Nabywcy działki z licytacji mają usunąć odpady po dawnym sklepie najemców

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium, organ odwoławczy lub organ II instancji) decyzją z dnia 6 marca 2026 r., znak: SKO.41/802/OD/2026, po rozpatrzeniu odwołania R. Ś. i L. J.-Ś. (dalej także jako: skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 3, 6 i 19, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej jako: u.o. lub ustawa o odpadach), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. (dalej także jako: Wójt lub organ I instancji) z dnia 16 grudnia 2025 r. znak: OŚR.6236.22.2024.ANP.50, nakładającą na skarżących obowiązek usunięcia odpadów zgromadzonych na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina J..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 7 lutego 2024 r. do Wójta Gminy J. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z dnia 6 lutego 2024 r., informujące o przeprowadzonych w dniu 5 lutego 2024 r. czynnościach kontrolnych na działce nr ewid.[...] w miejscowości S.. W piśmie tym wskazano, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że teren obok budynku po dawnym sklepie spożywczym prowadzonym na ww. działce jest zanieczyszczony dużą ilością odpadów o charakterze komunalnych (szklane butelki po alkoholu, puszki po piwie, plastikowe butelki po jogurtach, mleku, napojach, kapsle), natomiast z tyłu budynku przy ogrodzeniu znajduje się pryzma zmieszanych odpadów, w której można wyróżnić m in. płyty styropianowe, uszkodzone krzesło plastikowe, deski, zużyte opony, cegły, starą plandekę, plastikowe wiaderka, plastikowe butelki po napojach, folię, starą taczkę. Ponadto wewnątrz pomieszczenia budynku, na podłodze oraz prowizorycznym stole, ujawniono bardzo dużą ilość szklanych butelek, metalowych puszek oraz butelek plastikowych, zaś przy wejściu po lewej stronie na podłodze zauważono 15 czarnych foliowych worków wypełnionych butelkami oraz znajdujący się obok nich piec typu "koza oraz rozsypany na posadzce popiół. W pomieszczeniu stwierdzono obecność starych mebli, krzesła oraz kanapy z fotelami, a także worków wypełnionych odpadami komunalnymi - głównie opakowaniami z tworzyw sztucznych. Worki z odpadami komunalnymi znajdowały się również przy ścianie po prawej stronie od wejścia do budynku. Pracownicy Inspektoratu nie stwierdzili obecności chemikaliów i innych odpadów niebezpiecznych. Ustalili, że wszystkie odpady znajdujące się na działce pochodzą z wieloletniej działalności sklepu spożywczego należącego do M. K. i J. K., prowadzących działalność w formie spółki cywilnej.

Uwzględniając ustalenia powyższej kontroli, Wójt wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr [...] w miejscowości S., o czym pismem z dnia 5 marca 2024 r. zawiadomiono strony postepowania.

W dniu 30 kwietnia 2024 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na ww. działce, podczas których potwierdzono obecność odpadów na terenie obok budynku po dawnym sklepie spożywczym oraz w budynku gospodarczym przylegającym do sklepu i tworzącym z nim jedną całość. Ustalenia poczynione podczas oględzin były zbieżne z ustaleniami z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L..

W dniu 31 lipca 2024 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania m.in. R. Ś. i L. J. (aktualnych właścicieli działki nr [...]) oraz M. K. i J. K. (prowadzących wcześniej na tej nieruchomości sklep spożywczy). Przesłuchano również byłe pracownice sklepu: M. A. i A. K., oraz M. C. (poprzedniego właściciela działki nr [...], nabytej przez skarżących w drodze licytacji komorniczej).

Decyzją z dnia 27 grudnia 2024 r. Wójt nakazał M. K. i J. K., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] s.c., usunięcie całości składowanych i magazynowanych odpadów z terenu działki nr ewid. [...] w miejscowości S., będącej własnością R. Ś. i L. J. - Ś..

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. K. i J. K. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 4 marca 2025 r. znak: SKO.41/695/OD/2025 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji kasatoryjnej Kolegium zobowiązało Wójta do uzupełnienia postępowania dowodowego, co pozwoli na niebudzące wątpliwości ustalenie faktycznych posiadaczy odpadów, a w przypadku ich braku, na skorzystanie z przepisów ustawy o odpadach, odnoszących się do domniemania ich posiadania.

Realizując wytyczne organu odwoławczego, Wójt w toku ponownie prowadzonego postępowania wezwał skarżących do złożenia pisemnych wyjaśnień i dostarczenia niezbędnych dokumentów dotyczących nabycia przez nich działki nr ewid. [...] i wejścia w jej posiadanie.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie z dnia 19 maja 2025 r. oświadczyli, że nabycie nieruchomości nastąpiło, zgodnie z danymi zawartymi w KW Nr [...] - dział II, na mocy postanowienia o świadczeniu pieniężnym VIII Co [...] z dnia 28 listopada 2022 r. Sądu Rejonowego L.-Z. w L. VIII Wydział Cywilny Sekcja Egzekucyjno-Zabezpieczająca. Złożyli wydruk z księgi wieczystej. Nieruchomość została przejęta zgodnie z protokołem w dniu 31 sierpnia 2023 r. Data zakończenia korzystania z nieruchomości przez M. K. i J. K. to także 31 sierpnia 2023 r. Na okoliczność stanu nieruchomości w momencie jej nabycia, skarżący przedłożyli dokumentację zdjęciową, na której widoczne są m.in. zalegające odpady. Dostarczyli także operat szacunkowy z dnia 24 listopada 2021 r., stanowiący opinię w sprawie Km [...], dotyczący wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Ponadto skarżący oświadczyli, że stan nieruchomości w momencie przyjęcia jej w ich posiadanie (i jednocześnie zakończenia korzystania z niej przez spółkę cywilną [...]) był taki, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji zdjęciowej, operatu szacunkowego wraz ze zdjęciami, protokołu oględzin dokonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska oraz protokołu oględzin dokonanych przez pracowników Urzędu Gminy J..

Skarżący wyjaśnili, że w protokole zdawczo-odbiorczym nieruchomości nie wpisano zobowiązania do uprzątnięcia odpadów przez wspólników [...] s.c., ponieważ z uwagi na uprzednio wysłane wezwanie w tym przedmiocie oraz posiadane nagranie z rozmową, zapis w protokole nie był potrzebny. Ponadto, skarżący podkreślili, że protokół dotyczył lokalu o powierzchni 32m2 (miejsca sprzedaży towarów), w którym nie było śmieci. Od momentu nabycia, na nieruchomości nie były prowadzone remonty lub prace budowlane, ani inne prace porządkowe. Według wiedzy skarżących, najemcy tj. J. K. i M. K., dokonywali wymiany pokrycia części dachu, tj. zastąpienia eternitu blachą. Zdjęty eternit został wywieziony z terenu nieruchomości, co potwierdza stosowna dokumentacja.

Odnośnie do zakresu korzystania z nieruchomości przez najemców (wspólników [...] s.c.), skarżący oświadczyli, że zawarta między stronami umowa najmu nie obrazuje faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem najemcy korzystali również z innych pomieszczeń, poza sklepem, oraz z terenu przyległego do budynku, na którym składowali śmiecie oraz urządzone było miejsce do korzystania przez klientów (parasol, stolik, krzesła).

W wykonaniu wezwania organu I instancji, R. Ś. i L. J. przedłożyli kserokopię postanowienia referendarza sądowego Sądu Rejonowego L.-Z. w L. z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt VIII Co [...] o przysądzeniu własności nieruchomości, oraz pisemne przejęcie nieruchomości - działki [...], jako dowód wejście w posiadanie wymienionej nieruchomości.

W dniu 10 września 2025 r. ponownie przesłuchano w charakterze świadka M. C., który wskazał, że działka nr [...] (w okresie, gdy stanowiła jego własności i była wykorzystywana do prowadzenia sklepu) była terenem otwartym, ogólnodostępnym, nie była ogrodzona. Świadek podał, że nie prowadził realnego nadzoru nad nieruchomością, nie zabraniał korzystania z terenu, ale też nie udzielał oficjalnej zgody, w szczególności nie wyrażał zgody na składowanie odpadów na działce ani w budynkach. Świadek zeznał ponadto, że stan nieruchomości przy przekazaniu jej nowym nabywcom był taki, jak w chwili, gdy przejął ją komornik. W jego ocenie małż[...] dokładnie znali stan nieruchomości, ponieważ oglądali ją wcześniej, przed licytacją, w obecności samego świadka. Świadek nie sporządził własnego protokołu z przekazania nieruchomości, odmówił natomiast podpisania protokołu przedłożonego przez skarżących bez konsultacji z prawnikiem.

