Kolizje harmonogramów w ofercie fizjoterapii domowej. Sąd oddalił skargę spółki

Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K., dalej: "Skarżąca" lub "Spółka", jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, dalej: "Prezes NFZ" lub "organ", z dnia 23 października 2025 r. nr 83/09/2O25/OD, znak NFZ09-WO-O.4X17.80.2025 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu o świadczenia opieki zdrowotnej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 16 lipca 2025 r. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie, na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 146 ze zm., dalej: "u.ś.o.z."), ogłosił o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia domowa, fizjoterapia domowa dla osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na obszarze: [...].

W postępowaniu złożonych zostało 12 ofert. Oferty zostały złożone przez następujące podmioty:

1. Samodzielny Publiczny Gminny Ośrodek Zdrowia w N.,

2. NZOZ "[...]" T.W. w J.,

3. B.B. NZOZ [..]. w N.,

4. W sp. z o.o. w R.,

5. N. sp. z o.o. w J.,

6. "[...]" w J.,

7. A. Sp. z o.o. w K.,

8. NZOZ sp. z o.o. w W.,

9. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S.,

10. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w O.,

11. B. Sp. z o.o. w T.,

12. G. S. sp.jawna, w S.

Otwarcie ofert nastąpiło w 1 sierpnia 2025 r. W toku postępowania Komisja konkursowa, dalej: "Komisja", stwierdziła braki formalne oferty Skarżącego w części B postępowania i kolejnymi pismami wezwała do ich uzupełnienia w zakresie oświadczenia o zapewnieniu transportu sanitarnego, badań obrazowych i laboratoryjnych - na podstawie zawartych umów, dodatkowych wyjaśnień odnośnie odpowiedzi w ankiecie oraz elementów spornych harmonogramu personelu. Braki zostały uzupełnione.

W celu potwierdzenia prawdziwości danych zawartych w ofercie 18 sierpnia 2025 r. Komisja przeprowadziła udokumentowaną protokołem weryfikację oferenta - Skarżącego.

Pismem z 27 sierpnia 2025 r. nr 09-25-000250/REH/05/1/01/7/0405 Komisja konkursowa, działając na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z pkt 2 oraz w związku z art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. zawiadomiła Skarżącego o odrzuceniu jego oferty w całości z uwagi na niespełnienie warunków konkursu w zakresie personelu. Po przeanalizowaniu harmonogramów pracy lekarza wskazanego w ofercie - specjalisty reumatologii R.M. Komisja stwierdziła brak faktycznej dostępności lekarza, m.in. ze względu na udzielanie przez niego świadczeń u innego świadczeniodawcy i nieuwzględnienie przez oferenta realnego czasu dojazdu pomiędzy różnymi komórkami organizacyjnych zlokalizowanymi pod różnymi adresami. Komisja stwierdziła również brak realnej możliwości udzielania świadczeń według podanych harmonogramów przez fizjoterapeutkę J.S. z uwagi na kolizję czasową godzin świadczenia usług w innych jednostkach.

W proteście złożonym 5 września 2025 r. Skarżący wniósł o powtórzenie czynności leżącej u podstaw rozstrzygnięcia o odrzuceniu oferty oraz przywrócenie oferty Spółki do dalszego toku postępowania. Protest został oddalony.

W dniu 12 września 2025 r. Komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 października 2025 r. do 30 czerwca 2030 r. prowadzonego w trybie konkursu ofert nr 09-25-000250/REH/05/1/01 informując o wybraniu trzech oferentów którzy zajęli kolejne pozycje w rankingu końcowym. Do zawarcia umowy zostali wybrani W. sp. z o.o. w R., N. sp. z o.o. w J. oraz B.B. NZOZ [...] w N.

Skarżący w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu zarzucił naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 u.ś.o.z., wskazując, że w zawiadomieniu o odrzuceniu jego oferty nie wskazano konkretnego przepisu określającego niespełniony warunek, a ponadto bezzasadnie przyjęto, że oferta zawierała nieprawdziwe informacje. Zarzucił również naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. w zw. z załącznikiem nr 1 do Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r, w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 265, dalej: "rozporządzenie MZ w sprawie świadczeń gwarantowanych") przez uznanie, że nie zapewnił wymaganego personelu z uwagi na kolizje harmonogramów pracy J.S. i R.M. oraz nieuwzględnienie czasu koniecznego na dojazd między miejscami pracy.

Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1858, dalej: "rozporządzenie MZ w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej") w zw. z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., twierdząc, że nie został prawidłowo wezwany do wyjaśnienia i udokumentowania posiadanego potencjału osobowego. Wskazał także na naruszenie § 18 ust. 4 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. nr 18/2017/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dalej: "zarządzenie Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów" w zw. z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., przez odmowę możliwości doprecyzowania harmonogramów personelu, mimo że – jego zdaniem – Komisja dopuściła taką możliwość. Zarzucił również naruszenie art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., polegające na nierównym traktowaniu oferentów i naruszeniu zasad uczciwej konkurencji.

W piśmie z dnia 8 października 2025 r. Skarżący uzupełnił odwołanie, zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. przez nieodrzucenie ofert innych oferentów, którzy – według niego – nie spełniali wymaganych warunków, w szczególności dotyczących posiadania faksu oraz odpowiedniej liczby urządzeń do elektroterapii i biostymulacji laserowej. Zarzucił również naruszenie § 18 ust. 4 zarządzenie Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów, twierdząc, że innym oferentom umożliwiono niedopuszczalną zmianę ofert.

Skarżący wskazał także na naruszenie § 17 ust. 1 rozporządzenie MZ w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przez niewyjaśnienie wątpliwości dotyczących oświadczeń personelu W. sp. z o.o. i N. sp. z o.o. oraz możliwość występowania konfliktów harmonogramów. Zakwestionował ponadto przyznanie punktów ofertom N. sp. z o.o. oraz B.B. NZOZ [...] na podstawie załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2025 r. poz. 328, dalej: "rozporządzenie MZ w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert").

W konsekwencji Skarżący zarzucił naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z., wskazując na nierówne traktowanie oferentów, w szczególności odmienne zasady wzywania do wyjaśnień, nieodrzucenie ofert innych podmiotów mimo – jego zdaniem - niespełnienia przez nie warunków podstawowych oraz dopuszczenie zmian harmonogramów innych oferentów przy jednoczesnym uznaniu analogicznej zmiany proponowanej przez Skarżącego za niedopuszczalną zmianę oferty.

Zaskarżoną w rozpatrywanej sprawie decyzją z 23 października 2025 r. Prezes NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oddalił odwołanie Skarżącego w całości.

Organ uznał, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz przepisami wykonawczymi, z poszanowaniem zasad równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji. Odwołujący znał obowiązujące zasady, co potwierdził w złożonym oświadczeniu, deklarując zapoznanie się z warunkami konkursu oraz ich akceptację.

Komisja konkursowa, działając na podstawie § 17 rozporządzenia MZ w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zweryfikowała prawdziwość i realność danych zawartych w ofercie, w szczególności harmonogramów pracy personelu. Ustalono, że harmonogramy lekarza R.M. oraz fizjoterapeutki J.S. kolidowały z ich pracą u innych świadczeniodawców w województwie małopolskim i nie uwzględniały realnego czasu potrzebnego na dojazd do miejsca udzielania świadczeń. W konsekwencji Komisja uznała, że osoby te nie mogły faktycznie realizować świadczeń w godzinach zadeklarowanych w ofercie. Sam Skarżący nie zakwestionował tych ustaleń, lecz w piśmie z 21 sierpnia 2025 r. zaproponował zmianę harmonogramów. Organ uznał jednak, że po upływie terminu składania ofert oferent pozostaje związany jej treścią, wobec czego zmiana harmonogramów w toku postępowania nie mogła zostać uwzględniona. Oferent ponosi bowiem odpowiedzialność za prawdziwość i prawidłowość danych przedstawionych w ofercie, a Komisja nie może samodzielnie modyfikować jej treści w sposób korzystny dla oferenta.

Nieuwzględnienie zakwestionowanych harmonogramów spowodowało niespełnienie obligatoryjnych wymagań dotyczących personelu, określonych w rozporządzeniu MZ w sprawie świadczeń gwarantowanych. W szczególności oferta nie zapewniała lekarza specjalisty w wymaganym wymiarze czasu pracy. W ocenie Organu stanowiło to nieusuwalną wadę merytoryczną oferty, skutkującą obowiązkiem jej odrzucenia na podstawie przepisów u.ś.o.z.

