Zespół przyrodniczo-krajobrazowy z dawnego rozporządzenia wojewody nie wygasł. Skarga na uchwałę gminy oddalona

W dniu 27 października 2020 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 , art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 – u.s.g.) oraz art. 44 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 – u.o.p.), Rada Miejska w G. (Rada, organ) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego [...]. Zgodnie z § 1.1 i 1.2. uchwały: "Zespół przyrodniczo - krajobrazowy o ogólnej powierzchni 183 ha i nazwie "[...]", ustanowiony Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] r., zwany dalej Zespołem, położony jest na granicy miasta G. i wsi K. Szczegółowe granice oraz obszar Zespołu przedstawiają załączniki nr 1 i 2 do niniejszej uchwały".

Na powyższą uchwałę, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł J. J. (skarżący, strona) zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem uchwały bez aktualnych badań przyrodniczych i ekspertyz potwierdzających zasadność ochrony;

- art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu bez należytej podstawy faktycznej, polegające na arbitralnym przyjęciu, że dany obszar wymaga ochrony, bez przeprowadzenia konsultacji społecznych i poprzez procedowanie projektu uchwały na komisji bez wymaganego kworum, a dodatkowo organ nie dysponował żadnym dokumentem eksperckim potwierdzającym walory przyrodnicze terenu w dacie podejmowania uchwały;

- art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikające z nałożenia drastycznych ograniczeń w zakresie prawa własności bez uprzedniego rzetelnego i udokumentowanego zweryfikowania przesłanek merytorycznych (przyrodniczych) do wprowadzenia takich obostrzeń;

- art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez istotne ograniczenie rozporządzaniem własnością prywatną, podczas gdy własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności;

- art. 44 ust. 3 i 3a w zw. z art. 45 ust. 1 u.o.p. poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego bez uprzedniego wykazania, że obszar ten faktycznie posiada szczególne wartości przyrodnicze, środowiskowe, krajobrazowe wymagające ochrony. Organ zaniechał sporządzenia dokumentacji, ekspertyz przyrodniczo-środowiskowych co skutkowało arbitralnym wyznaczeniem granic i zakazów bez powiązania ich z występowaniem walorów przyrodniczych;