W oparciu o powyższe zeznania, organ I instancji przyjął ponad wszelką wątpliwość, że skarżący byli świadomi co znajduje się na nieruchomości i w budynkach przed jej zakupem, a mimo to, przy przejęciu nieruchomości w posiadanie, nie zobowiązali byłego właściciela do jej należytego uprzątnięcia.

W ramach postępowania dowodowego w dniu 15 października 2025 r. uzupełniająco przesłuchano L. J. oraz odsłuchano zarejestrowaną rozmowę skarżących z M. K. i J. K.. Skarżąca L. J. wyjaśniła, że od 2020 r. szczegółowo obserwowała sklep. Przez trzy lata nie widziała, aby pod sklep podjeżdżała śmieciarka. Dopiero po zagrodzeniu dojścia do baru w styczniu 2023 r., co dwa tygodnie zaczęła przyjeżdżać śmieciarka po szkło. Aż do zakończenia działalności sklepu była to jedyna forma odbioru odpadów, jaką zauważyła.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy, Wójt decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r. - w punkcie 1 - nakazał R. Ś. i L. J., właścicielom nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr [...], obrąb S. , gmina J., będących posiadaczami odpadów zgromadzonych w sposób niezgodny z prawem, usunięcie całości odpadów znajdujących się na tej nieruchomości. W puncie 2 decyzji organ I instancji wskazał, że odpady, o których mowa w pkt. 1, stanowią odpady w rozumieniu katalogu odpadów rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r.: 16 - odpady nieujęte w innych grupach: 16 01 03 - zużyte opony; 17 - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych): 17 01 02- gruz ceglany, 17 02 01 – drewno); 20 - odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie: 20 01 02 – szkło, 20 01 39 - tworzywa sztuczne; 20 01 40 – metale; 20 03 07 - odpady wielkogabarytowe. W punkcie 3 decyzji Wójt ustalił termin wykonania obowiązku na dzień 30 kwietnia 2026 r., natomiast w punkcie 4 wskazał, że wykonanie obowiązku następuje poprzez usunięcie odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy o odpadach oraz przekazanie ich podmiotowi posiadającemu wymagane prawem zezwolenia. W celu potwierdzenia wykonania obowiązku zobowiązuje się strony do przedłożenia kart przekazania odpadów lub innych dokumentów potwierdzających zgodne z prawem zagospodarowanie odpadów. W punkcie 5 decyzji zobowiązano skarżących do pisemnego powiadomienia Wójta o wykonaniu obowiązku, w terminie 7 dni od dnia jego wykonania.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ustawa o odpadach w art. 3 pkt 19 wprowadza domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: p.o.ś.), władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

W ocenie Wójta, skarżący w chwili nabycia prawa własności do nieruchomości stali się bez wątpienia władającymi tą powierzchnią ziemi. Jednocześnie – pomimo przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem zasad k.p.a. i zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego - w sprawie nie jest możliwe ustalenie, w sposób niebudzący wątpliwości, faktycznego posiadacza odpadów. Teren, na którym znajdują się odpady, przez długi czas był terenem otwartym, powszechnie dostępnym, a ogrodzony został dopiero przez nowych właścicieli nieruchomości. Dowody zebrane w sprawie świadczą o tym, że w momencie zmiany właściciela nieruchomości odpady już się tam znajdowały, zaś skarżący znali stan nieruchomości przed jej zakupem. W tej sytuacji organ I instancji uznał za zasadne wykorzystanie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. i obciążenie skarżących obowiązkiem usunięcia odpadów.

Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Wójta, zarzucając naruszenie art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym, Kolegium wskazaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 6 marca 2026 r. (zaskarżoną do Sądu) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 grudnia 2025 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., znajdują się odpady o kodach 16 01 03 - zużyte opony, 17 01 01 - drewno, 17 02 02 - gruz ceglany oraz odpady komunalne o kodach 20 01 02 - szkło, 20 01 39 - tworzywa sztuczne, 20 01 40 - metale, 20 03 07 - odpady wielkogabarytowe, których usunięcie należy uznać za zasadne.

Następnie wskazał, że art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. wprowadza domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, co zwalnia organ administracji z obowiązku ustalenia rzeczywistego wytwórcy tych odpadów. Pojęcie władającego powierzchnią ziemi należy interpretować zgodnie z art. 3 pkt 44 p.o.ś. Domniemanie to jest wzruszalne, przy czym ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi.

Kolegium wskazało, że w opinii skarżących za posiadaczy odpadów znajdujących się na działce nr ewid. [...] należy uznać poprzednich użytkowników nieruchomości, prowadzących na niej sklep spożywczy tj. M. K. i J. K.. Jednocześnie przypomniał, że nieruchomość ta została nabyta przez skarżących w drodze licytacji komorniczej i weszli oni w niej posiadanie w dniu 31 sierpnia 2023 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, zgodnie z wytycznymi Kolegium, organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia stanu nieruchomości w momencie nabycia ich przez skarżących. Z ustaleń tych wynika, że stan nieruchomości w momencie zakończenia korzystania z niej przez dotychczasowych posiadaczy oraz objęcia w posiadanie przez skarżących, obejmował nie tylko samą nieruchomość, ale również wszystkie jej składniki, w tym przedmiotowe odpady. Z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 31 sierpnia 2023 r. (k. 40 akt sprawy I instancji) wynika, że poprzedni posiadacze byli zobowiązani jedynie do opróżnienia szamba z odpadów komunalnych pochodzących z działalności sklepu. Skoro więc w chwili nabycia nieruchomości jej stan był nowym właścicielom znany, to - w ocenie organu odwoławczego - również okoliczność zalegania odpadów na terenie działki powinna zostać ujęta w protokole zdawczo-odbiorczym jako zobowiązanie poprzednich użytkowników nieruchomości. Takiej adnotacji w protokole nie zawarto.

W rezultacie organ odwoławczy uznał, że skarżący byli świadomi ewentualnego obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości, tym bardziej, że z dotychczasowych oświadczeń skarżących wynika, że okoliczności dotyczące prowadzonej poprzednio działalności oraz stan nieruchomości przed przystąpieniem do licytacji był im znany.

Nawiązując do art. 999 § 1 K.p.c. określającego skutki nabycia prawa własności nieruchomości w drodze postanowienia o przysądzeniu własności, organ II instancji uznał, że skarżący uzyskali prawo własności całości nieruchomości wylicytowanej, w takim stanie odnośnie do właściwości fizycznych i prawnych, jaki istniał w momencie jej nabycia. Skutki nabycia obciążały w całości skarżących, jako nabywców. Stan nieruchomości był znany skarżącym w momencie przeprowadzania licytacji i przysądzenia własności. W ocenie Kolegium, niezasadne są więc twierdzenia, że konieczność usunięcia zgromadzonych na nieruchomości odpadów obciąża jej poprzednich użytkowników, tym bardziej, że zapis w protokole z 31 sierpnia 2023 r. zobowiązuje ich wyłącznie do opróżnienia zbiornika bezodpływowego.

Organ odwoławczy zauważył, że z istoty nabycia nieruchomości w drodze licytacji komorniczej często wynika, że niższa cena rekompensuje stan nabywanej nieruchomości i nakłady jakie należy ponieść na doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z oczekiwaniem nabywcy. Skoro nabywca przystąpił do licytacji i nabył nieruchomość to należy uznać, że godził się na wszystkie ujemne konsekwencje takiego nabycia. W niniejszej sprawie kosztem takim był obowiązek usunięcia odpadów.

Podsumowując, Kolegium oceniło jako prawidłowe działanie organu I instancji, który w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. uznał skarżących za posiadaczy przedmiotowych odpadów zalegających na działce nr [...] i nakazał skarżącym ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. Jednocześnie za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania dotyczące braku dostatecznego uzasadnienia przez organ I instancji swojego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

R. Ś. i L. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Kolegium, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej rażące naruszenie:

1. art. 26 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący są posiadaczami odpadów opisanych w zaskarżonej decyzji i przypisanie im obowiązku usunięcia tych odpadów, pomimo skutecznego obalenia domniemania w tym zakresie i bezspornego wskazania innego posiadacza odpadów;

2. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 4 u.o. poprzez zobowiązanie skarżących do usunięcia odpadów, których obecnie nie ma na nieruchomości tj. odpadów w rozumieniu rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. ujętych pod poz. 16 z kodem 16 01 03 - zużyte opony oraz pod pozycją 17 z kodem 17 01 02 - gruz ceglany i 17 02 01 – drewno;

3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady praworządności, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, brak kompleksowej i zgodnej z zasadami zawartymi w cyt. przepisach, oceny zebranych dowodów;

4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji ani faktów, ani dowodów, na których organ się oparł, które uznał za udowodnione, a którym i z jakich powodów odmówił wiarygodności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wystąpili o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zarzucili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący nie zgodzili się z tezą organu odwoławczego, że sposób uzyskania przez nich tytułu prawnego do nieruchomości, a w szczególności obniżona cena nieruchomości, sprawia, że są oni zobowiązani do poniesienia dodatkowego kosztu w postaci konieczności usunięcia zalegających odpadów. W ocenie skarżących, takie stanowisko jest całkowicie błędne i sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów.