Organ podkreślił, że Komisja miała prawo i obowiązek weryfikować rzeczywistą możliwość realizacji umowy oraz prawdziwość danych zawartych w ofertach. W przypadku Skarżącego zasadnie powstały wątpliwości co do realności deklarowanego zatrudnienia personelu, a późniejsza propozycja zmiany harmonogramów dodatkowo potwierdzała istnienie nieprawidłowości w pierwotnie złożonej ofercie.

Nie uwzględniono również zarzutu nierównego traktowania oferentów. Spośród 12 ofert odrzucono cztery, z różnych przyczyn formalnych i merytorycznych. Wszyscy oferenci podlegali tym samym zasadom weryfikacji. Dopuszczone w innych przypadkach zmiany harmonogramów dotyczyły szczególnej sytuacji przekroczenia 76 godzin tygodniowego czasu pracy personelu i były stosowane według jednakowych zasad.

Za niezasadne uznano również zarzuty dotyczące innych oferentów. Organ ustalił, że kwestionowani oferenci spełniali wymagania dotyczące posiadania faksu, a zarzut dotyczący niewystarczającej liczby urządzeń do fizjoterapii przez NZOZ [...]., wynikał z błędnego przyjęcia przez Skarżącego liczby zgłoszonych fizjoterapeutów. Nie potwierdzono także zarzutów dotyczących oświadczeń personelu innych podmiotów ani przyznanej im punktacji. W odniesieniu do N. sp. z o.o. wskazano dodatkowo, że zakwestionowany punkt nie miał wpływu na końcową pozycję tego oferenta w rankingu.

Organ uznał, że Skarżący został prawidłowo wezwany do wyjaśnienia konfliktów dotyczących harmonogramów i miał możliwość przedłożenia dokumentów potwierdzających prawidłowość oferty. Komisja nie miała natomiast obowiązku instruowania profesjonalnego oferenta, w jaki sposób powinien poprawić ofertę.

Ostatecznie stwierdzono, że Komisja konkursowa działała zgodnie z obowiązującymi przepisami, stosowała jednolite kryteria wobec wszystkich uczestników i prawidłowo odrzuciła ofertę Skarżącego z powodu niespełnienia obligatoryjnych wymagań dotyczących personelu. Nie doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji ani równego traktowania oferentów, a zarzuty zawarte w odwołaniu uznano za nieuzasadnione. W konsekwencji odwołanie nie zostało uwzględnione, a brak jego uwzględnienia wykluczał również przeprowadzenie postępowania w trybie rokowań.

Początek formularza

Dół formularza

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, działając na podstawie art 154 ust. 4 u.ś.o.z. w skardze do WSA w Rzeszowie zaskarżył w całości decyzję Prezesa NFZ z dnia 23 października 2025 r. zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., w zw. Ip. 2, kolumna 3 "Wymagania dotyczące personelu", załącznika nr 1 do rozporządzenia MZ w sprawie świadczeń gwarantowanych, poprzez przyjęcie, że oferent nie spełnia warunku podstawowego w postaci personelu niezbędnego do realizacji kontraktowanej umowy ze względu na pokrywanie się przedstawionego w ofercie czasu pracy J.S. oraz R.M. z czasem pracy przeznaczonym na udzielanie świadczeń zdrowotnych przez ww. osoby Spółce z kodem świadczeniodawcy [...] (w innej lokalizacji oferenta) oraz ze względu na brak uwzględnienia czasu niezbędnego na dojazd wskazanych członków personelu medycznego do wykazanej w ofercie lokalizacji oferenta po zakończeniu świadczenia pracy u innych świadczeniodawców (innych niż Skarżący), a w konsekwencji poprzez odrzucenie oferty Spółki, podczas gdy:

a) niezgodność harmonogramu pracy J.S. nie mogła być podstawą do odrzucenia oferty, bowiem była ona jednym z trzech fizjoterapeutów zgłoszonych w ofercie. Jeśli nie J.S., to innym fizjoterapeutą, Spółka spełniała warunek podstawowy co do wymagań dotyczących personelu dla fizjoterapii domowej, opisany alternatywnie (specjalista fizjoterapii lub fizjoterapeuta posiadający tytuł magistra lub fizjoterapeuta posiadający dyplom, świadectwo, lub inny dokument, potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia) w załączniku nr 1 Lp. 2 lit. b) rozporządzenia MZ w sprawie świadczeń gwarantowanych. Hipotetycznie, odrzucenie mogło następować wyłącznie z powodu osoby lekarza, bowiem zgłoszony w ofercie R.M., był jedynym lekarzem, który w zamyśle Spółki miał spełniać warunek podstawowy dla lekarskiej porady rehabilitacyjnej, opisany w załączniku nr 1 Lp. 2 lit. a) rozporządzenia MZ w sprawie świadczeń gwarantowanych,

