Agencja zatrudnienia działała 11 dni przed nową ustawą. Sąd oddalił skargę na odmowę zmiany wpisu

Skarga I. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: "spółka", "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "Kolegium") utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "organ I Instancji") z 19 listopada 2025 r. nr PPK.6011.706.23.2025.MZ, w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia.

Z akt sprawy wynika, że 2 lipca 2024 r. spółka została wpisana do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Działalność ta została zwieszona na wniosek spółki od 21 marca 2025 r., natomiast pismem z 29 maja 2025 r. spółka zawiadomiła organ I instancji o wznowieniu działalności gospodarczej z dniem 20 maja 2025 r. W rocznym sprawozdaniu za 2024 r. spółka podała, że nie prowadziła działalności jako agencja zatrudnienia. Natomiast 3 czerwca 2025 r. spółka powiadomiła o powierzeniu wykonywania pracy 10 obywatelom Ukrainy. Umowy zlecenia zostały podpisane z tymi pracownikami 20 maja 2025 r.

Wnioskiem z 29 lipca 2025 r. spółka zwróciła się do organu I instancji o zmianę danych w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, o których mowa w 305 ust. 3 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz.U. poz. 620 ze zm.; dalej: "ustawa").

Decyzją z 19 listopada 2025 r. organ I instancji, powołując art. 314 pkt 2 lit. a w zw. z art. 305 ust. 3 i art. 445 ust. 6 ustawy, odmówił spółce zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia. Ocenił bowiem, że spółka nie prowadziła przed wejściem w życie ustawy w sposób ciągły działalności w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy. Uznał zatem, że spółka powinna podlegać obligatoryjnemu ponownemu sprawdzeniu warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, a nie kontynuować działalność na zasadzie zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i dokonanie żądanej zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia. Zarzuciła naruszenie w tej sprawie art. 305 ust. 3 i art. 445 ust. 6 ustawy poprzez błędną interpretację pojęcia działalności gospodarczej oraz wprowadzenie nieistniejącego w ustawie wymogu ciągłości i powtarzalności działalności. Wskazała także na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") poprzez oparcie decyzji na przypuszczeniach z pominięciem dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności przed wejściem w życie ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Kolegium wydało zaskarżoną decyzję, w której wywiodło, że celem wprowadzenia art. 445 ust. 6 ustawy była ochrona praw nabytych podmiotów, które prowadziły przed wejściem w życie ustawy działalność, o której mowa w art. 305 ust. 3 ustawy. Założyło, że z preferencyjnych zasad zmiany wpisu w oparciu o art. 445 ust. 6 ustawy mogą skorzystać tylko te podmioty, które prowadziły działalność opisaną w tym przepisie przez tak długi czas, że można było zweryfikować prawidłowość ich działania z punktu widzenia obowiązującej wówczas ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zauważyło, że marszałek województwa posiadał wówczas szerokie uprawnienia kontrolne w zakresie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia (art. 18o, art. 18m, 18na ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), stąd ustawodawca założył, że podmiot świadczący usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3, nie wymaga powtórnej weryfikacji, według zasad odnoszących się do podmiotów pragnących rozpocząć tego typu działalność na nowych zasadach. Kolegium uznało jednak, że aby to założenie mogło być słuszne, podmiot taki musiałby prowadzić działalność ta tyle długo, że marszałek województwa mógłby z tych uprawnień kontrolnych skorzystać. W przypadku strony założenia takiego nie można przyjąć, z uwagi na krótki czas świadczenia usług. Z tego powodu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że krótki czas jak i rozmiar działalności prowadzonej przez spółkę w świadczeniu usługi, o której mowa w art. 305 ust. 3 ustawy, nie upoważniają do uzyskania zmiany wpisu na zasadach określonych w art. 445 ust. 6 ustawy.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie w tej sprawie art. 445 ust. 6 w zw. z art. 305 ust. 3 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na rozszerzającej interpretacji pojęcia świadczenia usługi, o którym mowa w art. 305 ust. 3 ustawy, czego wyrazem jest dodanie do niego pozaustawowych kryteriów w postaci: ciągłości prowadzenia działalności, odpowiednio długiego czasu prowadzenia działalności i określonego rozmiaru prowadzenia tej działalności, pomimo że ustawa nie uzależnia dokonania zmiany wpisu w rejestrze od spełnienia tego rodzaju kryteriów.

