Okna przy granicy działki po nadbudowie. Sąd oddalił skargę na nakaz zamurowania

Jak wynika z akt sprawy, Starosta O. (dalej: "Starosta") decyzją z [...] 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. i M. M. (dalej: "inwestorzy", "strony") pozwolenia na roboty budowlane związane z przebudową dachu budynku usługowo-mieszkalnego wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny oraz wykonanie nowych drzwi wejściowych do budynku w O. przy ul. G., znajdującego się na działce nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") w ramach czynności kontrolnych, udokumentowanych protokołem

z 15 listopada 2017 r. oraz z 6 grudnia 2017 r., stwierdził:

1) istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego:

a) konstrukcja drewniana dachu została podniesiona o ok. 1,05 m, co umożliwiło wykonanie na strychu ścianki kolankowej wysokości ok. 1,39m; z powstałej powierzchni wydzielono cztery pomieszczenia mieszkalne o wysokości maks. 2,36m - roboty wykończeniowe nie zostały zakończone, szczegóły widoczne na wykonanych zdjęciach z czynności kontrolnych (różnica wysokości budynku projektowanego i nadbudowanego przekracza dopuszczalne 2%, zgodnie art. 36 a ust. 5a pkt 1 P.b.); wysokość projektowanego budynku wynosi 7,75 m (lub zaznaczona przez projektanta jako nieistotna zmiana 8,05 m) została podniesiona do wysokości ok. 8,80 m, co stanowi 13,5% (lub 9,3% z uwzględnieniem zmiany zaznaczonej przez projektanta jako nieistotnej);

b) w piwnicy w pomieszczeniu o wymiarach ok. 1,95 m x 4,5 m x 2,53 m zamontowano kocioł grzewczy o mocy ok. 15 kW (na kotle brak tabliczki znamionowej), w pomieszczeniu brak wentylacji, istnieje możliwość podłączenia do komina zewnętrznego, na dzień kontroli, tj. 6 grudnia 2017 r., pomieszczenie nie spełniało warunków technicznych, w tym § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2) nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego:

a) przesunięcia ścianek działowych, otworów drzwiowych i okiennych, zmiana przeznaczenia niektórych pomieszczeń (łazienka/pokój), w miejscu projektowanego pomieszczenia gospodarczego wybudowano kominek, w korytarzu wykonano kręcone schody na strych;

b) w połaci dachowej wykonane są dwa okna połaciowe do pomieszczeń na strychu (według dokumentów dostarczonych przez inwestorów przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy 29 lipca 2010 r., na rysunkach z nieistotnymi zmianami naniesionymi przez projektanta widoczne są trzy okna połaciowe, podczas gdy na zdjęciu wykonanym w czasie kontroli 24 kwietnia 2014 r. od ulicy nie ma okien połaciowych, wykonane więc były po zgłoszonym zakończeniu robót budowlanych);

c) komin zewnętrzny od strony podwórka (również naniesiony na rysunki

z nieistotnymi zmianami) jest wykonany niezgodnie z rysunkiem; komin przesunięto

w światło istniejącego okna w lokalu usługowym, zamurowując je.

Postanowieniem z [...] 2018 r., PINB – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej: "P.b.") – wstrzymał roboty budowlane na poddaszu w lokalu mieszkalnym nr [...] budynku mieszkalno-usługowego w O. przy ul. G., prowadzone przez inwestorów w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z [...] 2006 r. i zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń, a także nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.

W wyniku rozpatrzenia złożonych zażaleń, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] 2018 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji.

W związku z tym, że inwestorzy nie dostarczyli ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, PINB decyzją z [...] 2018 r. nałożył na A. M. i M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym w O. przy ul. G., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] 2006 r., wydaną przez Starostę O., w terminie 90 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Organ odwoławczy – po rozpatrzeniu odwołania A. M. – decyzją z [...] 2018 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu skargi M. M. (dalej jako: "skarżący") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt

II SA/Ol 608/18, uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku tutejszy Sąd wskazał, że organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie doszło do odstępstw o charakterze istotnym, bowiem obejmowały one zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, w tym kubaturę, wysokość zabudowy i liczbę kondygnacji (podniesienie konstrukcji drewnianej dachu i wydzielenie z powstałej powierzchni czterech pomieszczeń mieszkalnych). Powstała dodatkowa kondygnacja budynku, doprowadzając do powstania mieszkania dwupoziomowego, a nie jedynie adaptacji jednej kondygnacji poddasza nieużytkowego na funkcję mieszkalną.

Sąd wyjaśnił, że celem postępowania określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest doprowadzenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem, a warunkiem koniecznym tegoż jest wstępna ocena legalności rzeczonych crobót budowlanych w świetle kryteriów wskazanych w art. 35 P.b., o czym wprost stanowi analizowany art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. statuujący wymóg stosowania przepisów dotyczących projektu budowlanego do zakresu samowolnie poczynionych zmian. Dopiero pozytywna ocena co do dopuszczalności doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót do stanu zgodnego z prawem implikuje obowiązek sporządzenia

i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, co w tej sytuacji jest koniecznym elementem rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zabrakło oceny co do zgodności przebudowy dachu (w istocie jego nadbudowy) połączonej z przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Organy nie dokonały oceny zgodności wykonanych samowolnie robót budowalnych także o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jak również nie oceniły, czy w niniejszej sprawie, w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, koniecznym jest nałożenie na sprawcę samowolnie wykonanych robót budowlanych obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Nadto Sąd wskazał, że w przypadku niewywiązania się przez sprawcę samowolnie wykonanych robot budowlanych z powinności inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz - jak tego wymaga art. 50 ust. 3 P.b. - organ może w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., dopuścić dowód z opinii biegłego, zlecając mu sporządzenie oceny technicznej bądź ekspertyzy, a inwentaryzacja, może stanowić element żądanej opinii.

PINB decyzją z [...] 2019 r. ponownie nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym w O. ul. G., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty O. z [...] 2006 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowe roboty budowlane są zgodne z ustaleniami planu miejscowego, tj. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów miasta O. [...], zaś w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] 2019 r. WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja PINB jest przedwczesna, wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, że nie można przenosić na autora projektu zamiennego obowiązku ustalenia zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem. WINB zarzucił, że organ pierwszej instancji nie wezwał ponownie inwestorów do przedłożenia ekspertyzy, nie zastosował art. 81 c ust. 2 P.b., jak również nie ustanowił biegłego, którego opinia mogłaby stanowić substytut takiej ekspertyzy. Zastrzeżenia organu odwoławczego w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego obejmują wątpliwości w zakresie zachowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do pozostałych nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie realizacji przedmiotowych robót budowlanych tj. kwestii wentylacji pomieszczenia w piwnicy, w związku z umieszczeniem w nim kotła grzewczego, możliwości legalizacji wykonanych samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej, brak oceny zachowania bezpieczeństwa konstrukcji drewnianego stropu między parterem, a mieszkaniem, brak wzmianki w zakresie oceny prawidłowości wykonania lub przebudowy instalacji w lokalu mieszkalnym inwestorów: wodno-kanalizacyjnej, wentylacyjnej i centralnego ogrzewania.

Skarżący od ww. decyzji z [...] 2019 r. wniósł sprzeciw, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19 oddalił, uznając, że argumentacja organu odwoławczego jest prawidłowa.

Postanowieniem z [...] 2020 r., PINB nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych obejmujących przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny, w budynku mieszkalno-usługowym w O. ul. G., uwzględniającej zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty O. z [...] 2006 r.

Wymagana ekspertyza techniczna wpłynęła do PINB 11 października 2022 r.

Następnie decyzją z [...] 2022 r., organ pierwszej instancji ponownie nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym w O. ul. G., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z [...] 2006 r., w terminie 90 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od ww. decyzji odwołała się A. M., wskazując, że organ pierwszej instancji powinien wyłączyć się z prowadzonego postępowania, a wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co skutkuje nieważnością ww. decyzji.

Decyzją z [...] 2023 r., WINB na podstawie art. 138 § 2 ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB wskazał, że PINB nie zastosował się do zaleceń wskazanych w decyzji z [...] 2019 r. Podkreślił, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie

w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji. Natomiast w decyzji z [...] 2019 r. organ odwoławczy w sposób precyzyjny wskazał kwestie, które organ pierwszej instancji powinien ustalić zanim wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

WINB podniósł, że przedmiotowe zalecenia, do których organ pierwszej instancji nie odniósł się w toku ponownie prowadzonego postępowania dotyczyły:

1) wątpliwości w zakresie zachowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ co prawda wskazał, że przedmiotowe roboty nie naruszają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. (§18 ust. 6 i ust. 7), jednak nie wyjaśnił, czy inwestorzy byli także związani oraz czy nie naruszyli decyzji Burmistrza O. z [...] 2014 r. ustalającej warunki zabudowy działki nr [...] w O. (dla przebudowy dachu budynku usługowo-mieszkalnego wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i drzwi wejściowych z przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny). WINB wyjaśnił, że na danym obszarze obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, a nie oba te akty jednocześnie. W tej sytuacji PINB winien ustalić, jaki akt określał zapisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla inwestycji, a także czy przedmiotowe roboty dotychczas wykonane oraz ewentualne działania naprawcze nie naruszają aktów prawa miejscowego (w tym zakresie stanowisko winien zająć Burmistrz O.).