b) ewentualne zobowiązania członków personelu medycznego wobec innych podmiotów, jako obowiązujące na zasadzie Inter partes, nie mają wpływu na ich zobowiązania względem oferenta,

c) oferent przedłożył promesy wskazanych członków personelu medycznego, potwierdzające ich zobowiązanie do świadczenia pracy na jego rzecz, tj. wykonał wszystko co mieściło się w granicach należytej staranność dla wykazania spełnienia warunku,

d) zadeklarowana dostępność członków personelu medycznego ma mieć miejsce od chwili rozpoczęcia wykonywania kontraktowanej umowy, wobec czego stanowisko Komisji należy uznać za przedwczesne,

e) dany (inny niż oferent) świadczeniodawca ma możliwość zmiany personelu w każdym czasie, w tym także przesuwania danych osób w zakresie czasu ich pracy, wobec czego projektowane wstępnie założenia w zakresie konkretnej dostępności danej osoby nie mogą stanowić podstawy odrzucenia oferty;

2) art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., poprzez bezzasadne wskazanie ww. przepisu jako podstawy prawnej odrzucenia oferty, podczas gdy oferta nie zawierała żadnych nieprawdziwych informacji, wobec czego wskazana przez Komisję podstawa prawna nie mogła stanowić przyczyny odrzucenia oferty;

3) art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nienakazanie odrzucenia ofert: W. sp. z o.o,, N. sp. z o.o., B.B. NZOZ [...]., mimo iż ci oferenci i ich oferty w dniu złożenia nie spełniali wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., tj. w dniu złożenia oferty i według jej treści nie posiadali faksu, o którym mowa w załączniku nr 1, lp. 2, - zabieg fizjoterapeutyczny, 2. Wyposażenie świadczeniodawcy, pkt 3 rozporządzenia MZ w sprawie świadczeń gwarantowanych;

4) § 17 ust. 112 rozporządzenia MZ w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zw. z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez niewyjaśnienie nieklarownej odpowiedzi udzielonej przez części personelu lekarskiego W. sp. z o.o. i N. sp. z o.o., które to odpowiedzi nie pozwalały rozstrzygnąć, czy oferty tych podmiotów są, czy nie są dotknięte wadą sporności harmonogramów, a dalej, czy podlegają odrzuceniu, czy też nie, wobec niespełnienia albo spełnienia warunku podstawowego;

5) § 18 ust 4 zarządzenia Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zw. z art 134 ust. 1 u.ś.o.z., poprzez przyjęcie, że Oferent nie był uprawniony do doprecyzowania Oferty w zakresie dostępności godzinowej zgłoszonego personelu, podczas gdy Komisja sama wskazała na taką możliwość w wezwaniu z 12 sierpnia 2025 r., a nadto zezwalała innym uczestnikom postępowania na zmianę ich ofert, tj. W. sp. z o.o., N. sp. z o.o., B.B. NZOZ [...] w zakresie posiadania faksu, które to urządzenie nie było zgłoszone w treści ich ofert oraz NZOZ [...] T.W. w zakresie harmonorgamu;

6) Lp. 1 pkt V Tabela nr 2 załącznika nr 5 do rozporządzenia MZ w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert poprzez jego zastosowanie i przyznanie punktu ofercie N. sp. z o.o., mimo iż oferent ten nie wykazał, że pozytywna odpowiedź na pytanie ankietowe nr 1.6.1.1. była prawdziwa. Przedłożony przez ww. oferenta e-mail, nie stanowi potwierdzenia współpracy z Agencją Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, co wynika wprost z jego treści, jak też art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. poprzez jego niezastosowanie wobec wskazywania przez ww. oferenta nieprawdziwej informacji;

7) Lp. 3 pkt lI Tabela nr 2 załącznika nr 5 do rozporządzenia MZ w sprawie kryteriów wyboru ofert poprzez jego zastosowanie i przyznanie punktu ofercie B.B.[...], mimo iż oferent ten nie wykazał, że pozytywna odpowiedź na pytanie ankietowe nr 1.2.4.3. była prawdziwa;

