Umowy i faktury przychodni od 2010 r. jako informacja przetworzona. Sąd uchylił decyzję

Decyzją z 3 kwietnia 2023 r. Dyrektor Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. (dalej: "dyrektor WSPL", "organ"), po rozpatrzeniu wniosku M. L. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") z 8 marca 2023 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie nadesłania umowy/umów na świadczenie usług prawnych z aneksami począwszy od 2010 r. oraz faktur za ww. okres wystawionych z tytułu realizowanych usług prawnych, gdyż informacje te mają charakter przetworzony, a w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania ww. informacji.

Decyzja ta została zaskarżona przez wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 11 lipca 2023 r. sygn. II SA/Ol 423/23 uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od dyrektora WSPL na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

WSA stwierdził, że informację publiczną stanowi treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, w tym umów oświadczenie usług prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; Dz. U.

z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Żądane przez skarżącego informacje dotyczą sposobu dysponowania środkami publicznymi, co zobowiązuje organ do ich udostępnienia.

Wyjaśnił, że jeśli organ uzna żądane informacje publiczne za informacje przetworzone (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), powinien zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji.

WSA uznał jednocześnie, że ocena organu odnosząca się do charakteru żądanych informacji, jako informacji publicznych przetworzonych, była przedwczesna. Dyrektor WSPL jedynie ogólnikowo powołał się bowiem na okoliczność oszacowania liczby dokumentów, bez doprecyzowania i wskazania, o jaką konkretnie ilość dokumentów przeznaczonych dla potrzeb udzielenia wnioskowanej informacji chodzi i jakie nakłady kadrowe i finansowe poniesie organ w celu jej udostępnienia. Tym samym nie uczynił zadość swoim obowiązkom, co w konsekwencji nie mogło prowadzić do uznania, że wnioskowane informacje miały charakter informacji publicznej przetworzonej. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że same czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeśli są czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych, pozostają prostymi czynnościami kancelaryjno-biurowymi o charakterze technicznym. W tej zaś sytuacji należało wykluczyć, aby wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych – analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej dyrektora WSPL od powyższego wyroku, wyrokiem z 30 czerwca 2026 r. sygn. III OSK 2969/23, oddalił skargę kasacyjną.

NSA podzielił pogląd tut. Sądu, że odmowa dostępu do informacji publicznej uznanej przez organ za informację przetworzoną następuje z powodu niewykazania szczególnej istotności jej uzyskania dla interesu publicznego przez wnioskodawcę, a następnie – już w wyniku samodzielnych ustaleń stwierdzających brak jej istnienia – przez organ (podmiot zobowiązany), co powinno nastąpić właśnie w tej kolejności (relacji prawnej). Podkreślił ponadto, że zawsze najpierw następuje kwalifikacja (ocena) informacji publicznej jako informacji przetworzonej, a następnie dalsze procedowanie co do przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". NSA zaznaczył też, że uzyskanie informacji przetworzonej ma charakter wyjątku od zasady wyrażonej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., dlatego odmowa udostępnienia informacji o takim charakterze rozstrzygana jest w drodze decyzji administracyjnej z art. 16 u.d.i.p., której uzasadnienie musi odpowiadać kodeksowym wymogom. Ma ono nie tylko należycie wyjaśnić dokonaną kwalifikację informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej, ale też zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i ich analizę, która prowadziła do takiej kwalifikacji żądanych informacji. NSA zgodził się również z oceną tut. sądu, że użyte w uzasadnieniu decyzji ogólne stwierdzenia nie były wystarczające. Stwierdził, że w sprawie nie istniał materiał dowodowy, który dawałby podstawy do uznania żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej.

Decyzją z 16 lipca 2026 r. dyrektor WSPL ponownie odmówił udostepnienia informacji publicznej w zakresie nadesłania umowy/umów na świadczenie usług prawnych

z aneksami i faktur wystawionych z tytułu realizowanych usług prawnych od 2010 r.,

z uwagi na to, że informacje te mają charakter przetworzony, a w sprawie nie zostały spełnione przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego do ich uzyskania.