2) braku odniesienia się przez organ pierwszej instancji do pozostałych nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie realizacji przedmiotowych robót budowlanych, tj.:

a) wentylacji pomieszczenia w piwnicy w związku z umieszczeniem w niej kotła grzewczego (z naruszeniem § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "Rozporządzenie"),

b) możliwości legalizacji wykonanych samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej oraz w nadbudowanej części budynku w ścianie zachodniej, w granicach z działką nr [...](1).

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] 2015 r. wskazał, że zaprojektowanie ściany południowej z otworami okiennymi w granicy z działką nr [...](1) jest wyraźnie sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czego PINB nie weryfikował. Ostatecznie WINB wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza art. 153 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym niewykonanie zaleceń wskazanych powyżej powoduje, że decyzja PINB, jest przedwczesna, a zakres uzupełniającego postępowania dowodowego obejmuje konieczność ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, nie mogą zostać przeprowadzone w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego.

M. M. i A. M. wnieśli do tutejszego Sądu sprzeciw od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Prawomocnym postanowieniem z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 128/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił sprzeciw A. M. jako wniesiony po upływie terminu do jego wniesienia, natomiast wyrokiem z 12 grudnia 2026 r. tutejszy Sąd oddalił sprzeciw skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że słusznie WINB uznał, że organ pierwszej instancji po raz kolejny rozpoznając niniejszą sprawę, nie zastosował się do wskazanej oceny prawnej i nie przeprowadził prawidłowo postępowania, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. Słuszność tych zaleceń została potwierdzona przez tutejszy Sąd w wyroku z 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19, a wskazania co do sposobu dalszego postępowania organów i oceny prawne są wiążące dla tych organów.

Wyrokiem z 14 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1435/24, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. M. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń był na tyle duży, że nie sposób mówić o uzupełnieniu materiału dowodowego postępowania. Skoro ocena zgodności robót budowlanych z planem miejscowym czy z zapisami decyzji o warunkach zabudowy nie została przeprowadzona przez PINB, a nadto roboty uznane za istotne odstępstwa od projektu budowlanego nie zostały ocenione pod względem ich zgodności z przepisami technicznymi, to zasadnicza dla sprawy większość ustaleń nie została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że WINB mógłby przeprowadzić postępowanie w sprawie, ale wówczas pozbawiłby skarżącego dwukrotnego rozpatrzenia jego sprawy. Organ odwoławczy nie uchylał się więc od rozpatrzenia sprawy merytorycznie, a prawidłowo uznał, że w sprawie nie zostały wyjaśnione kwestie, które wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego w zasadniczej części.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...]

2025 r. PINB nałożył na A. M. i M. M. obowiązek:

- wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie:

1. zamurowania dwóch otworów okiennych w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej (w granicy z działką nr [...](2)) oraz dwóch otworów okiennych

w przebudowanej i jednego w nadbudowanej części budynku w ścianie zachodniej

(w granicy z działką nr [...](2));

2. likwidację okna połaciowego w części południowej połaci dachu;

3. wykonania wentylacji pomieszczenia piwnicy w związku z umieszczeniem w niej kotła grzewczego;

- sporządzenia i przedstawienia 4 egz. projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym w O., ul G. – uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty z [...] 2006 r., w terminie 120 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji PINB opisał przebieg postępowania wyjaśnił, że podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) stanowi ustalenie przez organ nadzoru budowlanego dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę. Wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, a stanowisko to podziela zarówno organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 608/18. Rolą organu nadzoru budowlanego jest zaś doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę teren inwestycji nie był objęty planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, dlatego w sprawie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodał, że wykonane roboty budowlane są zgodne z ustaleniami planu miejscowego – Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów miasta O. [...].