8) art 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. polegające na naruszeniu zasady równego traktowania oferentów uczestniczących w Konkursie poprzez zachowanie się odmiennie względem różnych oferentów w tej samej sytuacji faktyczno-prawnej, tj.:

a) wzywanie Spółki do wyjaśnienia sporności zgłoszonego harmonogramu bez przedstawiania jej zestawienia spornych elementów oferty w zakresie harmonogramu personelu, wskazującego członków personelu, których dotyczy problem sporności czasu pracy oraz typu sporności, przy przedstawianiu takich zestawień pozostałym uczestnikom postępowania, do których kierowano wezwania;

b) odrzucenie oferty Spółki uznając, że nie spełnia warunku podstawowego, podczas gdy oferty W. sp. z o.o., N. sp. z o.o., B.B. NZOZ [...] nie spełniały warunku podstawowego i nie zostały odrzucone;

c) uznanie, że dostosowanie przez Spółkę harmonogramu, tak aby wyeliminować zarzut sporności czasu pracy personelu, stanowi niedopuszczalną zmianę oferty, podczas gdy zmiany harmonogramu dokonane przez NZCK "[...]" T.W. zostały honorowane i nietraktowane jako niedopuszczalna zmiana oferty,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj,:

a) art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, wyrażające się w:

- niewyjaśnieniu nieklarownej odpowiedzi udzielonej przez części personelu lekarskiego W. sp. z o.o. i N. sp. z o.o., które to odpowiedzi nie pozwalały rozstrzygnąć, czy oferty tych podmiotów są, czy nie są dotknięte wadą sporności harmonogramów, a dalej, czy podlegają odrzuceniu, czy też nie, wobec niespełnienia albo spełnienia warunku podstawowego,

- niewyjaśnieniu czy B.B. NZOZ [...] udzielił prawdziwej odpowiedzi na pytanie ankietowe nr 1.2.4.3.;

b) art. 80 k.p.a.:

- poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności, że lek. med. R.M. świadczy w 2025 r. w Z. (pon - wt 7.30 - 15.05), którego odległość od J., uniemożliwia mu działanie w ramach zgłoszonego dla niego przez oferenta harmonogramu, mimo iż tej okoliczności nie popiera żaden dowód znajdujący się w aktach sprawy;

- poprzez uznanie, że oferent nie zaprzeczył ww. ustaleniom (twierdzenie zawarte na s. 13 wers 22) podczas, gdy protest zawiera zaprzeczenie, a nadto konkretne wskazanie, gdzie i kiedy w 2025 r. świadczy lek. med. R.M., tj. w M. a nie Z., wraz z ponownym przeliczeniem kilometrów i czasu dojazdu;

- poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność, że lek med. R.M. i J.S. świadczą w 2025 r. w N., tj. w innej lokalizacji oferenta, co uniemożliwia im działanie w ramach zgłoszonego dla nich przez oferenta harmonogramu;

mimo iż oferent wyjaśnił w piśmie z 21 sierpnia 2025 r., że osoby te przestaną dla niego działać w innej lokalizacji po 30 września 2025 r., bowiem zmieniają się zasady udzielania i rozliczania wizyt domowych w ramach zakontraktowanej przez niego fizjoterapii ambulatoryjnej. Zmiana tych zasad skutkuje uwolnieniem spornego personelu od 1 października 2025 r., co Spółka i personel dodatkowo potwierdzili zawierając porozumienia, przedłożone za ww. pismem z 21 sierpnia 2025 r.

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- niewskazanie dowodów, na których Organ oparł się uznając za prawdziwą okoliczność rzekomo ustaloną przez Komisję, jakoby lek. med. R.M. pracował w 2025 r. dla świadczeniodawcy w Z. (pon. - wt. 7.30-15.05);

- niewyjaśnienie, dlaczego Organ odmówił uznania za prawdziwe oświadczenia Spółki, przedstawionego po rozmowie z lek. med. R.M., iż ten nie pracował w 2025 r. na rzecz jakiegokolwiek świadczeniodawcy w Z., lecz świadczył co najwyżej usługi w M., położonym przy granicy województwa [....], diametralnie wpływającej na możliwość pogodzenia harmonogramów.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "P.p.s.a."), o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj.:

- oświadczenia lek. med. R.M. z 28 listopada 2025 r., na okoliczność tego, iż ww. lekarz nie świadczył w 2025 r. na rzecz żadnego świadczeniodawcy w Z.;

- wydruku z rejestru fizjoterapeutów prowadzonego przez Krajową Izbę Fizjoterapeutów, na okoliczność, iż zgłoszone przez B.B. NZOZ [...] osoby (B.J., E.K., K.O., A.W., D.S., A.S., J.W.) są aktywnymi fizjoterapeutami i jest ich łącznie 7;

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa, które mogło mieć odpowiednio wpływ oraz istotny wpływ na wynik sprawy;

3. na podstawie art. 200 P.p.s.a. o zasądzenie od Prezesa NFZ na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej "P.p.s.a.").

Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a. ). W razie niezasadności skargi Sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Dokonując tak określonej kontroli Sąd nie stwierdził wymienionych wyżej wad i naruszeń, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Decyzją tą Prezes NFZ oddalił odwołanie Skarżącej od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej z dnia 12 września 2025 r., nr 09-25-000250/REH/05/1/01, dotyczącego konkursu ofert na realizację świadczeń z zakresu rehabilitacji leczniczej. Uprzednio, pismem z dnia 27 sierpnia 2025 r., Komisja konkursowa poinformowała Skarżącą o odrzuceniu jej oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z pkt 2 oraz art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. W wyniku konkursu do zawarcia umów, o których mowa w art. 132 ust. 1 u.ś.o.z. wybrano trzech Oferentów. Zgodnie z tą regulacją świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych są udzielane na podstawie umowy zawartej pomiędzy świadczeniodawcą wybranym w wyniku postępowania, o którym mowa w art. 142, a Funduszem. Zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje, stosownie do art. 139 ust. 1 u.ś.o.z., w trybie konkursu ofert (tak jak w rozpatrywanej sprawie) albo rokowań. Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.ś.o.z. Prezes Funduszu określa m.in. przedmiot postępowania oraz szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki te mają charakter wiążący dla uczestników postępowania i służą zapewnieniu, aby oferty podlegające dalszej ocenie dawały podstawę do przyjęcia, że świadczeniodawca jest zdolny do należytego wykonania świadczeń objętych postępowaniem.

W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie mają również przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 265), określające wymagania dotyczące personelu udzielającego świadczeń (załącznik nr 1). Spełnienie warunku dysponowania wymaganym personelem nie może być rozumiane wyłącznie jako formalne wskazanie określonych osób w ofercie. Jeżeli oferent deklaruje wykonywanie świadczeń przy wykorzystaniu określonego personelu, oferta powinna zapewniać rzeczywistą możliwość wykonywania przez te osoby świadczeń w zakresie, miejscu i czasie wynikającym z przedstawionego harmonogramu.

W rozpatrywanej sprawie w celu zweryfikowania danych zawartych w ofercie Skarżącej w dniu 18 sierpnia 2025 r. Komisja konkursowa przeprowadziła udokumentowane czynności weryfikacyjne. Analizie poddano m.in. harmonogramy pracy R.M., specjalisty reumatologii, oraz J.S. - fizjoterapeutki, zestawiając dane zawarte w ofercie z informacjami dotyczącymi świadczeń wykonywanych przez te osoby w ramach innych kontraktów. W odniesieniu do R.M. Komisja stwierdziła brak jego faktycznej dostępności w godzinach wskazanych w ofercie, uwzględniając zarówno fakt udzielania przez niego świadczeń u innego świadczeniodawcy, jak i rzeczywisty czas konieczny na przemieszczanie się pomiędzy komórkami organizacyjnymi zlokalizowanymi pod różnymi adresami. Analogiczne ustalenia poczyniono w odniesieniu do J.S., której zadeklarowany harmonogram kolidował czasowo z godzinami udzielania przez nią świadczeń w innych jednostkach. Stwierdzone okoliczności dotyczyły zatem nie samego formalnego wskazania personelu, lecz jego rzeczywistej dostępności w sposób odpowiadający treści złożonej oferty.