W uzasadnieniu organ podał, że WSPL zatrudnia 58 osób, w tym kadrę medyczną

i niemedyczną. Kadra medyczna składa się z: 12 osób zatrudnionych na podstawie umowę o pracę, 10 osób zatrudnionych na podstawie umowy zlecenia i 27 osób zatrudnionych na podstawie kontraktów cywilnoprawnych, W jej skład wchodzą lekarze, pielęgniarki, rejestratorki (3 osoby) i statystycy (2 osoby), a zakres ich obowiązków obejmuje czynności wprost związane ze świadczeniami medycznymi, ich rejestracją i statystyką. Kadra niemedyczna składa się z 9 osób, w tym 2 osoby odpowiadają za czystość obiektu, 2 osoby to inspektorzy ochrony radiologicznej, 1 osoba jest inspektorem BHP, 1 osoba jest inspektorem ochrony przeciwpożarowej, 1 osoba to główny księgowy, 1 osoba to kasjer/referent do spraw finansowo-księgowych, 1 osoba jest referentem do spraw kancelaryjnych – kadrowych. Dodatkowo WSPL zatrudnia głównego księgowego (1 osoba) i dyrektora WSPL (1 osoba). Dla tych pracowników przypisane są czynności niemedyczne, w tym związane z dokumentacją WSPL dotyczącą danego stanowiska pracy. Organ stwierdził, że do pracowników tych nie jest przypisany obowiązek przeszukiwania archiwum WSPLEK, analizy dokumentów archiwalnych i przygotowania dokumentów archiwalnych do udostępnienia.

Organ zaznaczył, że nie posiada wyodrębnionych formalnie zbiorów danych/ dokumentów, natomiast zgodnie z ewidencją dokumentów przychodzących i wychodzących WSPL łączna ilość tych dokumentów wyniosła w latach: 2023, 2024 i 2025 odpowiednio 1.508, 1.562 i 1.407. Pozwala to na przyjęcie, że w latach 2010 - 2022 ilość dokumentów przychodzących i wychodzących wynosiła ok. 20.000.

Organ wyjaśnił ponadto, że dokumenty księgowe wykorzystywane są jedynie w bieżącym roku, natomiast umowy wykorzystywane są w czasie ich obowiązywania. Tym samym odszukanie zarchiwizowanych dokumentów, ich analiza i przygotowanie do udostępnienia wymaga znacznego nakładu czasu pracy, który jest trudny do precyzyjnego określenia. Szacunkowe wyliczenia pozwalają na przyjęcie, że jest to praca dla jednej osoby na co najmniej 1-2 miesiące. Możliwe jest oddelegowanie do tej pracy kasjera/referenta do spraw finansowo-księgowych lub referenta do spraw kancelaryjnych, z uwagi na ich zakres obowiązków i kompetencje, lecz spowoduje to niewykonywanie przez te osoby bieżących obowiązków do nich przypisanych, których ilość określił na: 34 obowiązki referenta do spraw kancelaryjnych i 29 obowiązków księgowych. Ocenił, że spowoduje to zakłócenie w funkcjonowaniu WSPL. Organ stwierdził, że udostępnienie żądanej informacji wymagałoby odrębnego zlecenia przygotowania informacji, co wiązałoby się z dodatkowym kosztem, nie mniejszym miesięcznie niż 5.790,28 zł (całkowity koszt pracownika przy zatrudnieniu z wynagrodzeniem minimalnym). W związku z powyższym dyrektor WPL stwierdził, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

W złożonej skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie: prawa do informacji przewidzianego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy przepis ustawy wprost wskazuje, że żądane informacje podlegają udostępnieniu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub według spisu kosztów.

W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie wniosku zapadł ww. wyrok NSA, w którym wskazano wyraźnie, że stanowisko organu w zakresie informacji przetworzonej jest oczywiście błędne. Skarżący ocenił, że decyzja stanowi przykład rażącego lekceważenie porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 3 listopada 2026 r. pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Wyjaśnił ponadto, że dyrektor placówki poza zarządzaniem placówką medyczną, co jest skomplikowane w aktualnych czasach, zajmuje się również leczeniem. Zaznaczył, że w latach 2023-2025 wpływało do organu szacunkowo około 2.400 dokumentów księgowych rocznie, w formie papierowej i elektronicznej. Dodał, że przychodnia nie prowadzi elektronicznej ewidencji dokumentów ani elektronicznego archiwum tych dokumentów. Pełnomocnik przedłożył informację dotyczącą ilości dokumentów księgowanych w ostatnich latach. Wyjaśnił, że ilość dokumentów wskazanych w decyzji nie jest tożsama z ilością dokumentów wyszczególnionych w tym piśmie, gdyż dane zawarte w piśmie obejmują również dokumenty księgowe, które wpłynęły drogą elektroniczną. Ponadto pełnomocnik przedłożył pismo organu z 16 sierpnia 2023 r. z załącznikiem na okoliczność udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z innego wniosku oraz dokument z Komendy Powiatowej Policji w G., z którego wynika zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa nieudostępnienia informacji publicznej. Dodał, że prokuratura odmówiła wszczęcia dochodzenia. Zauważył, że w związku z otrzymaniem informacji z 16 sierpnia 2023 r. skarżący nie podjął żadnych czynności, które miałyby usprawniać działalność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że sprawa była już przedmiotem sądowej kontroli zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyrok z 11 lipca 2023 r. sygn. II SA/Ol 423/23 uchylający zaskarżoną decyzję), jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 30 czerwca 2026 r. sygn. III OSK 2969/23 oddający skargę kasacyjną organu od ww. wyroku tutejszego sądu). Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie natomiast do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. np. wyroki NSA z 15.07.2026 r. II FSK 1130/25 i z 13.10.2026 r. III OSK 2970/23 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Moc wiążąca określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza natomiast, że wskazane tam podmioty muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest bowiem to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyroki NSA z 20.10.2016 r. II GSK 262/15 i z 13.10.2026 r. III OSK 2970/23). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 170 i art. 153 p.p.s.a., oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego taką ocenę prawną (por. wyroki NSA z 25.03.2026 r. II OSK 1089/25 i z 21.09.2022 r. I OSK 1490/19), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy, dalsze rozważania co do legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone w ww. wyrokach.

Podkreślenia wymaga, że w wyroku z 30 czerwca 2026 r. III OSK 2969/23 Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew stanowisku skarżącego, nie stwierdził, że oczywiście błędne jest stanowisko dyrektora WSPL co do uznania informacji wskazanych we wniosku z 8 marca 2023 r. za przetworzone, gdyż uznał tylko, że nie zostało to wykazane w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie jest istotne, że sądy obu instancji wyraziły pogląd, że dokonana przez adresata wniosku o dostęp do informacji publicznej kwalifikacja żądanej informacji jako informacji przetworzonej musi zostać należycie wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji odmawiającej jej udzielenia. Odmowa dostępu do informacji publicznej, przy takiej kwalifikacji prawnej, następuje bowiem z powodu niewykazania szczególnej istotności jej uzyskania dla interesu publicznego w pierwszej kolejności przez wnioskodawcę, a następnie – w wyniku samodzielnych ustaleń stwierdzających brak jej istnienia – przez organ (podmiot zobowiązany). NSA stwierdził ponadto, że niewystarczające wyjaśnienie powodów zaliczenia żądanych informacji publicznych do informacji przetworzonych ma każdorazowo, przez przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", decydujące znaczenie dla sposobu i kierunku zakończenia sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Z powyższego wynika wyraźnie, że w sytuacji gdy dyrektor WSPL uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, powinien był w decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji uzasadnić zarówno, jakie okoliczności faktyczne (przykładowo wymienione przez sądu w uzasadnieniach ww. wyroków) stanowią o tym, że jest to informacja przetworzona, jak i podać argumenty przemawiające za tym, że uzyskanie tych informacji przez wnioskodawcę nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w tym zakresie – oceniając ewentualne wyjaśnienia wnioskodawcy, a w przypadku ich braku (co miało miejsce w niniejszej sprawie) przedstawić własną ocenę.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle ww. stanowiska sądów orzekających uprzednio w tej sprawie stwierdzić należy, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji pozwala na wniosek, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Przyznać przede wszystkim należy, że ilość dokumentów z okresu ponad 12 lat objętych wnioskiem, oszacowana przez organ na podstawie danych z lat 2023 - 2025 na około 20.000, jest znaczna. Niewątpliwie, w dacie złożenia wniosku część z ww. dokumentów była już zarchiwizowana, a więc ich odszukanie wymagałoby poświęcenia dodatkowego czasu w porównaniu do casu niezbędnego do analizy dokumentów bieżących. Istotne jest przy tym, że jak wyjaśnił organ, przychodnia nie posiada wyodrębnionych zbiorów dokumentów. Racjonalne jest również uzasadnienie organu, że spośród wszystkich pracowników przychodni tylko jeden z dwóch pracowników kadry niemedycznej, z uwagi na zakres obowiązków (to jest kasjer/referent do spraw finansowo-księgowych lub referent do spraw kancelaryjnych), mógłby być oddelegowany do przygotowania wnioskowanej informacji. Przyjmując, że przeszukanie zbiorów ok. 20.000 dokumentów w celu odnalezienia wnioskowanych informacji, zajęłoby jednemu pracownikowi tylko ok. miesiąca, na pewno miałoby to negatywny wpływ na wykonywanie bieżących obowiązków tego pracownika, a przez to – na funkcjonowanie przychodni. Zatrudnienie zaś dodatkowej osoby do wykonania tego zadania wiązałoby się z kosztem jej wynagrodzenia.

Powyższe pozwala na ocenę, że dyrektor WSPL wykazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

W uzasadnieniu kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji nie ma natomiast żadnej oceny odnoszącej się do badania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Organ nie wypowiedział się bowiem w ogóle odnośnie do tego, czy uzyskanie przez wnioskodawcę informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak stanowiska organu w tej kwestii powoduje zaś, że nie można stwierdzić, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej, w odniesieniu do udostępnienia której nie występuje przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego.

Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organ nie zastosował się do wszystkich wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. prawomocnym wyroku sądu, co narusza art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).