Skarżący wskazali, że domniemanie z art. 26 ust. 1 w z w. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może zostać obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Jednocześnie podkreślili, że sprzedaż nieruchomości w drodze egzekucji komorniczej, na skutek której nieruchomość zmienia właściciela i władającego gruntem, nie przesądza o tym, że następuje automatyczna "amnestia" dla dotychczasowego posiadacza/wytwórcy odpadów.

Zdaniem skarżących, w rozpoznawanej sprawie możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za powstanie i gromadzenie śmieci. Skarżący przedstawili bowiem dowody na to, że wytwórcą odpadów są najemcy części nieruchomości, którzy przez szereg lat prowadzili tam sklep, w asortymencie którego był m.in. alkohol, podczas gdy przeważającą część odpadów stanowią butelki po alkoholu i opakowania po produktach mlecznych spożywanych na miejscu. Skarżący argumentowali, że najemcy posiadali nieograniczony dostęp do wszystkich pomieszczeń zlokalizowanych w budynku na spornej nieruchomości (nie tylko tych objętych umową najmu) oraz do terenu przylegającego do budynku. W trakcie prowadzenia sklepu faktycznie objęli w posiadanie całą nieruchomość, o czym świadczy m.in. fakt, że poza lokalem sklepu ustawili stolik z parasolem i krzesłami, gdzie klienci mogli spożywać zakupione w sklepie produkty, w tym przede wszystkim alkohol. Ponadto, przedmiotowe odpady częściowo umieszczono w workach, które zostały złożone w pomieszczeniach budynku (w jego tylnej części). Zdaniem skarżących, jednoznacznie dowodzi to, że M. K. i J. K. wykonywali względem przedmiotowych odpadów czynności przynależne jedynie ich posiadaczowi, a powstałe śmieci są efektem działalności jedynego w okolicy sklepu.

Skarżący zarzucili, że najemcy nieruchomości nie tylko doprowadzili do zgromadzenia spornych odpadów, ale także, podobnie, jak poprzedni właściciel nieruchomości, w żaden sposób nie przeciwstawili się takiemu stanowi rzeczy. Nie podejmowali żadnych działań w celu bieżącego ich wywozu bądź zabezpieczenia nieruchomości przed takim stanem rzeczy.

Wedle skarżących, prawidłowa wykładnia art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. wiąże obowiązek usunięcia odpadów z przynajmniej potencjalną możliwością władztwa nad nieruchomością i zabezpieczenia jej przed niedozwoloną ingerencją. Tymczasem skarżący, w okresie, kiedy gromadzone były odpady, tj. w ciągu kilkunastu lat funkcjonowania sklepu, nie mieli żadnej możliwości - faktycznej ani prawnej - zabezpieczenia nieruchomości, bowiem nie byli wtedy jeszcze ani posiadaczami, ani właścicielami. W świetle powyższego, organy niesłusznie zobowiązały skarżących do usunięcia odpadów z przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący podkreślili, że pismem z 10 marca 2023 r., doręczonym 17 marca 2023 r., wezwali J. K. i M. K. do usunięcia odpadów z nieruchomości. Ponadto, w trakcie zarejestrowanej rozmowy z początku 2023 r. najemcy potwierdzili, że "to są ich śmieci". W ocenie skarżących, dowód ten wraz z innymi dowodami zgromadzonymi w aktach bezsprzecznie obala domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. i bezspornie wskazuje na dane podmiotu, który był wytwórcą i faktycznym posiadaczem spornych odpadów.

Skarżący zarzucili, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły, że przed nabyciem nieruchomości w drodze licytacji komorniczej skarżący nie byli w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości, a bezpośrednio po jej nabyciu domagali się usunięcia odpadów od władających nieruchomością najemców. Organy nie wzięły także pod uwagę, że nabycie nieruchomości w drodze licytacji komorniczej, z uwagi na swoją specyfikę, nie daje możliwości zobowiązywania do jakiegokolwiek działania jej poprzedniego właściciela.

