Gmina Purda powołała k.p.a. przy odmowie opinii o granicach Olsztyna. Sąd oddalił skargę

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 kwietnia 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr XIII/92/2025 Rady Gminy Purda (dalej: "Rada Gminy", "Rada", "skarżąca") z dnia 25 lutego 2025 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy Olsztyn poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy Purda.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że ww. uchwałą Rada Gminy, powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g. postanowiła odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy Olsztyn, poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy Purda, z uwagi na to, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, a także

z innych uzasadnionych przyczyn, tj. braku wniosku pochodzącego od uprawnionego organu mającego być przedmiotem opiniowania. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała m.in., iż pismo Prezydenta z 18 grudnia 2024 r. nie było wnioskiem w rozumieniu art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g., bowiem Prezydent nie jest legitymowany do złożenia wniosku; z takim wnioskiem może wystąpić Rada Miasta Olsztyna. Ponadto zdaniem Rady, postępowanie dotyczące zmiany granic uregulowane w ustawie

o samorządzie gminnym ma charakter postępowania administracyjnego,

a przedmiotowa uchwała stanowi postanowienie podjęte na podstawie art. 61a k.p.a.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Wojewoda przytaczając treść art. 4, art. 4a i art. 4b u.s.g. wskazał, że postępowanie w przedmiocie zmian terytorialnych gminy stanowi szczególną formę prawodawczą (legislacyjną), a przepisy u.s.g. w zakresie wydawania opinii przez organ stanowiący gminy (powiatu) mają charakter wyłączny

i kompleksowy w zakresie podejmowania stosownej uchwały. Tym samym, Rada Gminy nie była upoważniona na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. do podjęcia kwestionowanej uchwały. Dodał, że nie jest to również sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

z 30 kwietnia 2026 r. Rada Gminy zaskarżyła ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 171 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z przekroczeniem kompetencji nadzorczych nad Gminą;

2) art. 85, art. 86 i art. 87 u.s.g. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 17 pkt 1 i art. 19 k.p.a. poprzez naruszenie zakresu kompetencji w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia, podjętego na podstawie art. 61a k.p.a.

w formie uchwały, które to postanowienie nie podlega nadzorowi Wojewody, ale Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Olsztynie,

a w konsekwencji podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem zakresu kompetencji przez organ;

3) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające m.in. na uznaniu, że przedmiotowe postanowienie podjęte w formie uchwały podlega kontroli sprawowanej przez Wojewodę w trybie tego przepisu;

4) art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania w sentencji podstaw materialnych podjętego rozstrzygnięcia i ograniczenia się jedynie do wskazania art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi podstawę kompetencyjną podejmowanego rozstrzygnięcia bez odniesienia się do przepisów, które zdaniem organu zostały naruszone. W ocenie skarżącego wskazanie wyłącznie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie spełnia przesłanek działania zgodnie z przepisami, a samo rozstrzygnięcie jest obarczone wadą powodującą jego nieważność;

5) art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z art. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z przepisami. Zgodnie z przyjęta interpretacją pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem,

a przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W związku z ww. zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o jego uchylenie, jako naruszającego przepisy postępowania w zakresie braku wszczęcia postępowania nadzorczego, uniemożliwiając stronie przedstawić wyjaśnienia, które mogły wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi Rada Gminy wskazała, że w świetle art. 14 u.s.g. rada, jako organ stanowiący i kontrolny, jest uprawniona do wyrażania swej woli w postaci uchwał. Jest to typowa forma wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska przez organ kolegialny w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jego właściwości. Powołując przepis art. 4b u.s.g. opisała procedurę zmiany granic gminy

i podała, że nie może wszcząć postępowania, którego celem byłoby wydanie opinii, ponieważ pismo Prezydenta z 18 grudnia 2024 r. nie było wnioskiem o zmianę granic gminy w rozumieniu art. 4b ust. 1 pkt. 1 u.s.g., wobec czego nie może być przedmiotem opinii Rady Gminy. Przytaczając postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt U 1/19, skarżąca wywiodła, że

w imię realizowania konstytucyjnego prawa do procesu, zasady postępowania administracyjnego powinny znajdować odpowiednie zastosowanie, zwłaszcza, że rada gminy [w uzasadnieniu skargi omyłkowo wskazano radę powiatu – dopisek Sądu] choć nie wydaje decyzji w sprawach z zakresu administracji publicznej to

w art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. została określona jako organ administracji publicznej.

