącym zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Sąd zwraca uwagę, że ocena ta powinna odnosić się do całego projektowanego obiektu i jego rzeczywistego przeznaczenia funkcjonalnego, a nie wyłącznie do nazwy obiektu przyjętej w dokumentacji projektowej.

W związku z tym konieczne jest ustalenie przez organy architektoniczno – budowlane czy projektowany obiekt stanowi realizację podstawowego przeznaczenia, czy też jego rzeczywista funkcja została ukształtowana w sposób, w którym funkcja mieszkaniowa ma charakter marginalny.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast stosownie do art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

W niniejszej sprawie organy architektoniczno – budowlane jako główny dowód uznały oświadczenie inwestora, zgodnie z którym garaż ma służyć wyłącznie przechowywaniu samochodów, motocykla oraz sprzętu rekreacyjnego na potrzeby własne mieszkańców, a w budynku nie będzie prowadzona działalność gospodarcza ani usługowa. Oświadczenie to powinno zostać uwzględnione przez organ, lecz nie może automatycznie przesądzać o wyniku postępowania i kwalifikacji projektowanego budynku. Inwestor jest bowiem podmiotem bezpośrednio zainteresowanym uzyskaniem pozwolenia na budowę w określonej formie, zaś przedmiotem postępowania administracyjnego jest nie tylko ustalenie jego deklarowanych zamiarów, lecz przede wszystkim zbadanie zgodności konkretnego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa. Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Związanie zaś wnioskiem oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na inwestycję inną niż objęta wnioskiem. Nie oznacza natomiast, że jest związany kwalifikacją prawną obiektu dokonaną przez inwestora lub projektanta. To właśnie organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do dokonania oceny przedłożonego projektu budowlanego pod kątem rzeczywistej funkcji obiektu budowlanego. Organ administracji ma obowiązek ustalić, czy projektowany obiekt odpowiada kategorii obiektu wskazanej we wniosku oraz czy jego rzeczywiste rozwiązania projektowe pozostają zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu miejscowego, a nie opierać się na formalnym nazewnictwie dotyczącym projektowanego obiektu. W przeciwnym razie kontrola określona w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego miałaby charakter wyłącznie formalny. Taka wykładnia prowadziłaby do pozbawienia znaczenia ustawowej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz obowiązku badania zgodności projektu z prawem.

Powyższe ma znaczenie w niniejszej sprawie z tego względu, że poprzednie postępowanie administracyjne zakończyło się uchyleniem poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę Lubelskiego i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność ponownej analizy rzeczywistego, zamierzonego sposobu użytkowania projektowanego budynku. W decyzji z dnia 2 lipca 2026 r. organ odwoławczy dostrzegał istotne wątpliwości dotyczące kwalifikacji funkcjonalnej projektowanego obiektu, wskazując na możliwość jego zakwalifikowania jako budynku usługowego lub mieszkalno-usługowego.

Sąd zwraca uwagę, że w toku ponownego rozpoznania sprawy nie doszło do zasadniczej zmiany parametrów technicznych projektowanego obiektu, lecz uzupełniono przede wszystkim część opisową projektu i uzyskano dodatkowe oświadczenie inwestora, które organy uznały za główny dowód potwierdzający funkcję planowanego budynku. W ocenie Sądu powyższe działanie organów obydwu instancji nie stanowi wyczerpującego wykonania obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., jeżeli jednocześnie w dokumentacji projektowej występują cechy projektowanego obiektu wymagające wnikliwego wyjaśnienia i oceny. Organ architektoniczno – budowlany powinien był dokonać oceny projektu jako całości, a nie jedynie jego części opisowej. W szczególności powinien zestawić deklarowaną funkcję z powierzchniami poszczególnych części, ich wysokością, układem funkcjonalnym, rozwiązaniami komunikacyjnymi oraz przeznaczeniem poszczególnych pomieszczeń.

Reasumując, zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu organy obu instancji w niedostateczny sposób zweryfikowały przeznaczenie planowanego budynku w aspekcie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego biorąc pod uwagę jego proporcje, tj. około 20% część mieszkalna i około 80 % cześć garażowa. Organy powinny były ocenić rzeczywiste rozwiązania przyjęte w przedłożonym projekcie, a nie jedynie oprzeć się na deklaracji inwestora, mając na uwadze definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kontekście zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Sądu organy obydwu instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu bez należytej i wnikliwej oceny dokumentacji projektowej przyjęły, że sporne zamierzenie inwestycyjne jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, szczególnie, że na wcześniejszych etapach postępowania, w decyzji kasacyjnej zakwestionowano zadeklarowaną przez inwestora funkcję projektowanego budynku. Oparcie się przez organy w powyższym zakresie praktycznie na deklaracjach i późniejszym oświadczeniu inwestora jest w ocenie Sądu niewystarczające.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obydwu instancji nie wykazały w sposób należyty, że projektowany obiekt, oceniany jako całość, rzeczywiście spełnia wszystkie przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie go jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Uchybienie to ma charakter istotny, ponieważ prawidłowa kwalifikacja funkcji obiektu stanowi warunek dalszej oceny jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W rezultacie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały wyjaśnione w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie przedstawia przekonującego wywodu prowadzącego do wniosku o zgodności inwestycji z art. 3 pkt 2a oraz art. 35 Prawa budowlanego i ustaleniami miejscowego planu.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118).