Zasiłek 80 zł do zwrotu za oświadczenie o gospodarstwie. WSA uchylił decyzje

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia [...] marca 2026 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej także jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin (dalej jako: Prezydent) z dnia [...] marca 2025 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Rozstrzygniecie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent przyznał skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży w grudniu 2016 r., w kwocie 80 zł. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, a jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie przekracza kryterium dochodowego.

W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącego – umiarkowany stopień (symbol przyczyny niepełnosprawności: 10-N, 02-P, 06-E; k. 6 akt admin. I inst., tom III) oraz oświadczenie skarżącego, w którym podał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego żona prowadzi odrębne gospodarstwo (k. 49 akt admin. I inst., tom III).

Wywiad środowiskowy z 13 lipca 2015 r. zawiera stanowisko skarżącego, że prowadzi osobne gospodarstwo domowe z uwagi na konflikty z żoną, dotyczące niepodejmowania zatrudnienia przez stronę i braku źródła dochodu (k. 21v akt admin. I inst., tom III).

Sporządzony 16 grudnia 2016 r. wywiad środowiskowy (k. 52 akt admin. I inst. i n., tom III) zawiera informacje, że skarżący "prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W tym samym mieszkaniu zamieszkuje żona [...]. Pan W. jest w nieformalnej separacji z żoną." Strona zajmuje samodzielny pokój w mieszkaniu, którego właścicielką jest jego żona. Wskazano na jego sytuację zdrowotną (epilepsja, nerwica, depresja, problemy z pamięcią, zaburzenia urojeniowe, problemy z kręgosłupem). We wnioskach wywiadu wskazano m. in., że skarżący uczestniczy w pokrywaniu kosztów mieszkania w kwocie 250 zł miesięcznie ("opłaty licznikowe"), a pozostałą część opłat reguluje jego żona.

Decyzją z dnia [...] marca 2025 r. – na podstawie art. 6 pkt 14 i 16, art. 8, art. 39, art. 98, art. 104 ust. 1, 3 i 4, art. 109 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2024 r. poz. 1283 ze zm.; dalej jako: u.p.s.) – Prezydent (1.) ustalił wysokość nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży w grudniu 2015 r. w kwocie 80 zł oraz (2.) rozstrzygnął o zwrocie powyższej należności do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent wskazał, że w toku postępowania ustalono następujące okoliczności. Skarżący "od wielu lat" składa zeznania podatkowe wspólnie z żoną. Od lipca 2015 r. do końca roku 2023 r. mieszkał z żoną przy ul. [...] w L., w mieszkaniu stanowiącym jej własność, a następnie przeprowadził się wraz z żoną do jej mieszkania przy ul. [...] i jest tam zameldowany na pobyt stały. Skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wskazując, że jego żona jest temu przeciwna. Organ ustalił, że skarżący i jego żona pozostają w ustawowej wspólności majątkowej, w szczególności nie mają orzeczonej separacji. Żona sprawuje częściowy nadzór nad leczeniem skarżącego. Ponadto to głównie żona strony opłaca rachunki za mieszkanie tj. opłaca czynsz, zużycie energii elektrycznej, wody, wywóz śmieci, a skarżący partycypuje w jego utrzymaniu.

Prezydent doszedł do wniosku, że skarżący w latach 2015-2017 prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i jej synem (a swoim pasierbem); nie prowadzi oddzielnego od żony gospodarstwa domowego.

Organ ustalił dochód na osobę w gospodarstwie domowym w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek celowy, tj. w listopadzie 2015 r.: dochód łączny żony skarżącego z tytułu wynagrodzenia za pracę: 5 918,02 zł, co oznacza, że dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1 972,67 zł.

Powołując treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. organ stwierdził, że wydając decyzję z [...] stycznia 2016 r. przyjęto, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe podczas gdy prowadził wspólne gospodarstwo z żoną i pasierbem, przekraczając kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Z tego względu pobrany zasiłek celowy stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi.

Utrzymując powyższą decyzję w mocy, Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta. Organ odwoławczy doszedł do konkluzji, że skarżący przedstawił w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji pozytywnej nieprawdziwe informacje, że prowadzi odrębne od żony gospodarstwo domowe – co legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Organ rozważył również przesłanki art. 104 ust. 4 u.p.s., nie znajdując podstaw do jego zastosowania.

