Były policjant chciał wyrównania uposażenia, ale odwołanie uznano za cofnięcie wniosku

Decyzją z [...] r. Komendant Powiatowy Policji w G. (dalej: "KPP", "organ pierwszej instancji") odmówił W. W. wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. oraz wyrównania innych świadczeń i należności pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 17 lutego 2026 r.

W uzasadnieniu decyzji, jako podstawę prawną do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023, KPP wskazał ustawę budżetową na rok 2022 z dnia

17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 256, dalej: "ustawa budżetowa") oraz ustawę z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, dalej: "ustawa okołobudżetowa"). Organ wyjaśnił, że wskazane przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia

2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. utrzymano

w mocy kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł, ustaloną w ustawie budżetowej. Wobec tego brak jest podstaw do wyrównania/zmiany ostatniego uposażenia.

Odnosząc się do wyrównania innych należności organ wyjaśnił, że podstawą obliczenia odprawy, podobnie jak ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jest uposażenie w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Skoro więc ostatni dzień służby przypadał przed 1 marca 2023 r.

to brak jest podstaw do ponownego przeliczania świadczeń, z uwzględnieniem późniejszej podwyżki uposażeń. KPP dodał, że z przepisów wynika również, że brak jest podstaw prawnych do przeliczenia nagrody rocznej z uwzględnieniem podwyżki od 1 marca 2023 r., podobnie jak świadczenia pieniężnego wynikającego z art. 117 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 z późn. zm., dalej: "u.o.P.").

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzucił jej naruszenie:

1. art. 61 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") poprzez ich zastosowanie i wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej, mimo, że strona utraciła status funkcjonariusza Policji;

2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, argumentując iż strona jest byłym funkcjonariuszem policji, którego prawo do uposażenia wygasło z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. KPP nie jest więc organem właściwym rzeczowo, a uposażenie ma charakter prawa majątkowego, którego terminowa wypłata jest elementem koniecznym wykonania przez Skarb Państwa zobowiązania.

Decyzją z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie (dalej: "KWP", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1

i art. 127 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, wyłącznie z uwagi na żądanie skarżącego, a nie na rozstrzygnięcie KPP, co do przyjętego trybu postępowania administracyjnego. Postępowanie

w sprawie zostało wszczęte na wniosek strony, a z treści odwołania wynika jednoznacznie, że skarżący nie podtrzymuje żądania rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym, kwestionując dopuszczalność tej drogi oraz domagając się zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie. W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowisko należy traktować więc jako cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. KWP podkreślił, że nie ulega przy tym wątpliwości, że cofnięcie takiego wniosku przez stronę jest dopuszczalne; żaden przepis szczególny nie wyłącza, ani nie ogranicza dopuszczalności odwoływania (cofania) wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei cofnięcie wniosku skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie,

a w konsekwencji koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Mając powyższe na uwadze, należało – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a – uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a ponadto umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, zgodnie z wnioskiem strony.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie:

1. art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji – w którym zawarto stanowisko, iż nie ma podstaw materialnoprawnych do rozstrzygania przedmiotowej sprawy w postępowaniu administracyjnym – jest jednoznaczne z cofnięciem wniosku o wszczęcie postępowania, podczas gdy cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania musi cechować klarowność, jednoznaczność i nie może ono budzić jakichkolwiek wątpliwości co do intencji;

2. art. 6 w za. z art. 61 § 1 i art. 104 k.p.a. poprzez uznanie sprawy roszczenia byłego funkcjonariusza policji za sprawę administracyjną, podczas gdy brak jest przepisów materialnoprawnych pozwalających na rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej roszczeń byłych policjantów;

3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: a) niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności niezbędnych do wyjaśnienia, czy zamiarem strony było złożenie oświadczenia o cofnięciu wniosku o wszczęcie postępowania, czy też zbadanie zasadności prowadzenia postępowania w trybie administracyjnym i umorzenie postępowania w razie stwierdzenia braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia roszczenia byłego funkcjonariusza w trybie administracyjnym; b) przyjęcie, że

w sprawie doszło do złożenia oświadczenia o cofnięciu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy takie oświadczenia skarżący nie składał;

4. art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ponownie sprawy, co narusza zasadę dwuinstancyjności.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie

o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy

do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ

w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie.

Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że błędne jest wyrażone w skardze stanowisko o niedopuszczalności prowadzenia przez organy Policji postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania za styczeń i luty 2023 r., wypłaconych skarżącemu: uposażenia, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nagrody rocznej za 2023 r. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego 30 grudnia 2025 r. złożył do KPP pismo drogą elektroniczną, w którym wskazał, że "zgłasza roszczenie o waloryzację uposażenia za służbę pełnioną w 2023 r., zgodnie z załączonym wnioskiem", zaś załącznik

w formacie .pdf do pisma został zatytułowany "WNIOSEK_DO_POLICJI". W piśmie tym wniósł o ponowne przeliczenie i wypłacenie należnego skarżącemu uposażenia z tytułu pełnienia służby w lutym i styczniu 2023 r oraz o ponowne przeliczenie

i wypłacenie innych należnych świadczeń i należności pieniężnych w związku

z odejściem ze służby.

Tutejszy Sąd podziela stanowisko zawarte w wyrokach: z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2844/19; z 23 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21,

III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21; z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 2816/21;

z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 3885/21; z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 3379/21, III 3475/21 i III OSK 3486/21 czy z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4132/21 i z 24 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 3221/23 (wszystkiego powołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy, np. wyrównanie wynagrodzenia czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2591/01, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy.

Natomiast w wyroku z 15 lipca 2026 r., sygn. III OSK 53/26, Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że właściwą drogą dochodzenia roszczeń

z wniosku o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych funkcjonariuszowi policji jest droga postępowania administracyjnego. Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo

z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych) [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy

o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie nie jest zatem sporne, że zagadnienia związane

z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje

w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, publ. w OTK-A 2018/65 oraz wyroki NSA: z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11; z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4337/21). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Oznacza to, że w przypadku zgłoszenia przez funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza żądania wypłaty świadczeń, dla którego to żądania właściwa jest droga administracyjna, organ nie może zaniechać rozpoznania tego żądania, narażałby się bowiem na zasadny zarzut bezczynności. To nie strona bowiem decyduje o wyborze trybu załatwienia jej żądania, w sytuacji gdy przepisy prawa nie dają jej takiego wyboru.

W miejscu tym podkreślić również trzeba, że nie ma racji skarżący wskazując, że nie istnieją przepisy materialnoprawne dające podstawę rozstrzygać organom

w drodze administracyjnej roszczeń byłych policjantów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 2539/25, okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy

o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale

9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". Nie ulega wątpliwości, że przepisy te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji".

Organy Policji były zobowiązane zatem do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, mając na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię oraz treść pisma strony z 30 grudnia 2025 r.

Przechodząc natomiast do oceny pozostałych zarzutów skargi, w ocenie tutejszego Sądu, organ odwoławczy zasadnie zakwalifikował zawarte w odwołaniu stanowisko strony kwestionujące dopuszczalność drogi administracyjnej oraz żądanie zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie, jako cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie żądanie decyduje strona, która je wniosła. Jeżeli więc z pisma wprost wynika wola strony – tak jak w kontrolowanej sprawie wola umorzenia postępowania – to organ nie ma obowiązku aby żądać sprecyzowania pisma (zob. np. wyrok NSA z: 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 3898/18 czy wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 2522/23).

Zauważyć należy, że jednym z podstawowych i koniecznych elementów sprawy administracyjnej jest jej przedmiot. Przedmiot ten w sprawach rozpoznawanych na wniosek, określa właśnie wniosek. Zawiera on bowiem żądanie strony. Określa więc to, czym ma zajmować się organ przy rozpoznawaniu wniosku. Dla możliwości toczenia się postępowania administracyjnego, czy choćby dla rozważania możliwości jego toczenia się, niezbędnym jest więc istnienie jego przedmiotu. Badając bowiem nawet tylko możliwość wszczęcia postępowania

w konkretnej sprawie, organ musi odnosić się do przedmiotu potencjalnego postępowania, nie może przecież czynić tego in abstracto. Oczywistym jest bowiem, że sprawa administracyjna musi dotyczyć konkretnej problematyki. Powyższe konkluzje znajdują oparcie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem jest m.in. teza zawarta w uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 394/11, w której wskazano, że "cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku". Podobnie w wyroku z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1516/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które to postępowanie może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji - obowiązkiem organu umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania."

W świetle powyższego uznać należało, że od chwili powzięcia przez organ wiadomości o cofnięciu wniosku przez stronę, a więc po wniesieniu odwołania,

w którym skarżący zawarł żądanie umorzenia postępowania, po stronie organu istniała jedynie możliwość umorzenia postępowania wobec braku jego przedmiotu.

Ostatecznie wskazać trzeba, że organ odwoławczy nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a. KWP prawidłowo dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i uchylił decyzję KPP w wyniku wniosku odwołania

o umorzenie postępowania administracyjnego., skoro sam skarżący nie wnioskował o administracyjny tryb załatwienia jego sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił.