Współwłaściciel nie wymusi wszczęcia nadzoru budowlanego na wniosek. WSA oddalił skargę

Postanowieniem z 11 maja 2026 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako: LWINB), po rozpatrzeniu zażalenia P. R. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach (dalej jako: PINB lub organ I instancji) z 20 marca 2026 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 13 listopada 2025 r. skarżący, jako współwłaściciel budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości N., zwrócił się do PINB z wnioskiem o udzielenie informacji oraz weryfikację stanu faktycznego w zakresie zakończenia budowy tego budynku, a w szczególności: czy budynek został zgłoszony do odbioru, czy wydano dla niego pozwolenie na użytkowanie oraz czy przeprowadzono jakiekolwiek czynności odbiorowe lub kontrolne. Skarżący zaznaczył, że w przypadku braku odbioru budynku, wnosi o podjęcie przez PINB działań nadzorczych.

Organ I instancji przeprowadzając czynności kontrolne 29 grudnia 2025 r. ustalił, że roboty budowlane realizowane są przez E. R. (dalej jako: współinwestorka) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 26 stycznia 2023 r. wydanej przez Starostę Puławskiego. Podczas oględzin okazano duplikat dziennika budowy wydany 5 grudnia 2025 r., w którym kierownik budowy wpisem z tej samej daty określił stan i zakres robót. Na terenie budowy znajdowała się wymagana tablica informacyjna, plan BIOZ z marca 2023 r. oraz rysunki zamienne wraz z aktualnym projektem technicznym potwierdzającym wprowadzenie zmian nieistotnych, zaakceptowanych przez uprawnionych projektantów. Zgodnie z przedłożoną informacją geodety z 23 grudnia 2025 r., obiekt usytuowano zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Organ I instancji ustalił, że w dniu kontroli w budynku wykonywano jedynie roboty wykończeniowe, obiekt nie był użytkowany, nie stwierdzono istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę ani zagrożeń dla bezpieczeństwa. Współinwestorka oświadczyła wówczas, że gromadzi dokumentację w celu złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, co następnie uczyniła 26 stycznia 2026 r.

Po przeprowadzeniu weryfikacji formalno-prawnej przedłożonych dokumentów, organ I instancji 28 stycznia 2026 r. wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Postanowieniem z 20 marca 2026 r. PINB w Puławach, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w sprawie nielegalnego użytkowania spornego budynku. Organ wskazał, że w dacie wydawania rozstrzygnięcia obiekt był legalnie dopuszczony do użytkowania.

Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości co do legalności użytkowania obiektu, a także naruszenie przepisów o doręczeniach tj. art. 39 i nast. K.p.a. w zw. z art. 54 i art. 57 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524 ze zm., dalej: Prawo budowlane), poprzez niedoręczenie mu – jako współinwestorowi – zaświadczenia o braku sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Postanowieniem z 11 maja 2026 r. WINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, odwołując się do art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 r. sygn. akt II OPS 2/25, z których wynika wyłączna właściwość organu do wszczynania postępowań naprawczych i nadzorczych z urzędu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy organ wskazał, że dla skuteczności tej czynności wystarczające jest działanie jednego ze współinwestorów, zaś kwestie relacji majątkowych i małżeńskich pozostają bez wpływu na procedurę odbioru budynku.

Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, wybiórczej i jednostronnej oceny okoliczności sprawy, w szczególności poprzez ograniczenie ustaleń wyłącznie do punktowej kontroli nieruchomości, z pominięciem rzeczywistego sposobu użytkowania budynku w okresie wcześniejszym, w tym od 1 kwietnia 2025 r.;

2) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia pozornego, które nie odnosi się do zasadniczych twierdzeń skarżącego, nie wyjaśnia przyczyn odmowy weryfikacji zgłoszonych nieprawidłowości i nie pozwala na przeprowadzenie pełnej kontroli sądowej rozumowania organu;

3) art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, pozbawienie skarżącego realnej informacji o czynnościach dotyczących zakończenia budowy oraz niedoręczenie mu zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy;

4) art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie skarżącego jako współinwestora oraz osoby posiadającej interes prawny w sprawie, mimo że procedura zakończenia budowy dotyczyła inwestycji, w której skarżący powinien być traktowany jako podmiot uprawniony do udziału w czynnościach organu;

5) art. 54-57 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie skuteczności zawiadomienia o zakończeniu budowy bez rzeczywistego zbadania, czy dokumentacja przedłożona organowi była kompletna, aktualna, prawdziwa i odpowiadająca rzeczywistemu stanowi faktycznemu oraz prawnemu nieruchomości objętej inwestycją;