- art. 44 ust. 2 u.o.p. poprzez brak precyzyjnego określenia granic zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na mapie, co uniemożliwia identyfikację działek objętych restrykcjami.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie o jej uchylenie lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa. Argumentował, że utrzymywanie na obszarze 183 ha formy przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" nie znajduje podstaw faktycznych ani prawnych. Uchwała Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] została podjęta z rażącym naruszeniem prawa oraz z pominięciem obligatoryjnych procedur dla uznania jej za wiążący akt prawa miejscowego. Z informacji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2023 r. wynika, że przed podjęciem zakwestionowanej uchwały nie zostały sporządzone jakiekolwiek ekspertyzy, analizy, badania przyrodnicze uzasadniające utworzenie ww. formy przyrody na obszarze 183 ha. Taka dokumentacja nie została również przedłożona Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie (RDOŚ) wraz z wnioskiem Burmistrza G. o uzgodnienie projektu uchwały. Podniósł, że konsekwencją utworzenia każdej formy ochrony przyrody są ograniczenia w zakresie korzystania z objętych nią dóbr, zwłaszcza zaś nieruchomości gruntowych. Rada gminy powinna wykazać, że wprowadzona zmiana wykonywania prawa własności w dotychczasowej treści była konieczna w demokratycznym państwie prawnym. Zasady konstytucyjne, w tym ochrona prawa własności, bezpośrednio wiążą organy administracji publicznej i podlegają samoistnemu stosowaniu w procesie stanowienia prawa przez organy. Wskazał, że art. 32 ustawy o ochronie przyrody z roku 1991 r. został zmieniony przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 3 poz. 21). Z kolei w art. 11 ustawy zmieniającej stanowił, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych aktów, m.in. Rozporządzenie Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r., zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w zakresie w jakim nie są one sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 m-cy od dnia wejścia w życie nowelizacji. Ustawa nowelizującą weszła w życie 2 lutego 2001 r., zaś przywołany zapis mówiący o obowiązywaniu przepisu w brzmieniu nowelizującym przez okres nie dłuższy niż 6 m-cy spowodował, że Rozporządzenie to z mocy prawa po upływie wyznaczonego terminu utraciło moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001 r. Oznacza to, że akty wykonawcze wydane na podstawie tego rozporządzenia również utraciły ostatecznie moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001 r. Należy zatem uznać, że od 3 sierpnia 2001 r. na przedmiotowym terenie nie ma mowy o istnieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Nadto po utracie mocy obowiązującej Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie zostało wydane żadne inne nowe w to miejsce rozporządzenie mające zastąpić poprzednie, które utraciło moc obowiązującą. Oznacza to, że utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] obyło się na podstawie rozporządzenia Nr [...], które zostało uchylone 19 lat wcześniej (a więc na podstawie aktu który stracił moc obowiązującą w momencie podejmowania uchwały miejscowej). Ponadto wydając zaskarżony akt prawa miejscowego nie określono jego dokładnego położenia, czym przedmiotowa uchwała narusza przepis art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska. Jedynie ogólnie określono, że [...] obejmować będzie powierzchnię 183 ha, przy czym załączono do tego mapa nie określa rzeczywistych granic zespołu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że zaskarżona uchwała nie ustanawiała zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Zespół przyrodniczo krajobrazowy [...] został ustanowiony na mocy rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r., do którego zresztą zaskarżona uchwała się odwołuje. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" Rada Miejska w G. nie ustanowiła tego obszaru, ani nie zmieniła jego granic. Jedynym powodem do podjęcia działań w powyższej sprawie przez Radę była potrzeba dostosowania wymienionych w w /w rozporządzeniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zakazów, które były niespójne z zakazami zawartymi w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2026 r. poz. 13) oraz ustanowienie sprawującego nadzór. Ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 - ustawa zmieniająca) - radzie gminy w miejsce wojewody powierzone zostało ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (art. 21 pkt 4 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Zgodnie zaś z § 32 ust 3 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2026 r. poz. 300) jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Zdaniem organu można więc przyjąć, że ani ogólne zasady legislacji, ani ustawa zmieniająca nie przewidywała utraty mocy dotychczasowych aktów, lecz ich kontynuację. Wszelkie zmiany w obrębie aktów musiały być zatem dokonywane z uwzględnieniem procedur wskazanych w ustawie o ochronie przyrody. Zaskarżona uchwała nie jest uchwałą ustanawiającą zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a jedynie stanowi dostosowanie istniejących na obszarach tego zespołu zakazów do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Akt ustanawiający "[...]" został bowiem wydany na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492). Powyższy stan prawny nie uległ zmianie także z dniem 1 maja 2004 r., kiedy to w życie weszła aktualna ustawa o ochronie przyrody, z uwagi na treść art 153 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art 6 ust 1 pkt 1-4 i 6-10 (czyli m.in. zespoły przyrodniczo-krajobrazowe), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Oznacza to, że przedmiotowy obszar utworzony w roku 1994, który istniał w dniu wejścia w życie u.o.p., stał się formą ochrony przyrody przewidzianą w tej ustawie. Wskazano, że zapisy zaskarżonej uchwały zapewniły ciągłość zasad obowiązujących w dotychczasowych aktach prawnych regulujących funkcjonowanie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", jednocześnie nie doszło do zmian granic istniejących w przedmiotowej formie ochrony przyrody. O aktualizacyjnym charakterze w/w uchwały świadczy także fakt, że zarówno na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., jak i z 2004 r., ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego lub jego części, przy czym na przestrzeni lat, w związku z późniejszymi zmianami w prawie, katalog ten ulegał modyfikacjom. Utworzenie takiego katalogu oznacza, że organ wyznaczający obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Zakazy te nie mogą być dowolnie modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający taki obszar, a uchybienia w tym zakresie stanowić będą naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. Dodano, że przepisy prawa nie przewidują dla ustanowienia określonej formy przyrody, jako aktu prawa miejscowego, konieczności przeprowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to bowiem decyzja administracyjna i nie obowiązują przy jego wydaniu przepisy k.p.a. Niemniej, organ posiada dokumentację przyrodniczą, która zawiera ekspertyzę, opinię specjalisty i waloryzację terenową, tj. inwentaryzację: "Projekt ochrony cennych przyrodniczo obszarów w wschodniej części Pojezierza [...]". Dokumentacja stworzona została na potrzeby utworzenia obszarów chronionych, między innymi dotyczy również całego zespołu przyrodniczo- krajobrazowego [...]. Natomiast procedura podejmowania uchwały w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...] została przeprowadzona z zachowaniem wszystkich wymogów formalnoprawnych. Projekt przedmiotowej uchwały został zaopiniowany pod względem formalnoprawnym przez radcę prawnego. Zgodnie ze Statutem Gminy G. i Regulaminem Rady projekt uchwały został przedłożony pod obrady wszystkich stałych komisji Rady Miejskiej w G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 143 – p.p.s.a.) przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego sąd ocenia jedynie, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Ponadto, zgodnie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na gruncie tego przepisu judykatura wypracowała stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca powinna wykazać, że kwestionowana uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22.02.2018 r. II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo; wszystkie powołanie w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący wykazał, że jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Wskazał ponadto, że uchwała wprowadza ograniczenia w zakresie korzystania z objętych nią dóbr, zwłaszcza z możliwości rozporządzania nieruchomościami gruntowymi.