Z racji tego, że wniosek zainteresowanej rady gminy o dokonanie zmian

w zasadniczym podziale terytorialnym nie przybiera formy decyzji, do opinii zainteresowanych rad jednostek samorządu terytorialnego nie może znaleźć zastosowania art. 106 k.p.a., a co za tym idzie proces opiniowania musi przybrać postać odrębnego postępowania prowadzonego przez radę jednostki samorządu terytorialnego, do prowadzenia którego posiada ona ogólną zdolność kodeksową. Z uwagi, że fakt, że wniosek nie pochodził od organu uprawnionego (jakim jest Rada Gminy, a nie Prezydent), ani nie zawierał wszystkich wymaganych przepisami elementów, skarżąca Rada nie mogła wszcząć postępowania, którego celem byłoby wydanie opinii. Jeżeli więc pismo zmierzało do wszczęcia postępowania uzgodnieniowego, to w przypadku istnienia przyczyny uniemożliwiającej jego wszczęcie, organ nie mógł pozostawić wniosku bez rozpoznania. Z tego powodu zaistniała potrzeba rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy k.p.a. Nadto skarżąca podkreśliła, że od przedmiotowej uchwały nie zostało złożone zażalenie przez Prezydenta Olsztyna, zatem jest ono ostateczne, a "jego usterkowanie może być dokonane jedynie w trybie przepisów k.p.a. i przez właściwy organ, którym nie jest Wojewoda Warmińsko-Mazurski".

Odnosząc się do kwestii zakresu kompetencji Wojewody Rada Gminy wyjaśniła, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Art. 86 u.s.g. stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda (art. 86 u.s.g.). Z przepisów tych wynika, że nadzór Wojewody obejmuje wszelkie sprawy związane z działalnością jednostek samorządu terytorialnego, poza sprawami finansowymi. Dodatkowo Rada wskazała, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przepisy k.p.a. nie wskazują Wojewody jako organu wyższego stopnia w odniesieniu do postanowień czy decyzji, nawet jeśli są one wydawane

w formie uchwały. Tryb zaskarżenia niniejszej uchwały przewidują bowiem wyłącznie przepisy k.p.a., nie zaś art. 91 ust. 1 u.s.g.

Postanowieniem z 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 329/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę, wskazując, że przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia tutejszy Sąd – powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – wyjaśnił, że uchwała podjęta przez radę gminy w trybie art. 4 ust. 1 u.s.g. w przedmiocie zaopiniowania zmiany granic gminy nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, lecz element procedury legislacyjnej zmierzającej do potencjalnego wydania rozporządzenia Rady Ministrów. Zaopiniowanie proponowanej zmiany granic gmin poprzez wyłączenie części terytorium jednej gminy i włączeniu do terytorium innej gminy jest wymogiem formalnym do wydania tego rodzaju rozporządzenia. Skoro wydanie rozporządzenia pozostawiono wyłącznej kompetencji Rady Ministrów, przy jednoczesnym braku możliwości poddania kontroli sądowej podjętego aktu Rady Ministrów, to brak jest podstaw prawnych, aby dopuścić sądowoadministarcyjną kontrolę uchwał podjętych na podstawie art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g. Brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., który umożliwiałby skuteczne zaskarżanie takich uchwał. Skoro nie jest to uchwała podjęta z zakresu administracji publicznej, to brak jest możliwości jej zaskarżenia.

Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przez Wojewodę granic kompetencji, poprzez wydanie aktu nadzoru dotyczącego uchwały z 25 lutego 2025 r. – którego uznanie czyniłoby wojewódzki sąd administracyjny właściwym do rozpoznania skargi – Sąd wskazał, że zgodnie z art. 86 u.s.g. nadzór nad działalnością gminy sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda,

a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Artykuł 90 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że wójt zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów gminy w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Kolejna z jednostek redakcyjnych ustawy (art. 91 ust. 1 u.s.g.) wskazuje zaś, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały

w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż

30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Nie można zaakceptować poglądu, że ewentualne błędne podanie przez Radę Gminy podstawy prawnej jej działania

i trybu podjęcia uchwały, determinuje właściwość rzeczową organu uprawnionego do weryfikacji takiego aktu, zmieniając w tym zakresie przepisy ustawowe. Z mocy prawa to Wojewoda właściwy do nadzoru nad dzielnością uchwałodawczą Rady Gminy. O charakterze podjętej przez Radę Gminy uchwały, a zatem i trybie jej weryfikacji, przesadzają bowiem przepisy powszechnie obowiązującego prawa (przepisy u.s.g.), a nie błędna podstawa prawna wskazana przez organ uchwałodawczy.

Skargę kasacyjną od ww. postanowienia tutejszego Sądu wniosła Gmina Purda (dalej: "Gmina"), zarzucając mu zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowieniem z 17 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2120/25, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia art. 3 § 2 pkt 6 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – w zakresie dotyczącym oceny uchwały Rady Gminy

o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic Gminy Olsztyn oraz nieprawidłowe rozumienie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. –

w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, doprowadziła do odmowy zakwalifikowania uchwały Rady Gminy o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii

w przedmiocie zmiany granic Gminy Olsztyn do aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. To z kolei doprowadziło następnie do błędnego wniosku, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega także rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której pewna kategoria spraw zostałaby wyłączona spod jakiejkolwiek kontroli sądowej, co pozostaje w sprzeczności z normami Konstytucji RP, w tym zwłaszcza jej art. 184

i art. 45 ust. 1 gwarantującym prawo do sądu. "Akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmują wszelkie akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków z wyłączeniem tych, które podlegają kognicji innych sądów niż sądy administracyjne, w tym zwłaszcza sądy powszechne. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, od której wadliwie uchylił się Sąd pierwszej instancji, nastąpi dopiero w toku ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem pierwszej instancji.

Zarządzeniem p.o. Przewodniczącego Wydziału II, po zwrocie akt

z Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Ol 64/26, o czym poinformowano stronę skarżącą i organ.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem, 8 września 2026 r., pełnomocnik skarżącej Rady przedłożył pismo ze stanowiskiem w sprawie, jako załącznik do protokołu rozprawy, zgodnie z art. 104 p.p.s.a. Ponowił w nim argumenty przedstawione w skardze, zaś niniejsze pismo złożył "celem uporządkowania

i wzmocnienia argumentacji przedstawionej ustnie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że sąd nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania

w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią

z reguły konsekwencję oceny prawnej. Mając na uwadze powyższe, tutejszy Sąd uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2121/25.

Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w ww. przepisach, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. przedmiotowa kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Purda

Nr XIII/92/2025 z dnia 25 lutego 2025 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy Olsztyn poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy Purda. Niniejsza uchwała została podjęta przez Radę na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g.

Po rozpoznaniu sprawy co do istoty, tutejszy Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Procedura zmiany granic administracyjnych gminy uregulowana została

w przepisach art. 4, 4a, 4b, 4c oraz 4d u.s.g. Przepisy te zawierają szczegółowe uregulowania dotyczące postępowania w zakresie zmiany granic administracyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego, a w piśmiennictwie wskazuje się, że "stanowią [one – przyp. Sądu] całościową normę prawną określającą podstawę

i warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby rząd (Rada Ministrów) mógł w drodze rozporządzenia ustalać lub zmieniać granice gmin, nadawać gminom

i miejscowościom status miasta i ustalać jego granice, jak też określać nazwy gmin oraz siedziby ich władz" (M. Mączyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red.

P. Chmielnicki, Warszawa 2022, LEX/el.).

Kwestią sporną w sprawie jest natomiast możliwość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. przez Radę Gminy w procedurze wydawania opinii, o której mowa w art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g.

Tryb podejmowania uchwał przez Radę Gminy został określony w art. 14 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania,

iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 23 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1514/22 (LEX nr 3663689) "do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał [...] Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały".