W podsumowaniu prezentowanego stanowiska skarżący stwierdzili, że przedstawili przekonujące i wiarygodne dowody, które pozwalają na obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. poprzez przyjęcie, że wytwórcą i posiadaczem odpadów byli M. K. i J. K., prowadzący przez wiele lat na terenie nieruchomości sklep spożywczy, z którego pochodziły odpady. W ocenie skarżących, to właśnie te osoby powinny zostać zobowiązane do usunięcia odpadów.

Końcowo skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja zobowiązuje do usunięcia odpadów, których obecnie nie ma na nieruchomości. Jak wyraźnie wynika z zeznań skarżącej z dnia 15 października 2025 r., zużyte opony zostały wywiezione z działki, a pozostałości po remoncie w postaci gruzu i drewna zostały usunięte. Zdaniem skarżących, wobec braku ustaleń faktycznych co do rodzaju odpadów pozostających na działce, decyzja organu jest częściowo niewykonalna.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez sąd kontrola jego legalności wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego bądź kwalifikowane naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają bowiem prawu.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych przez Sąd decyzji jest art. 26 ustawy o odpadach, który stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Z zastrzeżeniem art. 26a , w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie (ust. 3a).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w miejscowości S., znajdują się odpady. Zostały one zakwalifikowane przez organy jako: zużyte opony (16 01 03*), gruz ceglany (17 01 02*), drewno (17 02 01*), szkło (20 01 02*), tworzywa sztuczne (20 01 39*), metale (20 01 40*), odpady wielkogabarytowe (20 03 078). Bezspornym jest także, że działka, na której znajdują się sporne odpady, nie była przeznaczona do składowania ani przetwarzania odpadów. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynika też, że nieruchomość ta stanowi własność skarżących, którzy nabyli ją w dniu 7 października 2022 r. w drodze licytacji komorniczej (postanowienie referendarza sądowego SR L.-Z. w L. z dnia 28 listopada 2022 r. sygn. akt VIII Co [...] o przysądzeniu własności nieruchomości – k. 369 akt adm. I inst.) i w dniu 31 sierpnia 2023 r. weszli w jej posiadanie (protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 31 sierpnia 2023 r. – k. 40 akt adm. I inst.). Wcześniej nieruchomość ta stanowiła własność M. C. i w tym okresie, na podstawie umowy najmu, użytkowana była przez M. K. i J. K., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] s.c., którzy w znajdującym się na tej nieruchomości budynku prowadzili sklep spożywczo-przemysłowy.

Okolicznością sporną w sprawie jest natomiast ustalenie podmiotu, na który zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach należało nałożyć obowiązek usunięcia odpadów zgromadzonych na ww. nieruchomości, tj. ustalenie, kto jest posiadaczem przedmiotowych odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Zdaniem skarżących, wytwórcami a zarazem posiadaczami spornych odpadów pozostają poprzedni użytkownicy nieruchomości, tj. M. K. i J. K., bowiem odpady te zostały zgromadzone w związku z działalnością prowadzonego przez nich sklepu spożywczo-przemysłowego. Tymczasem organy, powołując się na domniemanie prawne, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach oraz ustalenie, iż skarżący znali stan nieruchomości w czasie jej nabycia i wejścia w jej posiadanie, przyjęły, że posiadaczami przedmiotowych odpadów, na których zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o. ciąży obowiązek ich usunięcia, są skarżący.

W ocenie Sądu, rozstrzygając powyższy spór należy przyznać rację organom.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Powyższy przepis - jak słusznie dostrzegły organy - wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie definiuje przy tym kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak zgodnie z art. 1 ustawy o odpadach, ustawa ta określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, w tym zakresie należy odwołać się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 p.o.ś. i stwierdzić, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Dodać należy, że ustawodawca odrębnie zdefiniował pojęcie wytwórcy odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o., przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej; wytwórcą odpadów zdawanych do portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów (Dz. U. poz. 1250) jest podmiot świadczący usługę odbioru odpadów w porcie lub przystani morskiej.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach nie zawęża zatem pojęcia "posiadacz odpadów" do wytwórcy odpadów, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. W pojęciu "posiadacz odpadów" mieści się także osoba fizyczna (także osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej), która jest w posiadaniu odpadów, tzn. faktycznie włada tymi odpadami. Powyższe oznacza, że odpowiedzialność za odpady nie jest ograniczona do ich wytwórcy, lecz obejmuje również faktycznego posiadacza. Podkreślić należy, że w definicji posiadacza odpadu (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach), brak jest kryterium konieczności legitymowania się określonym tytułem prawnym do odpadów. Dodatkowo, ustawodawca wprowadza domniemanie, że posiadaczem odpadów jest ten podmiot, który włada nieruchomością, na której znajdują się odpady. Na gruncie ustawy o odpadach ustawodawca wymaga więc jedynie faktycznego posiadania odpadów - dzierżenia, co potwierdza się w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt: III OSK 2205/22).