W skardze na powyższą decyzję strona podniosła zarzuty dotyczące (1.) niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.); (2.) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną; (3.) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez "podważenie zaufania skarżącego do organów administracji publicznej przez zakwestionowanie po latach sytuacji, która była znana organowi w chwili przyznania świadczenia"; (4.) naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez "brak przekonującego uzasadnienia, w szczególności w zakresie przypisania skarżącemu przedstawienia nieprawdziwych informacji"; (5.) naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, że świadczenie zostało nienależnie pobrane mimo niewykazania przesłanek ustawowych; (6.) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz brak zachowania zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże jedynie część podniesionych argumentów okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s. przez świadczenie nienależnie pobrane należy rozumieć świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny (art. 98 zd. 1 u.p.s.).

Powołana wyżej definicja świadczenia nienależnie pobranego obejmuje dwie sytuacje prawnie relewantne tj. przedstawienie przez osobę zainteresowaną nieprawdziwych informacji i zaniechanie niezwłocznego poinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu było rozstrzygnięcie czy zaszła pierwsza z wymienionych przesłanek. Wykładnia sformułowania "nieprawdziwe informacje" wskazuje na jego obiektywny charakter, czyli taką informację, która jest niezgodna ze stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 538/21).

W niniejszej sprawie u podstaw stwierdzenia, że świadczenie jest nienależnie pobrane legło ustalenie, że skarżący nie prowadził jednoosobowego gospodarstwa domowego, lecz prowadzi je wraz z żoną i pasierbem – wbrew złożonemu oświadczeniu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego przesądza stan faktyczny, oceniany przez organy, nie zaś oświadczenie składane przez stronę (por. m. in. wyrok WSA w Gliwicach z 15 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 689/25). Dla określenia, czy dana osoba jest osobą samotnie gospodarującą istotne jest ustalenie faktycznego związku osób wspólnie zamieszkujących w prowadzeniu ich codziennych spraw związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2025 r., sygn. I OSK 2288/24).

Przejawem wspólnego gospodarowania jest możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy, a także dzielenie lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (por. wyroki NSA: z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1274/16, z 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2287/12)

Sąd w pełni podziela ocenę organów obu instancji, że skarżący w okresie relewantnym dla sprawy prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i pasierbem, a zatem nie prowadził jednoosobowego gospodarstwa domowego. Okoliczności wyszczególnione przez organy obu instancji wprost to potwierdzają.

W tym czasie między małżonkami utrzymana była więź ekonomiczna. Skarżący mieszkał w mieszkaniu żony, to jej wynagrodzenie zaspokoiło potrzeby rodziny i razem gospodarowali środkami, o czym świadczą wspólne rozliczenia podatkowe. W tym stanie faktycznym nie może budzić wątpliwości, że skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i jej synem.

Nie jest jednak tak, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ przyjął do ustalenia sytuacji skarżącego nowe fakty i okoliczności, sprzeczne z poprzednimi. Stan faktyczny ustalony przez organy w chwili wydawania decyzji pozytywnej i stan faktyczny zweryfikowany w niniejszym postępowaniu nie są rozbieżne. Skarżący konsekwentnie podaje, że mieszka w mieszkaniu żony, partycypuje częściowo w pokrywaniu kosztów utrzymania mieszkania, nie jest w sądowej separacji z żoną. Należy jednak przy tym podkreślić, że istotny dla sprawy jest stan faktyczny z daty wydania decyzji w przedmiocie przyznania pomocy społecznej, zaś aktualna sytuacja rodziny ma charakter drugorzędny.

Dokonując kwalifikacji czy skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe czy też gospodaruje wspólnie z innymi osobami, należy dokonać oceny prawnej stanu faktycznego. Strona składa w tym zakresie oświadczenie, zgodnie ze swoją wiedzą, dokonując we własnym zakresie oceny swojej sytuacji. A kolejno organ zobowiązany jest ocenić stan faktyczny i treść złożonego oświadczenia, dokonując właściwej kwalifikacji prawnej sytuacji strony. W tym zakresie organ nie może poprzestać na prostym, bezkrytycznym przyjęciu oświadczenia. W niniejszej sprawie kwestia ta ma doniosłe znaczenie z następujących względów.

Po pierwsze należy odróżnić prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego od jego oceny. Stwierdzenie, że organ oparł się na nieprawidłowych informacjach wymaga zweryfikowania, że stan faktyczny został wadliwie ustalony i nie odzwierciedla rzeczywistości. Jest to inna sytuacja niż taka, gdy dochodzi do weryfikacji konkluzji, jaką wyciągnięto na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Kwalifikacja prawna (ocena faktów) nie jest elementem stanu faktycznego.

Po drugie okoliczności sprawy ustalone przez organ przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2016 r. jasno wskazywały na to, że skarżący nie prowadzi jednoosobowego gospodarstwa domowego. Sytuacja bytowa skarżącego zweryfikowana w toku niniejszego postępowania prowadzi do takiej samej konkluzji. Ustalenia faktyczne są w istocie tożsame. Różnica w kwalifikacji sytuacji skarżącego nie wynika z weryfikacji okoliczności faktycznych, lecz ich oceny.

Po trzecie należy podkreślić, że to organ dokonuje kwalifikacji prawnej stanu faktycznego przedstawionego przez stronę i ocenia czy wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zgodnie z treścią oświadczenia. Oświadczenie strony nie jest wiążące dla organu.

W tym miejscu przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada "nieznajomość prawa szkodzi" (ignorantia iuris nocet). Zgodnie z art. 9 k.p.a. organ jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazany przepis wprowadza obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej.

Organ powinien wziąć pod wagę, że strona – jako osoba nieporadna – może nie mieć adekwatnej wiedzy w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego i dokonać błędnej analizy swojej sytuacji. Należało również mieć w polu widzenia, że skarżący jest osobą, u której występują choroby o podłożu psychicznym, które mogą utrudniać właściwe rozeznanie w sprawie. W związku z powyższym, również mając na uwadze właściwości skarżącego, należało ze szczególną ostrożnością podejść do treści jego oświadczenia. Sąd zauważył, że skarżący zajmował oddzielny pokój w mieszkaniu żony i w czasie istotnym dla wydania decyzji nie osiągał dochodu oraz był – jak twierdzi – skonfliktowany z żoną. Okoliczności te mogły wpłynąć na usprawiedliwioną, błędną ocenę w zakresie wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego.

W związku z powyższym należy wskazać, że postępowanie administracyjne nie wykazało, aby organ wydał decyzję na podstawie nieprawdziwych informacji, co mogłoby stanowić przesłankę uznania świadczenia za nienależnie pobrane. W szczególności należy zauważyć, że strona składając oświadczenie o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego dokonała wadliwej kwalifikacji własnej sytuacji bytowej, ale okoliczności faktyczne wskazywała w sposób zgodny z prawdą.

W toku niniejszego postępowania organ zweryfikował uprzednio wadliwie dokonaną kwalifikację prawną w zakresie tego, że skarżący prowadzi gospodarstwo z rodziną; nie prowadzi zaś jednoosobowego gospodarstwa domowego, jak stwierdzono poprzednio.

W związku z powyższym należało dojść do wniosku, że determinujący wpływ na wynik sprawy miała wyłącznie wadliwa kwalifikacja prawna prawidłowo ustalonych okoliczności oraz oparcie się przez organ na oświadczeniu skarżącego w zakresie prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego.

Reasumując powyższe rozważania należy uznać, że nie wystąpiły okoliczności pozwalające na stwierdzenie, że decyzję wydano na podstawie nieprawdziwych informacji w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. Jak wskazano na wstępie "nieprawdziwa informacja" ma charakter obiektywny i odnosi się do faktów, a nie ich kwalifikacji prawnej. W realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że skarżący przedstawił stan faktyczny niezgodny z rzeczywistością. Odrębnym zagadnieniem jest wadliwa ocena – przez skarżącego – jego sytuacji rodzinnej i bytowej w kategorii prawnej prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego oraz bezrefleksyjne powielenie tego stanowiska przez Prezydenta. W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na stan zdrowia skarżącego, nie można mówić o oczywistej, niebudzącej wątpliwości sytuacji, gdy wnioskodawca podaje oświadczenie sprzeczne ze stanem faktycznym.

W związku z powyższym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 p.p.s.a.

Sąd stwierdził ponadto, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, ponieważ postępowanie jest bezprzedmiotowe – o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.