W uzasadnieniu skargi oceniono, że skarżąca spełniła wszystkie trzy warunki przewidziane w art. 445 ust. 6 ustawy aby uzyskać zmianę wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia. W tym zakresie podano, że 2 lipca 2024 r. skarżąca została wpisana do rejestru agencji zatrudnienia i świadczyła usługę w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, o czym świadczy powierzeniu wykonywania pracy 10 obywatelom Ukrainy (umowy zlecenia zostały podpisane z tymi pracownikami 20 maja 2025 r.). Dotrzymała także ustawowego terminu 3-miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na złożenie wniosku o zmianę wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia. Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez organy aspektu ciągłości działania, czy też krótkiego okresu bądź niewystarczającego rozmiaru świadczenia usług, skarżąca zauważyła, że ustawodawca nie wprowadza żadnego z tych kryteriów jako przesłanki uzyskania zmiany wpisu w rejestrze. Uznała, że gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie tych kryteriów, to tego rodzaju przesłanki zostałyby uwzględnione w przepisie art. 305 ust. 3 ustawy, analogicznie jak w regulacji z art. 315 ust. 1 pkt 3 ustawy. Stwierdziła zatem, że wprowadzenie przez organy ww. kryteriów nie ma podstawy prawnej i świadczy o naruszeniu w tej sprawie art. 445 ust. 6 ustawy. Końcowo skarżąca wskazała, że na podstawie art. 43 ust. 2 ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1480 ze zm.) wpis przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej nie jest decyzją uznaniową organu administracyjnego, a więc organ, po spełnieniu warunków wpisu do rejestru nie może odmówić jego dokonania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi na decyzję następuje w razie stwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa w postaciach opisanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Kolegium.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego kontrolowanej sprawy i został zgromadzony z czynnym udziałem strony, a następnie oceniony przez organy z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów Kpa.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił art. art. 445 ust. 6 ustawy w świetle którego "podmioty wpisane do rejestru agencji zatrudnienia, świadczące usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3, przed dniem wejścia w życie ustawy:

1) nie podlegają warunkowi, o którym mowa w art. 305 ust. 3;

2) składają wniosek o zmianę wpisu, o którym mowa w art. 313 ust. 2, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy w celu kontynuowania świadczenia usługi, o której mowa w art. 305 ust. 3, do tego wniosku nie dołączają oświadczenia, o którym mowa w art. 313 ust. 3 pkt 1;

3) nie podlegają przepisom dotyczącym obligatoryjnego ponownego sprawdzenia przez marszałka województwa warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, o których mowa w art. 307, w związku ze złożeniem wniosku o zmianę wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia".

W przepisie art. 445 ust. 6 ustawy unormowano zatem na zasadzie wyjątku sytuację podmiotów, które uzyskały wpis do rejestru agencji zatrudnienia pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 214). Z dniem 1 czerwca 2025 r. ustawodawca wprowadził bowiem zasadę w art. 305 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą, prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest możliwe po 2 latach od wpisu do rejestru agencji zatrudnienia i świadczeniu usługi, o której mowa w ust. 2 pkt 1 lub 2. Te ostatnie przepisy obejmują wszystkie usługi związane z pośrednictwem pracy i pracy tymczasowej, nie odnoszą się wyłącznie do cudzoziemców. Tym samym ustalono, że świadczenie usług na rzecz cudzoziemców wymaga ogólnej dwuletniej praktyki w prowadzeniu agencji zatrudnienia i jest możliwe dopiero po uzyskaniu zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia (art. 305 ust. 4 ustawy).

Zgodnie z art. 445 ust. 6 ustawy podmioty, które przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 czerwca 2025 r. świadczyły usługi w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi mogły wystąpić w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z wnioskiem o zmianę wpisu do rejestru agencji zatrudnienia, który pozwoli tym agencjom kontynuować usługi bez warunku 2 lat oraz bez ponownego sprawdzenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Po tym terminie lub w razie niespełnienia innych warunków przewidzianych w tym przepisie dokonanie zmian w ww. zakresie będzie możliwe po spełnieniu przez agencje zatrudnienia warunku określonego w art. 305 ust. 3, tj. świadczenia usług pośrednictwa pracy lub pracy tymczasowej na terenie Rzeczpospolitej Polskiej przez 2 lata od uzyskania wpisu do rejestru (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 czerwca 2026 r. sygn. akt III SA/Kr 484/26). Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia wynika, że wprowadzając powyższy warunek "uznano za celowe weryfikowanie agencji zatrudnienia, które chcą świadczyć usługi z zakresu kierowania cudzoziemców do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do podmiotów prowadzących działalność na terytorium RP zwłaszcza z krajów o dużej presji migracyjnej (...) Wprowadzenie ww. rozwiązania pozwoli zabezpieczyć rynek pracy przed nadużyciami polegającymi na nielegalnym świadczeniu usług kierowania cudzoziemców do pracy w Polsce" (Sejm RP X kadencji, druk nr 948, s. 127-132, dostępny pod adresem http://sejm.gov.pl).