6) art. 36a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego poprzez całkowite pominięcie skutków sprzedaży działki nr [...] oraz brak zbadania, czy zmiana stanu prawnego nieruchomości objętej zatwierdzonym projektem budowlanym nie stanowiła okoliczności wymagającej aktualizacji dokumentacji projektowej albo zmiany pozwolenia na budowę;

7) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 57 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez pominięcie zagadnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...], na której znajduje się infrastruktura wodociągowa obsługująca budynek, mimo że działka ta została zbyta przed formalnym zakończeniem procesu budowlanego;

8) błędne zastosowanie uchwały NSA II OPS 2/25 poprzez przyjęcie, że urzędowy charakter wszczęcia postępowania zwalnia organ nadzoru budowlanego z obowiązku rzeczywistej weryfikacji konkretnych i możliwych do sprawdzenia informacji wskazujących na możliwe naruszenie prawa budowlanego;

9) w szczególności nierozpoznanie istoty sprawy poprzez sprowadzenie jej do formalnego stwierdzenia, że skarżący nie może wymusić wszczęcia postępowania z urzędu, podczas gdy rzeczywistym przedmiotem sprawy było wykazanie szeregu konkretnych uchybień dotyczących wcześniejszego użytkowania budynku, nieaktualnej dokumentacji, sprzedaży działki nr [...], przebiegu infrastruktury przez cudzy grunt, braku tytułu prawnego do korzystania z tej infrastruktury, pominięcia współinwestora oraz niedoręczenia istotnego zaświadczenia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, zaś podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego są nieuzasadnione.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, postępowanie w przedmiocie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a także postępowanie o charakterze nadzorczym i naprawczym, przewidziane w ustawie Prawo budowlane mogą być wszczynane na wniosek. Wymaga więc ustalenia, czy wskazane postępowania mogą zostać wszczęte na żądanie, czy też ich wszczęcie następuje wyłącznie z urzędu, zaś skierowanie do organu wniosku może być traktowane jedynie jako zawiadomienie o okolicznościach uzasadniających podjęcie czynności w ramach przysługujących mu kompetencji.

Odrębnym zagadnieniem, pozostającym jednak bez wpływu na wynik sądowej kontroli zaskarżonego aktu, jest natomiast ocena czy dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy przez jednego ze współinwestorów wymaga dla swej prawno-materialnej skuteczności współdziałania pozostałych inwestorów oraz czy zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu powinno zostać doręczone każdemu z nich. Kwestia ta, pomimo, że podniesiona w toku postępowania nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiot wyznacza ocena dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie podmiotu trzeciego.

Zauważyć przede wszystkim należy, że na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do ustawy Prawo budowlane wprowadzono m.in. przepisy art. 53a ust. 1 oraz art. 72a. Zgodnie z treścią art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania uregulowane w rozdziale 5b ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu. Analogiczną regułę wyraża art. 72a odnośnie postępowań określonych w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 tej ustawy.

Wprowadzenie wskazanych przepisów jednoznacznie rozstrzygnęło dotychczasowe wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i orzecznictwie co do charakteru inicjatywy procesowej w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego. W aktualnym stanie prawnym zasada oficjalności, czyli wszczęcia z urzędu w odniesieniu do postępowań naprawczych i kontrolnych w procesie budowlanym doznaje pełnego prymatu i wyłącza stosowanie ogólnej reguły z art. 61 § 1 K.p.a., dopuszczającej wszczęcie postępowania alternatywnie – na wniosek strony.

Ustalenie to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w zasadniczej dla analizowanego problemu uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25. W uchwale tej NSA wyraźnie wskazał, że użycie przez ustawodawcę kategorycznego sformułowania o wszczynaniu postępowań z urzędu oznacza całkowite wyłączenie dopuszczalności zainicjowania postępowania nadzorczego na wniosek jakiegokolwiek podmiotu – w tym podmiotu powołującego się na własny interes prawny.

Złożenie podania w sprawie, w której przepis prawa materialnego przewiduje wyłącznie działanie z urzędu, nie rodzi po stronie organu administracji publicznej obowiązku wszczęcia postępowania na zasadach skargowych. Podanie takie nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania" w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., lecz winno być traktowane wyłącznie w kategoriach sygnału procesowego (skargi/wniosku w rozumieniu Działu VIII K.p.a.), stanowiącego dla organu jedynie impuls i źródło informacji o potencjalnych nieprawidłowościach. Do wyłącznej kompetencji organu nadzoru budowlanego należy ocena, czy otrzymana informacja uzasadnia podjęcie działań z urzędu i żaden podmiot nie może skutecznie żądać wszczęcia takiego postępowania (por. wyroki NSA: z 19 marca 2026 r. II OSK 2868/24; z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22; z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt II OSK 794/24; z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 710/24).

