Budynek gospodarczo-garażowy przy granicy działki poza planem. WSA oddalił skargę

Postanowieniem z dnia 5 marca 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium, organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia zażalenia I. M. i T. M. (dalej również: wnioskodawcy, skarżący) – na podstawie art. 217, art. 219 i art. 127 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza [...] (dalej również: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 11 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozstrzygnięcia organów zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 4 lipca 2025 r. wpłynął do Burmistrza [...] wniosek I. M. i T. M. – złożony w związku z zamiarem złożenia wniosku o legalizację budynku – o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] lokalizacji budynku gospodarczo-garażowego o pow. ok. 160 m˛, położonego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], który usytuowany jest ścianą pełną w granicy z działką nr [...].

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2025 r., wydanym na podstawie art. 219 k.p.a., Burmistrz [...] odmówił wnioskodawcom "wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]".

W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że w dniu 4 lipca 2025 r. wpłynął do tutejszego urzędu wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Przedmiotem wniosku jest budynek położony na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położony pod adresem: [...], gmina [...]. Działka gruntu nr [...] położona w obrębie geodezyjnym [...], znajduje się w obszarze objętym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...]" przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 października 2006 r. (dalej również: MPZP wsi [...], plan miejscowy), ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 7 marca 2007 r. nr [...] pod poz. [...] i stanowi teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczony symbolem RM.

Dalej organ I instancji stwierdził, że na podstawie obowiązujących przepisów ustalono, iż funkcja budynku gospodarczo-garażowego nie spełnia ustaleń MPZP wsi [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego, w ramach oznaczenia strefy RM: § 10 ust. 4 pkt 2 "dopuszcza się możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych i towarzyszących działalności rolniczej budynków gospodarczych, magazynów, garaży i wiat na sprzęt rolniczy" – plan nie dopuszcza funkcji mieszanej, tj. gospodarczo-garażowej, oraz ma odrębne postanowienia dla budynków gospodarczych i garażowych. Dodatkowo, zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 10 "dopuszcza się realizację garaży w granicy działki, pod warunkiem przybudowania do garażu realizowanego na działce sąsiedniej" – przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany jest ścianą pełną w granicy z działką o nr ewid. [...], obręb [...], co jest niezgodne z postanowieniami przedmiotowego planu.

Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

W zażaleniu na to postanowienie Iwona i T. M. stwierdzili, że nie zgadzają się z postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Skarżący podnieśli, że w ich ocenie funkcja oraz lokalizacja budynku na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jest zgodna z ustaleniami powyższego planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji, postanowieniem z dnia 5 marca 2026 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W motywach swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na treść art. 138 oraz art. 217 k.p.a. i stwierdziło, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwalą Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 października 2006 r. nr [...] Zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 2 MPZP wsi [...] teren oznaczony symbolem RM, na którym znajduje się działka o nr ewid. [...], przeznaczony jest pod zabudowę budynkami mieszkalnymi i towarzyszącymi działalności rolniczej budynkami gospodarczymi, magazynami, garażami i wiatami na sprzęt rolniczy.

Według organu II instancji analiza ustaleń planu miejscowego prowadzi do wniosku, że plan ten określa przeznaczenie terenu w sposób zamknięty i jednoznaczny. W treści planu brak jest postanowień dopuszczających realizację budynków o funkcji mieszanej, obejmującej jednocześnie budynki gospodarcze oraz garaże. Plan nie przewiduje łączenia wskazanych funkcji w ramach jednego obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również: u.p.z.p.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa obowiązkowo przeznaczenie terenów. Ustalenia planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego mają charakter wiążący i podlegają ścisłej wykładni. Niedopuszczalne jest ich interpretowanie w sposób rozszerzający, prowadzący do wprowadzania funkcji niewskazanych wprost w planie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że realizacja inwestycji, której funkcja nie mieści się w ustalonym w planie przeznaczeniu terenu, stanowi naruszenie ustaleń planu i skutkuje odmową jej akceptacji przez organ administracji.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że zamierzony sposób użytkowania budynku jako obiektu o funkcji mieszanej – gospodarczo-garażowej nie znajduje oparcia w ustaleniach obowiązującego planu miejscowego dla tego terenu. Organ wydający zaświadczenie nie jest zaś uprawniony do dokonywania wykładni rozszerzającej postanowień planu miejscowego ani do przyjmowania domniemania dopuszczalności funkcji, która nie została w nim wyraźnie przewidziana.