Podkreślić zatem trzeba, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 9 u.o.p.), która może być wprowadzona, gdy cenne fragmenty krajobrazu nie zostały objęte inną, dalej idącą, formą ochrony. Ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest dopuszczalną ustawowo ingerencją w prawo własności nieruchomości znajdujących się na tym terenie, co oznacza, że zakres tego rodzaju ingerencji musi zostać prawidłowo wykazany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Ingerencja tego rodzaju uchwały w prawo własności oraz inne prawa związane z władaniem rzeczą musi być uzasadniona celami ustanawianej formy ochrony przyrody. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestie związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności została uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia w demokratycznym państwie stosuje się między innymi dla ochrony środowiska. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zasadność określenia granic zespołu przyrodniczo-krajobrazowego musi wynikać z dokumentacji sporządzonej w związku z podjęciem uchwały lub z uzasadnienia i załączników samego aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2022r. sygn. akt III OSK 779/21). Niewątpliwie więc utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego powinno być poprzedzone ustaleniem rzeczywistych wartości przyrodniczych terenu, który ma być objęty ochroną oraz jego wyznaczeniem w części tekstowej i graficznej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2732/22).

Nie budzi wątpliwości, że wskazane w uchwale rozmaite ograniczenia (§ 4 uchwały) dotykają sfery prawa własności osób, których nieruchomości znajdują się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a ograniczenia te zostały wprowadzone przepisem rangi ustawowej i to ze względu na wymóg ochrony przyrody. W niniejszej sprawie, jak wskazał skarżący, należące do niego nieruchomości znajdują się na terenie objętym zakazami i ograniczeniami ustanowionymi dla zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Wobec tego Sąd uznał, że strona skarżąca wykazała naruszenie przysługującego jej interesu prawnego, co stanowi o spełnieniu przesłanki formalnej umożliwiającej merytoryczną kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Niemniej jednak, okoliczność ta nie przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się natomiast naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z takim jednak naruszeniem, w ocenie Sądu, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przedmiotowa uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 44 ust. 1, 2 i 2a u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania tego aktu. Przy czym, co istotne, zespół przyrodniczo - krajobrazowy o ogólnej powierzchni 183 ha i nazwie "[...]" (położony na granicy miasta G. i wsi K.), ustanowiony został rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] r.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do charakteru kwestionowanego aktu i w tym zakresie Sąd stoi na stanowisku, że nie jest to uchwała ustanawiająca zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a jedynie stanowi dostosowanie istniejących na obszarze tego zespołu zakazów do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Akt ustanawiający zespół przyrodniczo-krajobrazowy (rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r.) został bowiem wydany na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492). W dniu 1 maja 2004 r. w życie weszła aktualna ustawa o ochronie przyrody, przy czym zgodnie z art. 153 tej ustawy formy ochrony przyrody utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Oznacza to, że przedmiotowy zespół przyrodniczo-krajobrazowy utworzony w roku 1999, który istniał w dniu wejścia w życie u.o.p., stał się formą ochrony przyrody przewidzianą w tej ustawie.

Na skutek dalszych przemian prawnych, na mocy art. 21 pkt 4 ustawy zmieniającej kompetencje do tworzenia i likwidowania zespołów przyrodniczo-krajobrazowych uzyskała rada gminy, a działania w tym zakresie przybrały formę uchwał tego organu. Jednocześnie w art. 35 ustawy zmieniającej wskazano, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Zatem również po wejściu w życie zmian z 2009 r. rozporządzenie nr 132 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego zachowało swoją moc obowiązującą. Co przy tym istotne, nie doszło do zmian granic rzeczonej formy ochrony przyrody. Potwierdza to analiza porównawcza rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 1999 r. i zakwestionowanej uchwały. Jeżeli natomiast przedmiotowa uchwała miała zmieniać te granice, konieczne byłoby poprzedzenie jej odpowiednią procedurą określoną w 44 u.o.p. właściwą dla wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu, w której to uchwale wyraźnie wskazano by, że organ dokonuje zmian granic obszarów chronionego krajobrazu i w jaki sposób. Takie działania nie zostały jednak podjęte w rozważanym stanie faktycznym.

O aktualizacyjnym charakterze zaskarżonej uchwały świadczy także fakt, że w postanowieniu uzgadniającym projekt uchwały Rady Miejskiej w G. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] z dnia 20 października 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wskazał, że: "zespół przyrodniczo-krajobrazowy [...] ustanowiony został rozporządzeniem [...] Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 20 lipca 1999 r. w sprawie uznania za zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Obecnie obowiązujący w stosunku do ww. formy ochrony przyrody akt prawny, wydany na mocy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zawiera zapisy, które są nieaktualne niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Przedłożony przez Burmistrza G. projekt uchwały zawiera elementy wymagane w obowiązującej ustawie o ochronie przyrody, m.in. określa sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 tej. ustawy. Na mocy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, 753, z późn. zm.) do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnienia zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Wobec powyższego istnieje konieczność dostawania aktu prawnego dotyczącego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] do obowiązujących przepisów prawa, co też następuje w przedłożonym do uzgodnienia projekcie uchwały".