W tym stanie prawnym, jeżeli organ administracji otrzyma wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie, która na podstawie przepisów prawa materialnego może być prowadzona wyłącznie z urzędu, taki wniosek nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Co prawda, w świetle wspomnianej uchwały NSA z 8 września 2025 r. (sygn. akt II OPS 2/25) prawidłową formą załatwienia takiego podania winna być odpowiedź informacyjna (zawiadomienie w trybie Działu VIII K.p.a.), to jednak formalne wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wywołuje ono bowiem właściwy skutek procesowy w postaci braku wszczęcia i prowadzenia postępowania, odpowiadający w istocie celowi wspomnianego pisma informacyjnego (por. wyrok NSA: z dnia 19 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2868/24; z 29 października 2025 r. sygn. akt II OSK 794/24).

Odnosząc się do drugiej kwestii – tj. statusu skarżącego jako współinwestora oraz podnoszonego zarzutu braku doręczenia mu zaświadczenia o braku sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy – Sąd w pełni podziela wywód prawny organu odwoławczego.

Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego oraz wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie są instytucjami prawa publicznego, stanowiącymi przejaw realizacji jednostronnego obowiązku prawnego nałożonego na inwestora w decyzji o pozwoleniu na budowę. Czynności te mają charakter techniczno-organizacyjny i zmierzają do urzędowego potwierdzenia legalności procesu budowlanego i dopuszczenia obiektu do bezpiecznego użytkowania.

W przypadku wielości podmiotów występujących po stronie inwestora (np. małżonków czy współwłaścicieli), dla skutecznego dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy w świetle Prawa budowlanego wystarczające jest działanie jednego ze współinwestorów (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 599/12). Przepisy Prawa budowlanego nie stawiają wymogu łącznego, solidarnego działania wszystkich współinwestorów przy wykonywaniu czynności zgłoszeniowych, zaś brak zgody jednego z nich nie wstrzymuje procedury odbioru, o ile obiekt spełnia wszystkie wymogi techniczno-budowlane.

Warto podkreślić, że obciążające inwestora obowiązki publicznoprawne wynikające z Prawa budowlanego nie rodzą bezpośrednich konsekwencji w sferze stosunków cywilnoprawnych i majątkowych (w tym w zakresie małżeńskiej wspólności majątkowej). Ewentualne spory co do braku zgody na oddanie obiektu do użytkowania, zniesienia współwłasności czy rozliczeń cywilnych pomiędzy współinwestorami podlegają wyłącznej właściwości sądów powszechnych i w żaden sposób nie determinują prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego.

Ochrona praw materialnych inwestora, który nie brał udziału w dokonywaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, jest realizowana na gruncie Prawa budowlanego w sposób dostateczny, poprzez przyznanie mu statusu strony w ewentualnym postępowaniu w sprawie sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W sytuacji jednak, gdy organ nadzoru budowlanego, po weryfikacji dokumentów, nie dopatrzył się podstaw do wniesienia sprzeciwu i wydał milczącą zgodę bądź zaświadczenie o braku podstaw do sprzeciwu w trybie art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego, postępowanie w sprawie przyjęcia zgłoszenia ulega zakończeniu bez wydawania decyzji administracyjnej. Zaświadczenie to nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu K.p.a. Brak indywidualnego doręczenia tego zaświadczenia współinwestorowi nie niweczy jego prawno-materialnego skutku wobec całej inwestycji i nie czyni użytkowania obiektu nielegalnym.

W świetle przedstawionych rozważań stwierdzić należy, że – wbrew twierdzeniom skarżącego - legitymowanie się interesem prawnym nie stanowi podstawy do skutecznego żądania wszczęcia postępowań nadzorczych i naprawczych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego, jeżeli ich wszczęcie następuje wyłącznie z urzędu. Jednocześnie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące skuteczności zawiadomień o zakończeniu budowy przez jednego ze współinwestorów oraz braku podstaw do wniesienia sprzeciwu nie podważają prawidłowości działania organu, który w tym zakresie postąpił zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnionych podstaw i nie mogą prowadzić do podważenia legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.