Odmowa informacji o współpracy powiatu z ukraińskim miastem uchylona

Przedmiotem skargi W.M., dalej: "Skarżący", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, dalej: "Kolegium" z dnia 18 lutego 2026 r. nr SKO.4105/3/2026 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 2 grudnia 2025 r. W. M. wystąpił do Starosty [...], dalej: "Starosta", o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym współpracy z Miastem [...] w Ukrainie poprzez przesłanie jej na podany adres elektroniczny w następującym zakresie:

1. od kiedy datuje się współpraca Starostwa Powiatowego w [...] z władzami Miasta [....]?

2. Jaki jest/są cel/cele tej współpracy z uwzględnieniem ewentualnych zmian, jakim podlegały one w toku współpracy?

3. Czy cel/e, o których mowa w pkt 2 zostały wyartykułowane w sposób formalny w jakimkolwiek dokumencie ? Jeśli tak to zwrócił się o wskazanie tego dokumentu lub dokumentów.

4. Jakie działania został podjęte, aby realizować cel/cele, o których mowa w pkt 2 z rozbiciem na poszczególne lata współpracy ?

5. Jaki był koszt poszczególnych działań, o których mowa w pkt 4?

6. Jakie rezultaty uzyskano w ramach realizacji celu/ów, o których mowa w pkt 2 w wyniku działań wskazanych w pkt 4?

7. Jeśli działania, o których mowa w pkt 4 polegały na wizytach członków władz Starostwa Powiatowego w [..] na Ukrainie i członków władz Miasta [...] w Polsce, zwrócił się o informację dotyczącą imion i nazwisk tych osób oraz pełnionych przez nie funkcji, zarówno z polskiej, jak i ukraińskiej strony.

8. Czy Starostwo Powiatowe współpracuje z innymi władzami/instytucjami samorządowymi/rządowymi na Ukrainie? Jeśli tak to zwrócił się o informację w zakresie wskazanym w pkt 1- 7 względem każdej z tych władz/instytucji.

Pismem z 16 grudnia 2025 r. Starosta wezwał Skarżącego do wykazania że uzyskanie żądanej informacji mającej charakter informacji przetworzonej w wymienionym we wniosku zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z 22 grudnia 2025 r. Skarżący wskazał, że wnioskowane przez niego informacje dotyczą sprawy bulwersującej wielu mieszkańców Powiatu [...] tj. współpracy władz samorządu lokalnego z Miastem [....], którego władze gloryfikują zbrodnicze organizacje w rodzaju OUN i UPA odpowiedzialne za wzniecenie ukraińskiego ludobójstwa wobec Polaków.

Starosta decyzją z dnia 5 stycznia 2026 r. nr OR. 1431.29.2025 odmówił udostępnienia informacji publicznej, informacji przetworzonej w zakresie współpracy z samorządem Miasta [.....] w Ukrainie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, a wnioskodawca nie wykazał istotnego interesu publicznego dla jej uzyskania.

W odwołaniu od tej decyzji W.M. zakwestionował stanowisko, jakoby nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskowaną informacją zainteresowanych jest wielu mieszkańców, bowiem dotyczy sprawy bulwersującej społeczeństwo, czego dowodem jest petycja podpisana przez ponad 200 mieszkańców Powiatu [...], w której domagano się zerwania współpracy z samorządem Miasta [...] ze względu na jego aktywność w wyżej opisanym zakresie. Petycja ta była przedmiotem sesji Rady Powiatu [...] była przedmiotem wielu publikacji medialnych i wzbudziła żywe zainteresowanie w mediach społecznościowych. Zdaniem Skarżącego społeczeństwo ma prawo do uzyskania wiedzy, o ile dana kategoria spraw nie jest objęta tajemnicą, jakie działania, z jakich powodów, z jakim skutkiem i przy użyciu jakich zasobów realizuje dany organ władzy publicznej, w tym samorządowej.

Wymieniona na wstępie decyzją z dnia 18 lutego 2026 r. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu, przy czym prawo to obejmuje również dostęp do informacji przetworzonej, jeżeli jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Organ uznał, że wniosek obejmujący osiem punktów dotyczył informacji przetworzonej, ponieważ jego realizacja wymagałaby przeanalizowania, wyselekcjonowania i opracowania dokumentów według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Tego rodzaju czynności wiążą się ze znacznym nakładem pracy i środków, co mogłoby utrudnić wykonywanie ustawowych zadań Organu.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że informacją przetworzoną jest informacja opracowana specjalnie dla wnioskodawcy, wymagająca dokonania analiz, zestawień lub selekcji danych. Ograniczenie dostępu do takiej informacji ma zapobiegać sytuacjom, w których działalność organów byłaby podporządkowana przygotowywaniu opracowań zamiast wykonywaniu ustawowych kompetencji.

Organ stwierdził również, że wnioskodawca nie wykazał, aby udostępnienie żądanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Samo zainteresowanie społeczne lub chęć kontroli działań organu nie stanowią wystarczającej przesłanki do uzyskania informacji przetworzonej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na tę decyzję, W.M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 oraz 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji w całości i udzielenie mu informacji publicznej przez Starostę w zakresie wskazanym w złożonym przez niego wniosku.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium bezkrytycznie powieliło stanowisko Starosty, nie dokonując samodzielnej oceny sprawy, błędnie przyjmując, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej i wymagają znacznego nakładu pracy, mimo że organy I ani II instancji nie wykazały tej okoliczności w sposób konkretny i weryfikowalny. Uzasadnienia obu decyzji ograniczają się do ogólnych twierdzeń oraz przywołania orzecznictwa, bez odniesienia do okoliczności konkretnej sprawy. Tymczasem, zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ odmawiający udostępnienia informacji powinien wykazać m.in. liczbę dokumentów podlegających analizie, czas niezbędny do realizacji wniosku, zakres zaangażowania pracowników oraz wpływ realizacji wniosku na wykonywanie ustawowych zadań.