Powołał treść art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i wyjaśnił, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że roboty budowlane stanowiące odstępstwo od projektu zostały wykonane w częściach wspólnych, prowadząc do nadbudowy budynku o kolejną kondygnację. Nadto – jak wynika z przedłożonej ekspertyzy – niezbędne do zakończenia robót jest wzmocnienie belki drewnianej stropu nad parterem. Wykonane już roboty budowlane stanowiące istotne odstępstwo, jak i niezbędne roboty związane

z zabezpieczeniem stropu wymagają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie wykraczającym poza pozwolenie Starosty z [...] 2006 r. PINB podał, że inwestor, który jest adresatem rozstrzygnięć wydawanych

w postępowaniu naprawczym, powinien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie może on znaleźć się w sytuacji korzystniejszej, aniżeli inwestor nieposiadający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zwykłym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ bada kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego;

w niniejszej sprawie kwestia ta pozostaje otwarta, ponieważ organ nadzory budowlanego nie może pozbawić inwestora możliwości przedłożenia stosownego dokumentu.

PINB wskazał również, że wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją, tj. wykonanie określonych robót budowlanych i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, nie kończy postępowania. Projekt zamienny podlega bowiem weryfikacji organu, jaką przepisy prawa przewidują dla projektów przedkładanych w toku postępowań o udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, wydana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. może być zarówno pozytywna, jak i negatywna dla inwestora.

Od ww. decyzji odwołała się A. M. oraz skarżący. A. M. zarzuciła decyzji naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), wskazując na wadliwość decyzji z powodu braku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, co musi skutkować powrotem sprawy "do tej instancji, w której danemu podmiotowi prawa nie były przyznane", a oznaczenie wszystkich stron postępowania administracyjnego jest obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej;

- art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek;

- art. 12 k.p.a. poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącego;

- art. 231 Kodeksu karnego, polegające na przekroczeniu swoich uprawnień przez inspektora PINB i niedopełnienie obowiązków;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie swoich ustaleń faktycznych niezgodnie z faktami, dowodami, zasadami logiki i doświadczenia życiowego, które to naruszenie polegało na tym, że PINB w postępowaniu trwającym od 2012 r., a zmienionym postanowieniem z 2017 r. na postępowanie przeciw nadbudowie stron, wprowadzono fałszywe pomiary wysokości nadbudowy, ginęły dokumenty, organ nie przyjmował dowodów na pozwolenie członków wspólnoty mieszkaniowej na wszystkie roboty przeprowadzone przez inwestorów, nie odnotował wentylacji w ich piwnicy. Organ bez narzędzi prawnych próbuje wzruszyć postępowanie prawomocnie zakończone decyzją GINB z [...] 2015 r., który to organ wskazał, że zaprojektowanie okien na ścianie południowej nie jest rażącym naruszeniem, a dodatkowo na tej ścianie na parterze znajdują się okna sąsiada. Sprawa prawomocnie zakończona nie podlega ponownemu "wyimaginowanemu" tłumaczeniu przez organ niższej instancji.

Zarzuty tożsamej treści przedstawił w swoim odwołaniu skarżący, dodając

w ostatnim punkcie, że powierzchnia okna do powierzchni mieszkania "musi się zgadzać", co zostało przyjęte przez organy nadzorujące, a teraz organ każe to zburzyć.

Postanowieniem z [...] 2025 r., wydanym na podstawie art. 136 k.p.a., WINB zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie:

1. okien – wskazanie przepisu warunku technicznego uniemożliwiającego istnienie okien od strony południowej oraz okien połaciowych wraz z zakresem robót, które należy wykonać (wraz z załącznikiem graficznym przedstawiającym odległości od granicy działki);

2. pomieszczeń kotłowni – zebranie materiału dowodowego w zakresie pomieszczenia kotłowni wraz z określeniem możliwości wykonania czynności w celu doprowadzenia tego pomieszczenia do zgodności z § 136 ust. 1 Rozporządzenia, tzn.:

- czy wielkość pomieszczeni jest dostosowana do mocy istniejącego kotła,

- w jakim miejscu umiejscowiony jest skład paliwa,

- w jaki sposób ma być zapewniona wentylacja nawiewna,

- w jaki sposób mają być odprowadzone spaliny,

- w jaki sposób należy dostosować te pomieszczenie do wymogów określonych w § 136 ust. 2 Rozporządzenia.

Pismem z 23 kwietnia 2025 r. PINB przedstawił organowi odwoławczemu uzupełnienie materiału dowodowego. W zakresie okien wskazał, że § 12 Rozporządzenia (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) określa warunki usytuowania budowli i budynków. Zgodnie z jego treścią, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (ust. 1).

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (ust. 2).

Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3).

PINB wskazał, że ściany zewnętrzne budynku przy ul. G. nakładają się na granice działki nr [...](1) i graniczą bezpośrednio z działką o numerze ewidencyjnym [...](2). Mając więc na uwadze § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia nakazał zamurowanie dwóch otworów okiennych w nadbudowanej części budynki w ścianie południowej oraz dwóch otworów okiennych w przebudowanej ścianie i jednego w nadbudowanej części budynku w ścianie zachodniej oraz likwidację okna połaciowego w części południowej połaci dachowej, ponieważ odległość okna od granicy działki od strony południowej wynosi 3,85 m, a od strony zachodniej – 2,24 m.