Przenosząc rozważania te na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że przepisy k.p.a. nie mogą stanowić podstawy prawnej procedury podejmowania uchwał w samorządzie terytorialnym. Podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały nie mogły być przepisy k.p.a., ponieważ zgodnie z art. 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje:

1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;

2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;

5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;

6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej.

Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie

w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych (art. 2 k.p.a.). Natomiast na mocy art. 3 § 1 k.p.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do: 1) postępowania w sprawach karnych skarbowych; 2) spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów działów IV i VIII; spraw należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 3 § 2 k.p.a.). Przepisów Kodeksu, w myśl art. 3 § 3 k.p.a., nie stosuje się także do postępowania w sprawach wynikających

z: 1) nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak wynika z przytoczonych regulacji, postępowanie unormowane w k.p.a. jest postępowaniem jurysdykcyjnym.

Ww. powołane przepisy określają cztery przesłanki, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego znalazły zastosowanie. Są to konkretność, indywidualność, zewnętrzność oraz władczość działania organu administracji publicznej. Tworzą one podstawowy składnik klauzuli generalnej, uściślonej wyliczeniem wyjątków w art. 3 § 1–3 i art. 4 k.p.a. Oznacza to, że w razie ziszczenia się wskazanych przesłanek

i braku zastrzeżeń wynikających albo z wymienionych przepisów k.p.a., albo

z przepisów szczególnych, stosuje się reżim dotyczący postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Natomiast w literaturze podkreśla się, że ustalenie rzeczywistego zakresu stosowania przepisów k.p.a. jest niezwykle trudnym zadaniem, ponieważ z uwagi na liczne odesłania do Kodeksu w wielu ustawach, wymaga ono analizy rozproszonych przepisów szczególnych (zob. Z. Kmieciak

[w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski,

Z. Kmieciak, Warszawa 2019, LEX/el.). Powołany przepis art. 14 u.s.g. regulujący tryb podejmowania uchwał przez Radę Gminy nie zawiera natomiast odesłania do uregulowań omawianego Kodeksu. Z tego względu nie można zgodzić się ze skarżącą, iż "w imię realizowania konstytucyjnego prawa do procesu, zasady postępowania administracyjnego powinny znajdować odpowiednie zastosowanie",

a "proces opiniowania musi przybrać postać odrębnego postępowania prowadzonego przez radę jednostki samorządu terytorialnego, do prowadzenia którego posiada ona ogólna zdolność kodeksową".

Wyjaśnić trzeba, że pojęcie postępowania administracyjnego jest pojęciem prawnym i nie można nadawać mu potocznego znaczenia. Postępowanie administracyjne to postępowanie regulowane przepisami k.p.a. oraz przepisami regulującymi administracyjne postępowanie szczególne (np. przepisy Ordynacji podatkowej). Co istotne, nawet to, że do jakiegoś postępowania szczególnego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., nie powoduje, że postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt

II OSK 2620/20, LEX nr 3113441). Z tego powodu błędne pozostaje stanowisko Rady, że "jeżeli więc pismo zmierzało do wszczęcia postępowania uzgodnieniowego, to w przypadku istnienia przyczyny uniemożliwiającej jego wszczęcie, organ nie mógł pozostawić wniosku bez rozpoznania. Z tego też powodu zaistniała potrzeba rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy k.p.a.". Ustawodawca w art. 14 ust. 1 u.s.g. nie przewidział bowiem "prowadzenia postępowania" poprzedzającego podjęcie uchwały w sprawie wydania opinii. Podobnie przepisy art. 4-4eb u.s.g. nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie wydania opinii i w żadnym miejscu nie odsyłają w swojej szczególnej procedurze do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących przekroczenia przez Wojewodę norm kompetencyjnych i przepisów postępowania wskazać należy, że

w myśl art. 86 u.s.g. nadzór nad działalnością gminy sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy tylko

w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.).

Co ważne, to wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. W literaturze określa się go mianem "organu nadzoru ogólnego

i przyjmuje się klauzulę kompetencyjną w zakresie nadzoru nad samorządem na rzecz wojewody. Do jego właściwości rzeczowej należą bowiem wszystkie sprawy, których ustawodawca nie zastrzegł dla pozostałych organów nadzoru" (J. Jagoda, Wojewoda jako organ nadzoru [w:] Samorząd terytorialny w Polsce i Portugalii. Analiza prawnoporównawcza, red. B. Dolnicki, Warszawa 2015, LEX/el.). Niezrozumiały więc pozostaje zarzut Rady, że od niniejszej uchwały przysługiwało Prezydentowi zażalenie, a skoro nie zostało ono złożone, to uchwała stała się ostateczna "w ramach postępowania administracyjnego", a jego "usterkowanie może być dokonane jedynie w trybie przepisów k.p.a. i przez właściwy organ, którym nie jest Wojewoda". Skarżąca również w piśmie przedłożonym jako załącznik do protokołu rozprawy podnosi, że art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g. nie reguluje ani formy, ani trybu wydania opinii, zaś systemowo zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w formie postanowienia, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. Ponownie podkreślić pozostaje, że pojęcie postępowania administracyjnego jest pojęciem prawnym i nie można nadawać mu potocznego znaczenia. Postępowanie administracyjne to postępowanie regulowane przepisami k.p.a. oraz przepisami regulującymi administracyjne postępowanie szczególne, zaś zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. przepisy dotyczące współdziałania stosuje się, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji w indywidualnej sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Skoro więc Wojewoda posiadał kompetencje nadzorcze wobec uchwały,

a stwierdzenie nieważności podjętego aktu – dokonane według kryterium legalności – było zgodne z prawem, to brak było podstaw do jego uchylenia przez Sąd. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały. Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2026 r., sygn. akt I OSK 167/25, LEX nr 4114127

i powołane tam orzecznictwo). Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, przemawiające za uznaniem, że postępowanie prowadzące do wydania opinii,

o której mowa w art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g. nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, ani innym postępowaniem wymienionym w art. 1 k.p.a., trafnie przyjął organ nadzoru, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Skoro w sprawie nie miał zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., jako wadliwe należało więc ocenić stanowisko skarżącej Rady w zakresie naruszenia kompetencji Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem tego rozstrzygnięcia była bowiem uchwała Nr XIII/92/2025 Rady Gminy Purda z dnia 25 lutego 2025 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania

w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy Olsztyn poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy Purda, w której błędnie wskazano jako podstawę prawną art. 61a § 1 k.p.a. Nie sposób zgodzić się

z argumentacją skarżącej, że było to w istocie postanowienie (wyrażone w formie uchwały), skoro w obowiązującym porządku prawnym pozostają przepisy regulujące problematykę ustalanie granic gmin, które w art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g. przewidują wymóg zasięgnięcia opinii zainteresowanych gmin, a ustawodawca w tym zakresie nie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Prawidłowo zatem Wojewoda uznał, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta bez podstawy prawnej. Wobec tego, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Oceny tej nie zmienia fakt, ż organ nadzoru jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego powołał tylko ww. art. 91 ust. 1 u.s.g., bez powołania się na przepisy prawa materialnego. Skoro uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego została wydana bez podstawy prawnej, to brak było podstaw do uchylenia przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia z tego powodu, że podstawy tej nie wskazał Wojewoda. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd ma obowiązek badać treść samej uchwały, rozstrzygając, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria takiego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być ustalenie, czy uchwała organu stanowiącego gminy w sposób istotny narusza prawo. W orzecznictwie wskazuje się, że działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności

z prawem samej uchwały, potem – badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. W niniejszej sprawie uchwała, podjęta na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., którą Rada Gminy odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzić więc należało, że w sprawie zachodziły uzasadnione powody do stwierdzenia jej nieważności, a kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Odnośnie obowiązku zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego należy wskazać, że nie jest ono celem samym w sobie, ale służy zapewnieniu stronie postępowania możliwości ochrony jej interesu jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięcia. Nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. Trudno zatem przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzaniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie, z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organem powiatu a organem nadzoru, czego przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ – i jaki – na treść rozstrzygnięcia. Jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach byłoby uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt OPS 9/02).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę jako bezzasadną.