Skarżący podniósł również, że nie żądał udostępnienia dokumentów, lecz jedynie określonych informacji, z których co najmniej połowa stanowi informacje proste, niewymagające szczególnego nakładu pracy. Pozostałe pytania również nie uzasadniają przyjęcia, że ich przygotowanie wiązałoby się z ponadprzeciętnym zaangażowaniem organu, zwłaszcza że współpraca Powiatu Łańcuckiego z Miastem [...] ma charakter sporadyczny i dotyczy jedynie niewielkiej liczby komórek organizacyjnych Starostwa.

Za bezzasadne uznał także stanowisko organów, że nie wykazał szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Kolegium ograniczyło się do powielenia argumentacji Starosty, nie odnosząc się do okoliczności wskazanych w odwołaniu. Skarżący podkreślił, że sprawa współpracy z Miastem [....] wzbudziła szerokie zainteresowanie społeczne, była przedmiotem petycji podpisanej przez ponad 200 mieszkańców, obrad Rady Powiatu, publikacji medialnych oraz dyskusji w mediach społecznościowych. Organ pominął również fakt, że Skarżący poinformował o zamiarze upublicznienia uzyskanych informacji właśnie z uwagi na ich znaczenie dla lokalnej społeczności.

Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, to na organie ciąży obowiązek wykazania braku przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego oraz należytego uzasadnienia decyzji odmownej. Zarówno Starosta, jak i Kolegium obowiązku tego nie wykonali, poprzestając na ogólnikowych twierdzeniach.

W ocenie Skarżącego utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji prowadziłoby do iluzorycznego charakteru prawa do informacji publicznej, uzależniając jego realizację wyłącznie od uznania organu administracji i umożliwiając odmowę udostępnienia niewygodnych informacji bez należytego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: "P.p.s.a.", Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie nastąpiła z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Taki warunek ustawodawca przewidział w przypadku udostępnienia tzw. informacji przetworzonej

Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ogranicza uprawnienie do uzyskania takiej informacji przez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Problematyka ta była jednak już wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Na ich podstawie dokonano wykładni pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim jest to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14). Jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15. – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11).

Analizując treść wniosku Skarżącego wskazać należy, że Starosta prawidłowo zakwalifikował objęte nim informacje jako informację przetworzoną. Wniosek ten zawierał 8 punktów i niewątpliwie wymagał przeanalizowania i wyselekcjonowania danych, przy wykorzystaniu różnych źródeł informacji oraz opracowania odpowiedzi. Nie można się jednak zgodzić z orzekającymi w sprawie organami, że tego rodzaju czynności wiążą się ze znacznym nakładem pracy i środków, co mogłoby utrudnić wykonywanie ustawowych zadań organu. O takim utrudnieniu można by mówić w przypadku informacji, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów. Jest przez to wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania (por. wyroki NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1374/05, z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14).

Słusznie wywodzi Skarżący, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, co nie zmienia zasadniczego stanowiska, że żądane przez niego dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Jak już wcześniej Sąd wskazał, udostępnienie tego rodzaju informacji ustawodawca ograniczył jedynie do tych przypadków, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej.

Należy podkreślić, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest również pojęciem niedookreślonym. NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10, przyjął koncepcję, która zakłada, że jest to pojęcie węższe od pojęcia interesu społecznego i odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, a żądający udzielenia przetworzonej informacji publicznej winien wykazać, w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, co jest równoznaczne ze wskazaniem, w jaki sposób zamierza on wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. Wobec tego wniosek zawierający szczególnie istotny interes publiczny powinien wskazywać, że podmiot, który domaga się udzielenia informacji publicznej przetworzonej zapewni (udowodni), że udzielona mu informacja publiczna zostanie realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

Dlatego też, jak wywodzi NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Takie rozumienie wykorzystania informacji w interesie publicznym ma przeciwdziałać składaniu wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10).

W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie tylko wykazał, że informacje które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, a działa ona w interesie publicznym, ale także, że sprawa, której dotyczy wniosek ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania lokalnej społeczności i wspólnoty samorządowej. Wyeksponował, że sprawa współpracy z Miastem [...] wzbudza szerokie zainteresowanie społeczne, była przedmiotem petycji podpisanej przez ponad 200 mieszkańców, obrad Rady Powiatu, publikacji medialnych oraz dyskusji w mediach społecznościowych.

Słusznie wywodzi Skarżący, że społeczeństwo ma prawo do uzyskania wiedzy, o ile dana kategoria spraw nie jest objęta tajemnicą, jakie działania, z jakich powodów, z jakim skutkiem i przy użyciu jakich nakładów finansowych realizuje dany organ władzy publicznej, w tym samorządowej.

Uzyskanie informacji publicznej nawet w kontrowersyjnych sprawach jest prawem obywatelskim, a podmioty zobowiązane do udostępniania takiej informacji nie mają możliwości stosowania swoistej "cenzury" w tym zakresie i muszą ściśle przestrzegać przepisów u.d.i.p.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu [...] wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do ich uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach z uwagi na brak stosownego wniosku Skarżącego złożonego najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, o którym to uprawnieniu Sąd pouczył Skarżącego w wezwaniu z 9.04.2026 r.

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Skarżącego Starosta związany będzie wykładnią prawa zawartą w niniejszym uzasadnieniu.