Odnośnie do pomieszczeń kotłowni organ pierwszej instancji wyjaśnił, że "zgodnie z § 136 ust. 2 Rozporządzenia kocioł o mocy cieplnej ok. 15 kW zainstalowany jest w pomieszczenia w kondygnacji podziemnej. Skład paliwa umieszczony jest

w pobliżu kotła. Aby pomieszczenie spełniało wymagania określone w Polskiej Normie PN-87/B-02411 "Kotłownie wbudowane na paliwo stałe" należy:

- odległość kotła od przegrody pomieszczenia kotłowni powinna umożliwić swobodny dostęp do kotła w czasie czyszczenia i konserwacji. Odległość tyłu kotła od ściany nie powinna być mniejsza niż 0,7 m, boku kotła od ściany nie mniejsza niż 1 m, natomiast przodu kotła od ściany przeciwległej nie mniejsza niż 2 m;

- wentylacja nawiewna powinna odbywać się za pomocą niezamykalnego otworu

o przekroju minimum 200 cm2 o wylocie do 1 m nad poziomem podłogi. Wentylacja wywiewna powinna być realizowana kanałem wywiewnym z materiału niepalnego

o przekroju minimalnym 14 x 14 cm z otworem wlotowym pod stropem pomieszczenia kotłowni. Kanał wywiewny powinien być wyprowadzony ponad dach i umieszczony

w pobliżu komina. Na kanale wywiewnym nie należy lokalizować urządzeń do zamykania;

- przekrój komina powinien być nie mniejszy niż 20 x 20 cm".

Pismem z 16 czerwca 2025 r. organ odwoławczy ponownie wezwał PINB do ustalenia kwestii związanych z pomieszczeniem kotłowni. W odpowiedzi z 22 sierpnia 2025 r. organ pierwszej instancji wskazał, że wielkość pomieszczenia jest dostosowana do mocy kotła c.o., skład paliwa jest umieszczony w pobliżu kotła i spełnia wymagania określone w Polskiej Normie, odległość kotła od przegród pomieszczenia kotłowni umożliwia swobodny dostęp do kotła w czasie czyszczenia i konserwacji. PINB podał, że wentylacja nawiewna nie jest zgodna z Polską Normą, ponieważ jest wykonana z rur PVC o średnicy 120 mm, co daje ok. 113 cm2. Wentylacja wywiewna jest wykonana

z rur PVC (materiał trudnopalny) o średnicy 120 mm, co daje 113 cm2 i wyprowadzona do poziomu parteru, co również nie odpowiada Polskiej Normie. Odprowadzenie spalin następuje do kanału dymowego w kominie na zewnątrz budynku. W opinii Zakładu Kominiarskiego z 16 marca 2023 r. nie stwierdzono nieprawidłowości. Drzwi wejściowe do piwnicy nie spełniają warunków technicznych, ponieważ ich wysokość wynosi 150 cm, podczas gdy powinno to być co najmniej 200 cm.

Mając na uwadze ww. ustalenia PINB wyjaśnił, że należy dostosować wentylację nawiewną i wywiewną oraz drzwi do warunków Rozporządzenia oraz wymagań określonych w Polskiej Normie PN-87/B-02411.

Decyzją z [...] 2025 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w zakresie pkt 3, tj. "wykonania wentylacji pomieszczenia piwnicy w związku z umieszczeniem w nim kotła grzewczego", a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i podkreślił, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 19 lutego 2019 r., sygn. akt 608/18, wskazując, że w sprawie mamy do czynienia z odstępstwami o charakterze istotnym. Wobec tego, nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny, co do zasady było prawidłowe. WINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie konieczne było jednoznaczne określenie, czy mimo wykonania robót niezgodnie z projektem, roboty te są zgodne z prawem, a jeżeli nie – czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych. Podzielił ustalenia PINB, że ściany zewnętrzne budynku nakładają się na granice działki, wobec czego prawidłowo organ pierwszej instancji nakazał zamurowanie ww. określonych otworów okiennych i likwidację okna połaciowego w południowej połaci dachu, ponieważ roboty te były niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia.

WINB wyjaśnił również, że konieczne było uchylenie punktu 3 zaskarżonej decyzji, dotyczącego wykonania wentylacji pomieszczenia w piwnicy, z uwagi na toczące się przed organem pierwszej instancji równoległe postępowanie administracyjne (wszczęte 17 stycznia 2023 r.) w przedmiocie robót budowlanych w piwnicy budynku położonego w O. przy ul. G. Kwestie piwnicy będą zatem rozstrzygane w tamtym postępowaniu. Powołując art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. organ odwoławczy podał, że zasadniczym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest rozstrzygnięcie o tym, co należy uczynić, aby w przypadkach wskazanych w art. 50 P.b. doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Skargę do tutejszego Sądu na ww. decyzję WINB wniósł skarżący, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 Rozporządzenia poprzez nakazanie stronie zamurowania dwóch otworów okiennych w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej oraz dwóch otworów okiennych w przebudowanej i jednego w nadbudowanej części budynku w ścianie zachodniej oraz nakazanie likwidacji okna połaciowego w części południowej połaci dachu, a niewzięcie pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie istnienia w obiegu prawnym prawomocnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 lipca 2015 r.;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 6 i 7 k.p.a poprzez wydanie zaskarżonych decyzji z pominięciem ustaleń prawnych zawartych w ww. decyzji GINB;

b) "stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organy obu instancji,

w szczególności przepisów art. 8, 9,10, 11, 12, 16, 28, 35 § 3, 61, 77 §1, 80 i 105 k.p.a., art. 50-51 Prawa budowlanego".

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o: 1) uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zobowiązanie ich do ponownego, rzetelnego i bezstronnego rozpatrzenia sprawy, z uwzględnieniem ekspertyz budowalnych dołączonych do akt;

2) ewentualnie o stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec: zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem, braku istotnych odstępstw, utraty statusu strony przez osobę inicjującą spór, brak interesu prawnego w dalszym prowadzeniu postępowania, oraz zgodnej woli pozostałych członków wspólnoty do zakończenia sporu; 3) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że postępowanie dotyczące wykonanych otworów okiennych zostało ostatecznie rozstrzygnięte decyzją GINB z [...] 2015 r., która potwierdziła zgodność inwestycji z projektem i brakiem istotnych odstępstw. Organy ponownie rozpatrzyły tę samą kwestię, naruszając tym samym zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Przedmiotowa decyzja została wydana na skutek odwołania inwestorów od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z [...] 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na roboty budowlane związane z przebudową dachu budynku usługowo-mieszkalnego. GINB uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. W ocenie skarżącego pominięcie prawomocnej decyzji GINB, która w sposób merytoryczny odnosi się do ustaleń poczynionych przez te organy i stwierdzającej odmienne stanowisko w zakresie naruszenia przepisów Rozporządzenia, ma istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Wyjaśniając brak podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia projektu zamiennego skarżący wskazał, że dwie ekspertyzy jednoznacznie potwierdzają, że wykonane roboty są zgodne z projektem, poprawiają stan techniczny budynki i nie naruszają warunków konstrukcyjnych. Różnica wysokości wynosi ok. 20 cm i nie ma znaczenia konstrukcyjnego. Organy bezpodstawnie zastosowały więc art. 51 P.b.,

a tutejszy Sąd w wyroku II SA/Ol 425/18 wskazał, że w razie braku istotnych odstępstw organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarżący podniósł, że organy błędnie wywodzą, że na poddaszu nieużytkowym (strychu) są lokale mieszkalne. Na strychu nie ma również ścianki kolankowej, co próbuje wmówić organ; z ekspertyzy wynika, że inwestor wzmocnił konstrukcję dachu podpierając krokwie krzyżulcami na linii ścianki działowej. Podał, że ustalenia o rzekomym podniesieniu dachu o 1,05 m są nieprawdziwe, a organy pominęły dowody – w tym ekspertyzy.

Skarżący zarzucił, że inspektor PINB nadużył swoich uprawnień i poświadczał nieprawdę. W toku postępowania sądowego toczącego się przed sądem powszechnym inspektor przyznał, że nie dokonał dokładnych pomiarów wysokości budynki podczas oględzin 6 grudnia 2017 r. i zeznał, że rzeczywista różnica "może wynosić ok. 20 cm", mimo iż w decyzjach podawał, że dach został podniesiony o 1,05 m.

Podniósł, że organy nieprawidłowo ustaliły strony postępowania, pomijając m.in. współwłaściciela lokalu K. A. Zgodnie zaś orzecznictwem pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu skutkuje nieważnością decyzji. Skarżący dodał, że organ nie poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego, nie umożliwił wglądu w akta, ani nie wyznaczył terminy na wniesienie uwag. To uniemożliwiało mu skuteczną obronę swoich praw. Wskazał, że postępowanie toczy się od 2012 r., zarzucając przewlekłość i nierzetelność postępowania.

Ostatecznie skarżący podał, że wobec braku istotnych odstępstw oraz utraty statusu strony przez osobę inicjującą spór (właściciela byłej pralni), dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 12 stycznia 2026 r. inwestorzy wnieśli o: 1) połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw prowadzonych pod sygnaturami II SA/Ol 779/25

i II SA/Ol 780/25, jako dotyczących tej samej decyzji administracyjnej, tej samej nieruchomości oraz tego samego stanu faktycznego i prawnego; 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) przyjęcie do wiadomości, że M. A. i M. A.(1) utracili status strony postępowania administracyjnego, wobec czego nie posiadają przymiotu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego.

Postanowieniem z 23 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Ol 779/25, tutejszy Sąd odrzucił skargę M. M. Na skutek zażalenia skarżącego, postanowieniem z 25 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Zarządzeniem z 27 maja 2026 r. p.o. Przewodniczącego Wydziału II, po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa została wpisana do repertorium pod sygn. akt II SA/Ol 399/26, o czym poinformowano pełnomocnika skarżącego, uczestników postępowania i organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa, a co za tym idzie, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie określonym w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 36a Prawa budowlanego, regulujących procedurę naprawczą dotyczącą tzw. samowoli budowlanej w sytuacjach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 tej ustawy.

Stosownie do art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń

i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub

w przepisach (pkt 4). Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (pkt 3). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 P.b.). W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przy czym należy zauważyć, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli zaś roboty już zostały zrealizowane, to zastosowanie ma art. 51 ust. 7 P.b., z którego wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 (por. wyrok NSA z 25 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1128/23, LEX nr 4040251).

W takim przypadku, jak powszechnie przyjmuje się, nie wydaje się postanowienia

o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1 P.b., że decyzja musi być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia. Wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych (zob.

R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025, LEX/el.).

Opisany wyżej stan prawny został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany przez organy nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że celem postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego. Warunkiem to umożliwiającym jest obligatoryjne sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego,

a także – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu stanu faktycznego, powinien ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza w kontekście spełnienia wymaganych prawem warunków technicznych. Tak przeprowadzone postępowanie pozwala organowi następnie sformułować względem inwestorów w tym zakresie odpowiednie obowiązki. Procedura ta jest uruchamiana z urzędu m.in. w sytuacji, gdy roboty budowlane są przeprowadzone z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego lub pozwolenia na budowę.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, bowiem inwestorzy – jak wynika z akt sprawy – wykonali roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. W miejscu tym należy wyjaśnić, że kwestia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z [...] 2006 r. podlegała już ocenie przez sąd administracyjny na wcześniejszym etapie postępowania. W prawomocnym wyroku z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 608/18, tutejszy Sąd uznał, że inwestorzy dopuścili się "odstępstw o charakterze istotnym, bowiem obejmowały one zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, w tym kubaturę, wysokość zabudowy i liczbę kondygnacji (podniesienie konstrukcji drewnianej dachu i wydzielenie z powstałej powierzchni czterech pomieszczeń mieszkalnych). Powstała dodatkowa kondygnacja budynku, doprowadzając do powstania mieszkania dwupoziomowego, a nie jedynie adaptacji jednej kondygnacji poddasza nieużytkowego na funkcję mieszkalną". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w danej sprawie organy administracji i sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że sąd administracyjny orzekający w warunkach art. 153 p.p.s.a. w dalszym postępowaniu nie może formułować innych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wcześniej wyrażonym w prawomocnym wyroku, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1677/21

i powołane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z tym tutejszy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie był związany prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 608/18, sygn. akt II SA/Ol 821/19 oraz sygn. akt II SA/Ol 128/23, zarówno co do zakresu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak też oceną prawną zawartą w tych wyrokach. W wyrokach tych przesądzono natomiast, że roboty budowlane wykonane zostały z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skarżący we wniesionej do tutejszego Sądu skardze kwestionował nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego

z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to jest:

1. zamurowania dwóch otworów okiennych w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej (w granicy z działką nr [...](2)) oraz dwóch otworów okiennych

w przebudowanej i jednego w nadbudowanej części budynku w ścianie zachodniej

(w granicy z działką nr [...](2));

2. likwidacji okna połaciowego w części południowej połaci dachu;

3. wykonania wentylacji pomieszczenia piwnicy w związku z umieszczeniem w niej kotła grzewczego oraz sporządzenia i przedstawienia 4 egz. projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej

i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w przedmiotowym budynku mieszkalno-usługowym, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją ostateczną. Skarżący wskazał, że organy, orzekając o nakazie zamurowania dwóch otworów okiennych w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej oraz dwóch otworów okiennych w przebudowanej i jednego w nadbudowanej części budynku w ścianie zachodniej oraz o nakazie likwidacji okna połaciowego w części południowej połaci dachu, nie wzięły pod uwagę prawomocnej decyzji Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z [...] 2015 r., znak: [...], której kopię dołączył do skargi.