Skarżąca miała możliwość odniesienia się do stwierdzonych rozbieżności. W odpowiedzi na wezwania Komisji, w tym wezwania z 12 i 14 sierpnia 2025 r. dotyczące wyjaśnienia spornych harmonogramów personelu udzielającego świadczeń poza województwem [....], przedstawiła dokumenty dotyczące zaprzestania przez wskazane osoby udzielania świadczeń na rzecz innego podmiotu od 1 października 2025 r., a jednocześnie - na wypadek uznania harmonogramów za sporne - zaproponowała ich zmianę według schematu przedstawionego zawierającego inne niż pierwotnie przedstawione w ofercie godziny pracy wymienionych wyżej fizjoterapeutki i lekarza. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Skarżącej, zaproponowana zmiana harmonogramów nie stanowiła dopuszczalnego wyjaśnienia oferty. Jej skutkiem bowiem byłoby usunięcie ujawnionych w toku weryfikacji kolizji poprzez przedstawienie innego sposobu organizacji pracy personelu niż wynikający z pierwotnie przedstawionej oferty. Tymczasem informacje dotyczące tego, przez kogo i w jakim czasie będą udzielane świadczenia, mają charakter merytoryczny, a nie formalny, zatem nie można zatem w trybie wyjaśnienia zastępować pierwotnie zadeklarowanego sposobu realizacji świadczeń rozwiązaniem przedstawionym dopiero po stwierdzeniu jego niezgodności z wymaganiami konkursu. W konsekwencji późniejsza możliwość przeorganizowania pracy personelu nie jest równoznaczna ze spełnieniem warunków przez ofertę podlegającą ocenie. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozwalałoby oferentowi, po ujawnieniu przez Komisję wad przedstawionego rozwiązania, dostosować ofertę do wyników jej weryfikacji, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą równego traktowania uczestników postępowania. Nie zasługuje również na uwzględnienie argument, że J.S. była jedną z kilku osób wskazanych w ofercie, a jej ograniczona dostępność mogła zostać skompensowana przez pozostały personel. Przyjęcie takiego rozwiązania wymagałoby bowiem od Komisji skonstruowania w istocie nowego harmonogramu i ustalenia innego sposobu organizacji pracy personelu niż przedstawiony przez oferenta. To na oferencie spoczywa natomiast obowiązek przedstawienia oferty spełniającej wymagane warunki.

Sąd podkreśla, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami charakteryzuje się wysokim stopniem sformalizowania, a oferta złożona przez świadczeniodawcę jest wiążąca i nie może po upływie terminu do jej złożenia podlegać zmianom, uzupełnieniom ani innym modyfikacjom w zakresie objętym oceną konkursową (wyrok z 26 stycznia 2021 r. sygn. II GSK 36/19 - ten i powołane w dalszej części wyroki dostępne są na stronie CBOSA). Wymagane warunki powinny być spełnione najpóźniej w momencie oceny złożonej oferty. Kwalifikacji personelu i harmonogramu jego pracy nie można traktować jako elementów formalnych podlegających uzupełnieniu w trybie art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. (wyroki NSA z 24 lutego 2011 r. sygn. II GSK 262/10 oraz z 5 kwietnia 2017 r. sygn. II GSK 1908/15). Ponadto Komisja konkursowa zweryfikowała dane dotyczące personelu, umożliwiła Skarżącej odniesienie się do stwierdzonych rozbieżności, a następnie wyjaśniła przyczyny odrzucenia oferty.

W tych okolicznościach prawidłowo uznano, że oferta Skarżącej nie spełniała wymaganych warunków dotyczących personelu, co uzasadniało jej odrzucenie na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. Zgodnie z brzmieniem tej regulacji odrzuceniu podlega oferta w sytuacji jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz szczegółowych warunkach umów. Podstawa ta ma samodzielne znaczenie dla wyniku sprawy, wobec czego bez istotnego znaczenia pozostaje ocena, czy zachodziła również przesłanka określona w art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., zgodnie z którym odrzuceniu podlega oferta zawierająca nieprawdziwe informacje.