Nadto organ II instancji stwierdził, że przewidziana w § 10 ust. 4 pkt 10 planu możliwość realizacji garaży w granicy działki dopuszczalna jest pod warunkiem przybudowania do garażu realizowanego na działce sąsiedniej. Budynek o funkcji mieszanej – gospodarczo-garażowej, znajdujący się na działce o nr ewid. [...], obręb [...], usytuowany jest w granicy z działką sąsiednią nr [...], jednak nie jest przybudowany do garażu. Powyższe oznacza, że również z tego powodu brak jest zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego MPZP wsi [...].

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że w takiej sytuacji organ I instancji słusznie uznał, że brak jest podstaw do potwierdzenia, iż zamierzony sposób użytkowania budynku jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

I. i T. M., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze na rozstrzygnięcie Kolegium zarzucili, że postanowienie to narusza:

1. przepisy postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie:

a) art. 7 i art. 77 § 1 polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie I i II instancji obowiązkowi poprzez wydanie postanowienia bez uwzględnia podjętej przez Urząd Miejski w [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 6 czerwca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], w związku ze złożonym przez skarżących wnioskiem o zmianę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do normy prawnej, tj. w zakresie dokonania interpretacji §10 ust. 4 pkt 2, 9 i 10 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 października 2006 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]" na niekorzyść skarżących,

c) art. 8 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu sprawy faktu wszczęcia przez Radę Miejską w [...] procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...]), a w konsekwencji wydanie decyzji odmownej z oparciem się na rygorystycznej i niekorzystnej dla skarżących interpretacji niejasnych postanowień planu miejscowego,

d) art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów, w szczególności poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego polegającą na przyjęciu rygorystycznej wykładni § 10 ust 4 pkt 2 i 10 MPZP wsi [...] z pominięciem faktu, że postępowanie dotyczy budynku już istniejącego, który nie narusza interesów osób trzecich ani interesu publicznego,

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia Burmistrza [...] z dnia 11 lipca 2025 r.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 10 ust 4 pkt 2 MPZP wsi [...] poprzez jego błędną wykładnię w odniesieniu do stanu faktycznego przedmiotowego postępowania, gdyż organ II instancji przyjął brak dopuszczalności realizacji budynków o funkcji mieszanej przy postanowieniu dopuszczającym lokalizację "budynków mieszkalnych i towarzyszących działalności rolnicznej budynków gospodarczych, magazynów, garaży i wiat na sprzęt rolniczy", którego literalne brzmienie świadczy o dopuszczalności funkcji mieszanej, tj. mieszkaniowej oraz gospodarczej,

b) art. 64 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnej zasady zakazu naruszania istoty prawa własności poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia naruszającego prawa majątkowe skarżących.

3. naruszenie art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Przy tak sformułowanych zarzutach rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżących wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2) uchylenie postanowienia Burmistrza [...] z dnia 11 lipca 2025 r. nr [...] w całości; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ II instancji zwrócił uwagę na to, że irrelewantne dla niniejszego postępowania są podniesione w skardze okoliczności dotyczące budynku, który istniał na przedmiotowej działce już w momencie jej zakupu przez skarżących, jak również że jego istnienie na działce nr [...] nie narusza interesów osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia jest również fakt, że Rada Miejsca w [...] zawiadomiła skarżących, iż planuje podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego. Kolegium podkreśliło, że organy administracji mają obowiązek działać w granicach obowiązującego prawa, a nie hipotetycznych, bliżej nieokreślonych w swej treści planowanych przepisów. Według Kolegium analiza ustaleń planu miejscowego prowadzi do wniosku, że plan określa przeznaczenie terenu w sposób zamknięty i jednoznaczny. W treści planu brak jest postanowień dopuszczających realizację budynków o funkcji mieszanej, obejmującej jednocześnie budynki gospodarcze oraz garaże i plan nie przewiduje łączenia wskazanych funkcji w ramach jednego obiektu budowlanego. Zamierzony sposób użytkowania budynku jako obiektu o funkcji gospodarczo-garażowej nie znajduje zatem oparcia w ustaleniach obowiązującego planu miejscowego dla przedmiotowego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy na to, że Sąd z urzędu rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W toku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji ostatecznie odpowiadają prawu.

Rozpoczynając rozważania w sprawie, wyjaśnić należy, że kwestionowane przez skarżących rozstrzygnięcie wydane zostało w ramach postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Reguły dotyczące wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby, która się o nie ubiega, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Według art. 218 k.p.a., w wypadkach określonych w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Jak przy tym wynika z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W orzecznictwie wskazuje się, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 971/10, dostępny jw.). Co więcej, zaświadczenie nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1148/10, dostępny jw.). Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08, dostępny jw.).

Idąc dalej, zauważyć jeszcze należy, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów prawa materialnego wynikać będzie to, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

W tym miejscu trzeba zatem wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.) co do zgodności lokalizacji obiektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, stanowią w tym wypadku przepisy art. 48b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 524 ze zm.) oraz art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 w zw. z art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2026 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.

W art. 48b Prawa budowlanego przewidziano wśród dokumentów legalizacyjnych zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1). Koresponduje to z ogólną regułą wyrażoną w art. 4 tej ustawy, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Podobny obwiązek wskazano w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Według zaś zasady z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Według art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), jak też zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6). Nadto plan miejscowy może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.). Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 6 u.p.z.p. przewiduje, że: ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1) i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (ust. 2 pkt 1).

Sąd podziela ten kierunek wykładni przepisów, zgodnie z którym tego rodzaju zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), jak właśnie to, o którym mowa w art. 48b ust. 2 i 3 oraz art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W takim zaświadczeniu organ powinien dokonać analizy i oceny, czy budowa (lub zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego) będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Nie niej jednak postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaświadczenia, o którym mowa w przywołanych przepisach Prawa budowlanego, sprowadza się wyłącznie do zbadania zgodności budowy (art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego) lub zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści (patrz np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1277/11 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 344/21 - orzeczenia dostępne jw.). Zaświadczenie takie powinno uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty jego wydania, co oznacza, że nie jest możliwe procedowanie w kierunku potwierdzenia takich okoliczności, które doprowadziłaby do zmiany rodzaju obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2629/17, dostępny jw.).

Dla sprawy nie ma zatem zasadniczego znaczenia – poza pewną niejednoznacznością językową, która jednakże nie stanowi przeszkody dla odczytania treści rozstrzygnięcia administracyjnego (nie jest to również kwestia sporna pomiędzy skarżącymi a organami) – że w treści rozstrzygnięcia organy semantycznie wypowiadają się o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, podczas gdy formalnie wniosek dotyczył zgodności lokalizacji inwestycji (budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...]) z planem miejscowym.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że istniejący budynek gospodarczo-garażowy położony na działce nr [...] obręb [...], usytuowany ścianą pełną w granicy z działką nr [...], znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 października 2006 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 7 marca 2007 r. nr [...], poz. [...]) – z jej późniejszymi zmianami wynikającymi z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 8 października 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek położonych w obrębie geodezyjnym [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2018 r., poz. [...]).

Działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako teren RM obejmujący tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 5 ust. 1 pkt 1 planu). Dla takich terenów w § 10 ust. 4 planu przewidziano ("dopuszcza się możliwość") lokalizację "budynków mieszkalnych i towarzyszących działalności rolniczej budynków gospodarczych, magazynów, garaży i wiat na sprzęt rolniczy" (pkt 2). Zarazem przewidziano, że "dopuszcza się sytuowanie garaży jako wolnostojące, wbudowane lub jako dobudowane do budynku mieszkalnego" (pkt 9), jak też że "dopuszcza się realizację garaży w granicy działki, pod warunkiem przybudowania do garażu realizowanego na działce sąsiedniej" (pkt 10). Poza tym, w § 10 ust. 4 planu przewidziano m.in. odmienne normatywy dotyczące gabarytów (wysokość, kształt dachu) dla garaży w stosunku do budynków gospodarczych. Dla garaży ustala się bowiem dopuszczalną maksymalną wysokość na 5,5 m (pkt 12), jak też dopuszcza się realizację garaży z dachami płaskimi (pkt 11). Natomiast dla budynków gospodarczych ustala się maksymalną wysokość na 12 m (pkt 13), jak też nie przewiduje się analogicznego odstępstwa od postanowień zawartych w pkt 7 ("dopuszcza się stosowanie dachów stromych") co do kształtu dachu, jak w przypadku garaży (pkt 11). Nadto kolejną odrębnością jest to, że w pkt 14 dopuszcza się lokalizację dowolnej liczby budynków gospodarczych, o ile powierzchnia wszystkich obiektów budowlanych na działce zachowuje wielkości określone w pkt 4 i 5. W świetle § 10 nie można zatem utożsamiać budynku garażowego z budynkiem gospodarczym, jak też w prosty sposób dopuszczać możliwość realizacji budynku o funkcji mieszanej, tj. gospodarczo-garażowej.

Nawet jednak gdyby przyjąć z korzyścią dla skarżących (wnioskodawców), że z systemowego odczytania treści § 5 ust. 1 pkt 1 i § 10 ust. 4 MPZP wsi [...] można wyprowadzić dopuszczalność sytuowania na terenach zabudowy zagrodowej (RM) również obiektów budowanych o funkcji mieszanej, tj. w tym wypadku budynków gospodarczo-garażowych, przy zachowaniu dla poszczególnych części takiego budynku odpowiednich normatywów (parametrów) przewidzianych dla danego rodzaju zabudowy, to i tak nie zmieniałoby to końcowej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis § 10 ust. 4 pkt 10 MPZP wsi L. jest bowiem jednoznaczny w swej treści co do tego, że jedyny rodzaj budynków, jakich realizację dopuszcza w granicy działki, to garaże (budynki garażowe, a nie budynki gospodarcze) – i to wyłącznie pod warunkiem ich przybudowania do garażu realizowanego na działce sąsiedniej. Tymczasem wnioskodawcy domagają się potwierdzenia zgodności lokalizacji obiektu budowlanego usytuowanego w granicy z działką sąsiednią nr [...], który jest budynkiem o funkcji mieszkalnej – gospodarczo-garażowej, a zatem nie jest garażem. Poza tym nic nie wskazuje na to, że stan faktyczny kształtuje się odmiennie niż przedstawiło to Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, gdzie stwierdzono, że znajdujący się na działce nr [...] budynek gospodarczo-garażowy usytuowany jest w granicy z działką sąsiednią nr [...], jednak nie jest przybudowany do garażu. Skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, nie zakwestionowali takie ustalenia ani nie dowiedli, że stan faktyczny w rzeczywistości jest inny. Przy tym załącznik graficzny do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 6 czerwca 2025 r. również nie budzi wątpliwości, co do tego, że obiekt budowlany na działce nr [...], pobudowany w granicy z działką nr [...], nie przylega do innego obiektu wybudowanego w granicy działki nr [...]. Na taki stan faktyczny wskazują także ogólnodostępne dane mapowo-ewidencyjne ujawnione w ogólnopolskiej bazie danych Geoportal.gov.pl (dostępnej pod adresem: https://mapy.geoportal.gov.pl).

Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy argument skargi, że przedmiotowy budynek wolnostojący o charakterze gospodarczo-garażowym, posadowiony w granicach działki, był zlokalizowany na działce nr [...] już w 2011 r., tj. w dniu zakupu nieruchomości przez skarżących, jak też że nie narusza interesów osób trzecich. Podobnie, fakt przystąpienia do zmiany MPZP wsi [...] wynikający z podjęcia uchwały intencyjnej nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 6 czerwca 2025 r. ([...]), jakkolwiek ma na celu uwzględnienie aktualnych potrzeb zagospodarowania terenu, to nie zmienia finalnej oceny zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Przystąpienie do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (opracowanie zmiany planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 19 października 2006 r.) dotyczy przyszłego stanu prawnego (ma znaczenie de lege ferenda), nie zaś aktualnie obwiązującego, według którego organ miałby potwierdzić określony stan rzeczy (de lega lata).

Na koniec należy jeszcze przypomnieć, że nie można zaaprobować stanowiska, że gdy postanowienia planu ograniczają zamiary inwestora, dopuszczalna jest wyłącznie korzystna dla niego interpretacja przepisów planu miejscowego. Organ administracji jest zobowiązany w każdej sytuacji poddać w pierwszej kolejności wykładni przepisy planu miejscowego zgodnie z powszechnie akceptowalnymi zasadami wykładni prawa i tylko w przypadku stwierdzenia, że rezultaty tych zabiegów interpretacyjnych prowadzą do konkluzji niejasnych lub niepewnych – rozstrzygać wątpliwości na korzyść inwestora poprzez wybór określonej hipotezy interpretacyjnej. Normatywny charakter planu miejscowego oznacza, że jego wykładnia wymaga zastosowania metod właściwych dla wykładni przepisów prawa. Przede wszystkim przyjęte w nim rozwiązania powinny być interpretowane w kontekście całokształtu treści planu, w oparciu o część tekstową i graficzną. Przy wykładni planów miejscowych należy mieć na uwadze, że to właśnie normy tego aktu prawa miejscowego, kształtują wraz z innymi przepisami (w tym ustawowymi) sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ta rola kształtująca sposób wykonywania własności oznacza również możliwość wprowadzania ograniczenia prawa do zabudowy, nawet jeżeli prawo zabudowy stanowi istotny aspekt prawa własności chronionej konstytucyjnie. Na organie administracji stosującym te przepisy prawa spoczywa zatem obowiązek uwzględnienia przy wykładni planu miejscowego dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, niedających się usunąć w toku wykładni postanowień planu, należy je rozstrzygać na korzyść inwestora (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 2585/23, dostępny jw.).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji) stanowiących źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W ten sposób poprzez normy generalne i abstrakcyjne określające przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego determinuje możliwość i sposób realizacji inwestycji na terenie planem tym objętym. Nie ma zatem dostatecznie normatywnie i aksjologicznie umotywowanego powodu, by każdą niekorzystną dla właściciela interpretację postanowień planu miejscowego – gdy nie wymagała ona rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w toku wykładni postanowień planu – uznawać za naruszenie istoty prawa własności chronionego zasadą z art. 64 Konstytucji.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły przepisów powołanych ustaw, jak też art. 64 i art. 87 Konstytucji – w szczególności zaś powołanych w zarzutach skargi przepisów postępowania dotyczących wydawania zaświadczeń, jak art. 217 i art. 219 k.p.a., a także przepisów prawa miejscowego, jak § 10 ust. 4 pkt 2, 9 i 10 MPZP wsi [...] w zw. z art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Stąd też zarzuty i argumenty skargi nie mogły w tych warunkach skutkować jej uwzględnieniem.

Z tych wszystkich powodów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd postanowił oddalić skargę.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.