Analizując zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, że podejmując działania uchwałodawcze w odniesieniu do istniejącego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego organ działał w granicach i na podstawie prawa - przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przewidziane w nim zakazy nie wykraczają bowiem poza katalog ustalony przez ustawodawcę w art. 45 u.o.p., a ich przyjęcie nie stanowiło naruszenia zasady proporcjonalności w tworzeniu zapisów aktu prawa miejscowego ograniczających prawa obywateli. Mimo, iż zaskarżona uchwała zawiera określone zakazy i ograniczenia dla nieruchomości znajdujących się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, to nie stanowi ona aktu kreującego w tym sensie, że tworzy te zakazy od nowa, lecz bazuje na już istniejących, dostosowując je jedynie do aktualnych wymogów prawa. Trudno bowiem zaakceptować sytuację, kiedy na terenie danego obszaru nadal obowiązywałoby brzmienie zakazów ustanowione w latach 90 ubiegłego wieku, gdy w aktualnym stanie prawnym ustawodawca z niektórych z nich zrezygnował bądź doprecyzował ich treść, w celu dostosowania ustawowych regulacji do realiów w jakich one funkcjonują i w celu uniknięcia wątpliwości w stosowaniu ustanowionych zakazów.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała organu z 27 października 2020 r. nie stanowiła aktu kreującego zespół przyrodniczo-krajobrazowy, ani nie wprowadzała na terenie tego zespołu nowych ograniczeń, lecz kontynuowała istniejący stan ochrony, aktualizując jego regulację zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie byłoby to jednak możliwe bez uprzedniego ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a więc bez wydania rozporządzenia Wojewody Nr [...] Wojewody z dnia [...] r. To właśnie ten akt ustanowił zespół przyrodniczo-krajobrazowy i ustalił jego granice, które w zaskarżonej uchwale były przejmowane, i to on wprowadził określone ograniczenia dla właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym i innych obszarach chronionych, dostosowywane w zaskarżonej uchwale do aktualnego stanu prawnego. Zatem przedmiotowa uchwała, choć narusza interes prawny skarżącego, to jednak znajduje oparcie w przepisach prawa, gdyż nie zmieniła granic obszaru chronionego obejmując działki skarżącego, lecz stanowiła działanie w ramach obowiązujących już granic i na podstawie nowego brzmienia ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie granice upoważnienia ustawowego do wprowadzania na terenach ochrony przyrody zakazów nie zostały przekroczone, gdyż przyjęte w uchwale rozwiązania odpowiadają zakazom przewidzianym przez ustawodawcę w art. 45 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały. Nie można więc uznać, że dopiero zaskarżona uchwała wprowadziła ograniczenia naruszające interes prawny skarżącego. Ograniczenia te, jak wyjaśniono, obowiązywały już bowiem od 1999 r. Przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, mającej charakter aktualizacyjny, a nie tworzący, sąd nie może badać zasadności objęcia określonych nieruchomości daną formą przyrody.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej procedury podejmowania uchwały w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] zauważyć należy, że została ona przeprowadzona z zachowaniem wszystkich wymogów formalnoprawnych. Projekt przedmiotowej uchwały został zaopiniowany pod względem formalnoprawnym przez radcę prawnego. Zgodnie ze Statutem Gminy G. i Regulaminem Rady projekt uchwały został przedłożony pod obrady wszystkich stałych komisji Rady Miejskiej w G. (czego dowodem jest protokół nr 40/20 z ze wspólnego posiedzenia wszystkich komisji 16 października 2020 r., pomimo iż w statucie Gminy G. w § 39 ust. 4 pkt 4 zakres spraw ochrony środowiska naturalnego, przyrody i ekologii przypisany jest do Komisji Zdrowia, Uzdrowiska, Ochrony Środowiska i Porządku Publicznego). Podczas posiedzenia wspólnych komisji, między innymi wspomniana wyżej Komisja Zdrowia, Uzdrowiska, Ochrony Środowiska i Porządku Publicznego miała kworum i zagłosowała pozytywnie tak jak i pozostałe te komisje. Przedłożona przez Burmistrza G. uchwała została podjęta na posiedzeniu Rady Miejskiej w G. dnia [...] roku. W głosowaniu jawnym głosowało 14 radnych. Uchwała została podjęta jednogłośnie.

Z przedstawionych wyżej względów orzekający w sprawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały zmienić zarzuty skargi. W szczególności strona nie uwzględniła okoliczności, że kwestionowany akt stanowi wyłącznie aktualizację istniejących już na terenie jej nieruchomości regulacji z zakresu ochrony przyrody, nie kreuje na nowo granic tej ochrony, ani nie statuuje nieprzewidzianych prawem zakazów, które wpływają na uprawnienia przysługujące stronie skarżącej w odniesieniu do tych nieruchomości. Prawidłowe odkodowanie charakteru kontrolowanego aktu jako aktualizującego, bez delimitacji granic obszaru, ma istotne znaczenie dla badania jego legalności. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała została wydana w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, a zatem nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.