Nie potwierdził się także zarzut nierównego traktowania Skarżącej względem pozostałych oferentów. Stosownie do art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada ta oznacza obowiązek stosowania wobec wszystkich oferentów jednakowych reguł oceny, nie zaś konieczność jednakowego rozstrzygania w sytuacjach faktycznie różnych. Dla wykazania naruszenia art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. konieczne byłoby wykazanie, że inny oferent znajdował się w sytuacji faktycznej i prawnej istotnie tożsamej ze Skarżącą, a mimo to został poddany odmiennym regułom oceny. Samo wskazanie na uchybienia dotyczące ofert W. sp. z o.o., N. sp. z o.o. oraz B.B. NZOZ [...], dotyczące m.in. wyposażenia, posiadania faksu, liczby urządzeń, oświadczeń personelu czy przyznanej punktacji, nie wykazuje takiej tożsamości sytuacji. Jak wynika z wyjaśnień Organu, dopuszczone w toku postępowania zmiany dotyczące personelu odnosiły się do przypadków, w których wykazany w ofercie tygodniowy czas pracy personelu przekraczał 76 godzin. Tylko w takich sytuacjach możliwa była odpowiednia modyfikacja oferty. Skarżąca nie wykazała, aby reguła ta nie była stosowana jednolicie wobec wszystkich oferentów. Nie można zatem przyjąć, że umożliwiono innym świadczeniodawcom zmianę oferty w warunkach odpowiadających sytuacji Skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny ofert pozostałych uczestników postępowania, należy wskazać, że zakres kontroli sprawowanej w postępowaniu odwoławczym dotyczącym rozstrzygnięcia konkursu ofert wyznaczają przesłanki określone w art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. Zgodnie z tym przepisem środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z powyższego wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym nie jest ponowna, abstrakcyjna ocena prawidłowości wszystkich ofert złożonych w konkursie, lecz ustalenie, czy w toku postępowania doszło do naruszenia obowiązujących zasad, a jeżeli tak - czy naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się świadczeniodawcy. Konieczne jest zatem wykazanie związku między zarzucanym naruszeniem a uszczerbkiem w interesie prawnym podmiotu wnoszącego odwołanie. Takie rozumienie zakresu kontroli znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyroku z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, należy zauważyć, że Organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania, w tym do twierdzeń Skarżącej dotyczących podniesionych w skardze uchybień popełnionych przy ocenie ofert innych uczestników postępowania. Sąd podziela stanowisko Organu, że samo zakwestionowanie sposobu oceny ofert konkurencyjnych nie jest wystarczające do uwzględnienia odwołania. Skarżąca powinna bowiem wykazać nie tylko, że wskazane przez nią okoliczności świadczą o naruszeniu zasad przeprowadzania postępowania, lecz także że naruszenie to pozostawało w związku z uszczerbkiem w jej interesie prawnym.

Tymczasem Skarżąca nie wykazała, aby podnoszone przez nią okoliczności dotyczące pozostałych oferentów stanowiły naruszenie zasad postępowania, które mogło prowadzić do uszczerbku w jej interesie prawnym. W konsekwencji zarzuty te nie dawały podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Podkreślić należy, że rolą NFZ jest zapewnienie prawidłowej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co wymaga dokonania wyboru ofert dających należytą gwarancję prawidłowego wykonania przyszłych umów. Innymi słowy NFZ czuwa nad wyborem najlepszych wykonawców, a konkurs zmierza do wyłonienia oferentów, którzy w najwyższym stopniu zapewnią gwarancję właściwego wykonania świadczeń nim objętych. Jednocześnie należy podkreślić, na co zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., II SA/Rz 582/17, że sąd administracyjny dokonuje oceny spełnienia przesłanek z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. jedynie pośrednio, weryfikując wykładnię i stosowanie prawa przez organ oraz zachowanie wymogów formalnych i proceduralnych w postępowaniu odwoławczym, które toczyło się przed tym organem. Sąd stwierdza, że Prezes NFZ wywiązał się z opisanego wyżej obowiązku, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wyczerpujące ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Prezesa NFZ, który przedstawił zarówno podstawę faktyczną, jak i prawną rozstrzygnięcia odnosząc się szczegółowo do zarzutów odwołania. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego. Te ostatnie w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umów o świadczenie usług opieki zdrowotnej mają zastosowanie w ograniczonym zakresie, bowiem postępowanie to nie stanowi postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez Prezesa - jest stosownie do art. 96 ust. 1 u.ś.o.z. państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, lecz nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym. Rozstrzygnięcie postępowania konkursowego przez komisję jest zatem niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ewentualnie ofert), do którego stosuje się przepisy k.c. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się natomiast sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Prezes Funduszu - dopiero po rozpatrzeniu odwołania wydaje - stosownie do art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. - decyzję administracyjną. Postępowanie w sprawie odwołań od rozstrzygnięć komisji konkursowej nie jest zatem kontynuacją postępowania konkursowego, choć pozostaje z nim w związku funkcjonalnym, a jego celem jest weryfikacja rozstrzygnięcia konkursu pod kątem ewentualnego naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania, które mogło skutkować naruszeniem interesu prawnego odwołującego się (por. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r. II GSK 394/19). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się opisanych wyżej naruszeń. W konsekwencji zatem Sąd uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem regulacji prawnych i brak było podstaw do zakwestionowania prawidłowości decyzji oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.