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17, konstrukcja art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w powiązaniu z art. 26 u.o., jednoznacznie wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Dlatego też właśnie ustawodawca wprowadził w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. instytucję domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję w trybie art. 26 ust. 2 u.o., nakazującą usunięcie odpadów. Bez wprowadzonego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Jak podkreślono zaś w wyroku NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18, zasadniczym celem art. 26 u.o. jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. W związku z tym obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, chyba że władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18). Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może zatem nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie włada inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemią.

Uwzględniając powyższe uwagi w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko organów, iż status posiadacza odpadów zgromadzonych na działce nr [...] w miejscowości S. przypisać należy skarżącym, a w konsekwencji to na skarżących winien zostać nałożony obowiązek usunięcia tychże odpadów. Za przypisaniem skarżącym powyższej cechy przemawia nie tylko wskazane wyżej domniemanie prawne, ale także okoliczności w jakich doszło do nabycia przez nich ww. nieruchomości. Okoliczności przemawiające za uznaniem, że skarżący są posiadaczami spornych odpadów, zostały w sposób prawidłowy wskazane przez organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji.

Jak już wskazano, skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w dniu 7 października 2022 r. w drodze licytacji komorniczej i weszli w jej posiadanie w dniu 31 sierpnia 2023 r. Zgromadzony materiał dowody jednoznacznie natomiast wskazuje, że skarżący, tak w dacie nabycia przedmiotowej działki, jak i w dacie wejścia w jej posiadanie, byli świadomi stanu jej zagospodarowania, w tym faktu zgromadzenia na tej działce odpadów. Jest okoliczność kluczowa dla sprawy.

W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że nabycie własności nieruchomości w drodze egzekucji sądowej jest nabyciem pierwotnym, ze skutkiem - co do zasady (art. 1000 § 1 k.p.c.) - wygaśnięcia wszelkich praw i roszczeń osobistych ciążących na nieruchomości (por. wyroki SN: z dnia 15 lipca 2004 r., V CK 25/04, PUG 2005, nr 7, s. 28, i z dnia 15 czerwca 2007 r., II CSK 97/07, LEX nr 347229, oraz postanowienie SN z dnia 19 lipca 2006 r., I CSK 141/06, LEX nr 395227). Jednakże nabywca - stając się właścicielem nieruchomości - przyjmuje na siebie także obowiązki z tym związane.

Sądy administracyjne wielokrotnie już natomiast wypowiadały się w kwestii odpowiedzialności administracyjnej właściciela, który dokonał zakupu zaśmieconej nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w przypadku, kiedy nowy właściciel nieruchomości miał wiedzę, że na zakupionej przez niego działce znajdują się odpady, staje się on ich posiadaczem (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt: III OSK 2205/22, III OSK 2206/22 i III OSK 2207/22; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Po 125/26; wyroki WSA w Olsztynie: z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 303/18 i z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 697/20). Co istotne, wyroki te zapadły w sprawach, w których nieruchomości, na których składowane były odpady zostały - tak jak w niniejszej sprawie - nabyte w drodze licytacji komorniczej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko i tym samym za prawidłowe uznaje zobowiązanie skarżących do usunięcia odpadów z terenu nabytej przez nich działki.

Jak już podkreślono, z materiału dowodowego, w tym z protokołów przesłuchania samych skarżących, jednoznacznie wynika, że kupując przedmiotową działkę, byli oni świadomi obecności na niej odpadów. Już w toku przesłuchania przeprowadzonego przez organ I instancji w dniu 31 lipca 2024 r. skarżący R. Ś. i L. J. zeznali, że obserwowali nieruchomość i zgromadzone na niej odpady już od 2020 roku, kiedy to nabyli działkę nr [...], sąsiadującą z działką będącą przedmiotem sprawy. Należy zwrócić także uwagę na fakt, że skarżący posiadają szeroką wiedzę o działalności sklepu prowadzonego w lokalu stanowiącym (obecnie) część nieruchomości skarżących w zakresie m.in. sprzedawanego asortymentu czy konsumpcji zakupionych tam towarów w obrębie sklepu, w tym w części budynku gospodarczego, co ujawnili wprost w składanych przed organem I instancji zeznaniach. W świetle powyższego, nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skarżących, że wiedzę o zalegających na nieruchomości odpadach powzięli dopiero z chwilą przejęcia w posiadanie i faktycznego wejścia na teren przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko tego rodzaju przeczy także powszechnym zasadom logiki i doświadczenia życiowego, w świetle których podmioty zainteresowane nabyciem nieruchomości, przed dokonaniem zakupu szczegółowo zaznajamiają się z jej stanem faktycznym, tak i prawnym. W okolicznościach sprawy, w tym celu skarżący mieli nie tylko możliwość zaznajomienia się ze stanem nieruchomości z uwagi na bliskie sąsiedztwo innej należącej do nich nieruchomości, lecz także korzystali z możliwości posiłkowania się w tym zakresie dokumentacją zgromadzoną w związku z licytacją komorniczą nieruchomości. Poza tym powyższe twierdzenie pozostaje w sprzeczności w wyjaśnieniami samych skarżących oraz przedstawionymi przez nich dowodami wskazującymi, że jeszcze przed wejściem w posiadanie nieruchomości, (31 sierpnia 2023 r.) domagali się oni od jej poprzednich użytkowników usunięcia zgromadzonych odpadów.

Ponadto, jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, wchodząc w posiadanie nieruchomości, skarżący nie zastrzegli w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 31 sierpnia 2023 r. zobowiązania do usunięcia odpadów przez byłego właściciela lub byłych użytkowników - najemców nieruchomości. Skoro skarżący byli przekonani, że wytwórcą i ówczesnym posiadaczem zalegających odpadów byli wspólnicy spółki [...] s.c., winni byli dążyć do zobowiązania tych osób do ich usunięcia z terenu nieruchomości. Uwzględniając w szczególności deklarowany poziom wiedzy skarżących o stanie nabywanej nieruchomości i zgromadzonych tam śmieciach, brak takiego zastrzeżenia w protokole z dnia 31 sierpnia 2023 r. jest nieuzasadniony.

Tym samym, w ocenie Sądu, zasadnym było przyjęcie przez organy, że skarżący weszli w posiadanie wszystkich składników nabytej nieruchomości, w tym zgromadzonych na niej odpadów. Sąd nie kwestionuje stanowiska skarżących, iż nie są oni wytwórcami odpadów (nie było to także kwestionowane przez organy), jednak okoliczność ta nie jest wystarczająca by podważyć zasadność przypisania im statusu posiadacza odpadów. Skarżący nie domniemania, iż to oni - jako aktualni właściciele nieruchomości - są obecnie we władaniu spornych odpadów. Jak już natomiast wskazano, obowiązek usunięcia odpadów ciąży na ich posiadaczu, zaś pojęcie to nie ogranicza się do wytwórcy odpadów, lecz obejmuje władającego powierzchnią ziemi, na której zgromadzone są odpady.

W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że w sprawie prawidłowo określono adresatów obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

Jednocześnie Sąd, jako niedające podstaw do uwzględnienia skargi ocenił zarzuty dotyczącego zakresu przedmiotowego nałożonego obowiązku, tj. wskazujące, że nałożony obowiązek obejmuje odpady, które zostały już z terenu nieruchomości usunięte (opony, gruz ceglany, drewno). Zakres i kategorie odpadów, które zostały objęte zaskarżoną decyzją, znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, tj. w protokole oględzin z dnia 30 kwietnia 2024 r. (k. 34 akt adm. I inst.) oraz ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2024 r. przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L., opisanych w piśmie z dnia 6 lutego 2024 r. (k. 25 akt adm. I inst.). Jeżeli natomiast część z odpadów została w usunięta w trakcie postępowania, to w tym zakresie nałożony obowiązek należy uznać za wykonany.

Podobnie Sąd ocenił zarzuty skargi w zakresie nieprawidłowości co do przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie. W ocenie Sądu, decyzje wydane w sprawie zostały poprzedzone rzetelnym i kompleksowym zgromadzeniem materiału dowodowego oraz podaniem go należytej ocenie, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto, organy wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć w wystarczający sposób realizując zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 w zw. art. 107 § 3 k.p.a

Z tych wszystkich względów skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.