Odnosząc się do ww. zarzutu skarżącemu należy wyjaśnić, że postępowanie zakończone ww. decyzją GINB toczyło się w innej sprawie. Jego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z [...] 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a jego celem jest wyłącznie kontrola decyzji ostatecznej w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że "przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości sprawy administracyjnej materialnej, zbadania pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej" (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, LEX/el.). Oznacza to, że w postępowaniu tym organ nie badał i nie oceniał zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. GINB wypowiedział się jedynie w kwestii, czy w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zaistniała kwalifikowana wada wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., dająca podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Okoliczność, że wskutek ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2015 r. w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty z [...] 2006 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę nie oznacza, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, jak twierdzi skarżący. Postępowanie niniejsze jest bowiem prowadzone w związku z wykonaniem robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie w związku wykonaniem tych robót bez pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy oraz z powołanych wcześniej wyroków tutejszego Sądu – których Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może pominąć – odstępstwa wykonanych przez inwestorów robót od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny. Wobec tego prowadzenie postępowania naprawczego było uzasadnione. Oceny takiej nie mogą zmienić ekspertyzy inż. Z. M. i mgr inż. M. L., na które powołuje się skarżący. Jak już bowiem wskazano, tutejszy Sąd jest związany dokonaną wcześniej oceną prawną zawartą w wyrokach kontrolujących działalność organów nadzoru budowlanego na wcześniejszych etapach postępowania, w których jednoznacznie zostało ocenione, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją.

Podkreślić również należy, że na skutek wyroków tutejszego Sądu wydanych

w sprawach sygn. akt II SA/Ol 821/19 i sygn. akt II SA/Ol 128/23 zostały usunięte uchybienia organów dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy, wykonując zalecenia Sądu, przeprowadziły postępowanie w nakazanym przez Sąd zakresie, oceniając czy mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem, są one zgodne z prawem, a jeżeli nie są zgodne, to czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych. Tym samym nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wbrew przekonaniu skarżącego, nie doszło również do naruszenia art. 28 oraz art. 105 § 1 k.p.a. z tego powodu, że osoba inicjująca postępowanie (właściciele byłej pralni chemicznej) utracili status stron postępowania, ponieważ nie są już członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Jak już wcześniej wskazano, postępowanie naprawcze mające na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest prowadzone z urzędu, co wynika wprost z art. 53a P.b. W uchwale z 8 września

2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 (publ. ONSAiWSA 2025, nr 6, poz. 80) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "z uwagi na treść art. 53 ust. 1 i art. 72a P.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. [...] podkreślić jednak trzeba, że gdy do organu nadzoru budowanego w sprawach określonych w art. 53 ust. 1 i art. 72a P.b. wpłynie żądanie wszczęcia postępowania

w ramach nadzoru budowlanego z powołaniem się na własny interes prawny osoby wnoszącej to żądanie, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń P.b. w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu". Z tej przyczyny nie mamy do czynienia w sprawie z bezprzedmiotowością postępowania z przyczyn podmiotowych, wciąż istnieje również przedmiot postępowania, tj. wykonane przez skarżącego roboty budowlane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego.

Podobnie niezasadne są zarzuty skargi, dotyczące nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz naruszenia zasady czynnego udziału stron

w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy K. A. nie został pominięty w kontrolowanym postępowaniu, a WINB doręczył mu zaskarżoną decyzję, uwzględniając zmiany własnościowe w nieruchomości. Natomiast "dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania" (wyrok NSA z 3 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 33/24, LEX nr 4114230). Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy więc przez pryzmat uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, czego skarżący

w ogóle nie wykazał. Końcowo wskazać należy, że na rozstrzygnięcie sprawy przez tutejszy Sąd nie miały wpływu zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. Co prawda postępowanie w sprawie istotnie toczyło się przez wiele lat, należy mieć na względzie dokonywane w toku postępowania kontrole sądowoadministracyjne czy fakt, że sami inwestorzy żądaną przez organ ekspertyzę przedłożyli po blisko dwóch latach od wydania postanowienia w tym przedmiocie. Naruszenia te nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.