Przepis art. 445 ustawy zawiera natomiast, jak trafnie dostrzeżono w doktrynie, szczegółowe regulacje przejściowe dotyczące funkcjonowania agencji zatrudnienia w związku z wejściem w życie nowej ustawy. Jego ratio legis sprowadza się do zagwarantowania ciągłości działalności podmiotów już funkcjonujących na rynku, a jednocześnie do wprowadzenia ich w nowy reżim prawny bez destabilizacji świadczonych usług. (...) Regulacja zawarta w art. 445 ust. 6 ustawy stanowi zatem lex specialis wobec podmiotów świadczących usługi wskazane w art. 305 ust. 3. Wprowadzono tu liczne ułatwienia: brak konieczności spełnienia nowego warunku ustawowego, możliwość kontynuowania działalności na podstawie uproszczonego wniosku o zmianę wpisu oraz zwolnienie z ponownej kontroli marszałka. Zabiegi te mają charakter ochronny wobec agencji już działających i zabezpieczają ciągłość świadczenia usług (zob. Ł. Łaguna [w:] Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Komentarz, red. K.W. Baran, M. Paluszkiewicz, Warszawa 2026, LEX, art. 445).

Za ścisłą wykładnią przesłanek zawartych w art. 445 ust. 6 ustawy przemawia więc nie tylko wykładnia celowościowa nowych zasad weryfikowania agencji zatrudnienia ale także przejściowy charakter tego przepisu. W kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane przez strony i nie budzi także zastrzeżeń Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że skarżąca zachowała ustawowy termin do złożenia wniosku o zmianę danych w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, o którym mowa w art. 445 ust. 6 pkt 2 ustawy. Jednak spełnienie pozostałych warunków przewidzianych w tym przepisie nie może być utożsamiane wyłącznie z posiadaniem przed tą datą przez wnioskodawcę wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Konieczne jest bowiem ustalenie czy wnioskodawca przed 1 czerwca 2025 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżąca nie świadczyła w tym okresie usług, które obejmowałyby zarówno pośrednictwo pracy, jak i pracę tymczasową. We wniosku o zmianę danych w rejestrze podmiotów z 29 lipca 2025 r. spółka określiła przedmiot działalności jako "praca tymczasowa", nie zaznaczyła pola "pośrednictwo pracy" (podobnie w sprawozdaniu za 2024 r.). Należy także zwrócić uwagę na bardzo krótki okres świadczenia usług przez skarżącą przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. od 20 maja 2025 r. do 1 czerwca 2025 r., a więc zaledwie 11 dni. Co prawda okoliczność ta, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie może samodzielnie stanowić przesłanki do odmowy uwzględnienie wniosku o zmianę wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia. Niemniej jednak niewątpliwie przełożyła się na brak możliwości wykazania przez skarżącą konkretnego rodzaju prowadzonej działalności uprawniającego do skorzystania z dobrodziejstwa art. 445 ust. 6 ustawy. Zawarte w tym okresie umowy zlecenia z obywatelami Ukrainy nie są bowiem objęte zakresem art. 305 ust. 3 ustawy. Praca obywateli Ukrainy (w dacie podpisania tych umów) była legalizowana na podstawie odrębnych przepisów, tj. ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 337 z późn. zm.), które zwalniały z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę lub złożenia oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi (por. wyroki WSA w Olsztynie z 18 sierpnia 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 362/26 oraz z 23 czerwca 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 219/26). Skarżąca nie spełniła zatem wszystkich warunków przewidzianych w art. 445 ust. 6 ustawy do uzyskania zamiany wpisu w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia na preferencyjnych warunkach.

Nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia w tej sprawie art. 445 ust. 6 w zw. z art. 305 ust. 3 ustawy. Zaskarżona decyzja Kolegium pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu, gdyż utrzymuje w mocy prawidłową decyzję organu I instancji o odmowie zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl