GDDKiA domagała się uzgodnienia zabudowy przy drodze krajowej. Sąd uchylił decyzję SKO

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 17 czerwca 2026 r. nr SKO.415/287/2026 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z akt sprawy, J. L. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Organ I instancji", "Burmistrz") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na terenie obejmującym część nieruchomości, składającej się z działek o nr ewid. gr. [...] położonych w Ł. przy ul. [...].

Podczas postępowania, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R., jako strona niniejszego postępowania poinformowała, że jest organem, który posiada kompetencje w zakresie uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego dróg krajowych w kwestii związanej z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy oraz sposobu komunikacji dla planowanej inwestycji.

Następnie, Inwestor zawnioskował o zmianę zapisu dotyczącą spełnienia warunku w zakresie komunikacji dla planowanej inwestycji, który wedle jego oceny jest nieprecyzyjny i sugeruje warunkowy charakter dojazdu. Ponadto, powołał się na pisma GDDKiA Oddział w R., które dołączył do akt niniejszej sprawy m.in. decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2026 r. nr [...], z której wynika, że dla działek nr ew. gr. [...] status zjazdu z drogi krajowej nr [...] Z.-K. został potwierdzony, a istniejący zjazd stanowi element istniejącej infrastruktury drogowej. Inwestor wypowiedział się również odnośnie pisma GDDKiA Oddział w R. w zakresie braku potrzeby uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi krajowej z uwagi na fakt, że tereny inwestycji objęte postępowaniami w sprawie ustalenia warunków zabudowy znajdują się w znacznej odległości od pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz Miasta [...] decyzją z 26 marca 2026 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na terenie obejmującym część nieruchomości nr ew. gr. [...] położonej w Ł. przy ul. [...].

Organ I instancji w uzasadnieniu podał, że odnośnie kwestii konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej ustalił, że działka nr ewid. gr. [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej krajowej nr [...] - ul. [...], jednakże teren inwestycji wskazany we wniosku o warunki zabudowy m.in. w postępowaniu znak: [...] obejmuje część działki nr ew. gr. [...] Wspomniany teren inwestycji co prawda swoim zasięgiem obejmuje teren najbliżej wysunięty na wschód w kierunku drogi krajowej nr [...], jednakże jest to nadal teren inwestycji, który nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej i jest oddalony od pasa drogowego drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w znacznej odległości. Ponadto, planowane inwestycje nie naruszają w żaden sposób odległości wskazanych w przepisie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji wskazanego w postępowaniu [...] od granicy z działką nr ew. gr. [...] znajduje się w odległości ok. 45 m. W pozostałych postępowaniach procedowanych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tj. znak: [...] odległość od pasa drogowego poszczególnych terenów inwestycji jest jeszcze większa.

Burmistrz wyjaśnił również, że w odniesieniu do kwestii dostępności do drogi publicznej w omawianym przypadku - dostęp do terenu inwestycji zapewniony jest poprzez część działki ewid. nr [...] oraz część działki nr [...] (część nieobjęta wnioskiem). Istniejący zjazd zlokalizowany jest poza terenem objętym niniejszym postępowaniem oraz postępowaniami znak: [...]. Przedmiotowa inwestycja nie obejmuje budowy, przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania zjazdu, ani też jakiejkolwiek ingerencji w pas drogowy.

W niniejszej sprawie nie przewiduje się wykonania nowego zjazdu, zaś obsługa komunikacyjna zapewniona zostanie poprzez istniejący zjazd. Planowana inwestycja nie zmieni sposobu obsługi komunikacyjnej drogi krajowej. Obowiązek uzgodnienia projektu decyzji, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy sytuacji, gdy teren inwestycji przylega do drogi publicznej oraz gdy zachodzi potrzeba możliwości włączenia do tej drogi i wpływu inwestycji na ruch drogowy.

Od powyższej decyzji, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. (dalej: "Strona skarżąca", "GDDKiA") złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

– art. 7, art. 7b oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."), poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz fragmentaryczne ustalenie i ocenę zamierzenia inwestycyjnego, z pominięciem jego rzeczywistego charakteru jako zespołu zabudowy mieszkaniowej realizowanej etapowo na tych samych działkach i z wykorzystaniem tego samego układu komunikacyjnego, skutkujące nieuwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), polegające na braku możliwości prawidłowej weryfikacji, czy spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, w szczególności w zakresie wpływu planowanej zabudowy na ład przestrzenny oraz obsługę komunikacyjną terenu,

– art. 106 § 1 w zw. z art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej;

– art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie i niewystąpienie o uzgodnienie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a tym samym naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 889; dalej: "u.d.p.") poprzez brak uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

W uzasadnieniu odwołania Strona skarżąca wskazała, że Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie przedłożył do zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Strona skarżąca zarzuciła, że sam Organ I instancji w części analitycznej załączonej do decyzji przyznaje, że ustalane parametry zagospodarowania terenu - w szczególności wskaźniki intensywności zabudowy - determinowane są ilością zabudowy, jaka ma powstać łącznie w ramach kilku postępowań administracyjnych prowadzonych na wniosek tego samego inwestora. Tym samym organ urbanistycznie traktuje te zamierzenia jako funkcjonalnie powiązane i tworzące jeden układ zabudowy, jednocześnie - w sposób nieuprawniony - całkowicie abstrahując od tego faktu przy ocenie skutków komunikacyjnych inwestycji.

W ocenie Strony skarżącej wskazanie przez Organ I instancji, że teren inwestycji posiada "pośredni dostęp" do drogi publicznej krajowej nr [...], nakłada na Organ obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem Organ nie dopełnił obowiązku uzgodnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym wszelkie działania mogące oddziaływać na drogę lub korzystanie z niej - w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd - wymagają uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 17 czerwca 2026 r. nr SKO.415/287/2026, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Po przytoczeniu treści przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, Kolegium wskazało, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej (stanowiącej załącznik nr 2 do wydanej decyzji) wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 50 m od wszystkich terenów inwestycji łącznie. W odniesieniu do powyższego w części tekstowej analizy urbanistycznej wskazano, że "Inwestor wystąpił z szeregiem wniosków, obejmujących działki [...], są to postępowania znak [...] oraz [...]. Ww. tereny nie przylegają do terenów dróg, obsługa komunikacyjna odbywała się będzie zgodnie z wnioskiem z terenu rolnego, Inwestor nie planuje realizacji drogi obsługującej nieruchomości planowanych w ww. postępowaniach. Uwzględniając powyższe zasadnym wydaje się ustalenie jednego wspólnego obszaru analizowanego w odległości 50 m od wszystkich terenów inwestycji łącznie. Takie podejście pozwoli na uzyskanie jednolitych warunków zabudowy i zagospodarowania. Jednocześnie ład przestrzenny nie zostanie naruszony".

W ocenie Kolegium, niedopuszczanym, bo sprzecznym z brzmieniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. było wyznaczenie granicy obszaru analizowanego jako wspólnego dla terenu objętego wnioskiem w niniejszej sprawie oraz terenu objętego wnioskami złożonymi przez tego samego Inwestora w odrębnych sprawach. Ponadto, Organ I instancji błędnie uznał, że samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji jest równoznaczne z jej powstaniem w przyszłości. W konsekwencji, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki.

Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 5a u.p.z.p. określa minimalne wielkości, ale prawidłowa jego interpretacja w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że określone w nim odległości stanowią w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. W niniejszej sprawie, w sporządzonej analizie urbanistycznej takich okoliczności nie wykazano, a powołano się wyłącznie na fakt równoległego prowadzenia postępowań dotyczących zabudowy na terenie tych samych działek i na terenie sąsiednim względem objętego wnioskiem. W ocenie SKO, okoliczność równoległego procedowania przez Organ I instancji spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na innych częściach działek nr [...] i [...] oraz na działce nr [...] nie ma żadnego znaczenia dla sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w każdej z tych spraw.

Wobec powyższego, w ocenie Organu odwoławczego, Organ I instancji nie wykazał, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległościach większych niż minimalne wskazane w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jest uzasadnione wymogiem zachowania ładu przestrzennego. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego skutkuje wadliwością ustaleń i wniosków Organu I instancji, co do charakteru i cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Powyższe stanowi samoistną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowne sporządzenie analizy urbanistycznej uwzględniającej prawidłowo wyznaczony obszar analizowany.

Organ II instancji podał, że wada analizy urbanistycznej nie jest jednak jedyną dostrzeżoną wadą. Weryfikując sposób wyznaczenia poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy wnioskowanej inwestycji, SKO wskazało, że analiza urbanistyczna wymaga częściowego uzupełnienia.

Sporządzona analiza urbanistyczna, która stosownie do § 11 rozporządzenia stanowi załącznik do wydanej w sprawie decyzji, przedstawia parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w następujący sposób:

– średnia maksymalna intensywność zabudowy: 0,21;

– średnia nadziemna intensywność zabudowy: 0,20;

– średni udział powierzchni zabudowy: 13;

– średnia szerokość elewacji frontowej - 12,5;

– średnia wysokość zabudowy: 8 .

W oparciu o powyższe, w zaskarżonej decyzji ustalono następujące parametry zabudowy:

– maksymalna intensywność zabudowy - 0,31;

– maksymalna i minimalna nadziemna intensywność zabudowy - 0,31 i 0,07;

– udział powierzchni zabudowy - nie większy niż 20%;

– szerokość elewacji frontowej - nie większa niż 19 m;

– wysokość zabudowy - nie większa niż 9 m;

– udział powierzchni biologicznie czynnej 50%.

Z powyższego wynika, że ustalone w decyzji parametry zabudowy w większości przypadków całkowicie abstrahują od wartości ustalonych średnich odnoszących się do zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Tymczasem z rozporządzenia wynika, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wartości tych parametrów (maksymalna intensywność zabudowy oraz maksymalna nadziemna intensywność zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej) ma być oparte o wartości średnie wyliczone dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wprawdzie rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie parametrów w sposób odmienny od ustalonych średnich, jednakże musi to wynikać z analizy urbanistycznej.

Organ odwoławczy podkreślił, że wyznaczenie średnich parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym nie służy celom statystycznym, ale wyznacza specyfikę zabudowy terenu na danym obszarze. W związku z powyższym, przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w szeregu przepisów rozporządzenia nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy nie zostaną wskazane konkretne i szczegółowe powody (przyczyny) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Wobec powyższego, w ocenie SKO, brak zawarcia w decyzji Organu I instancji i analizie urbanistycznej dostatecznego uzasadnienia w omawianej materii stanowi zatem naruszenie ww. przepisów rozporządzenia.

Kolegium zwróciło również uwagę na rozbieżności występujące w analizie urbanistycznej w zakresie ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej oraz średniej wysokości zabudowy. W decyzjach Burmistrza nr [...] i nr [...] ww. parametry ustalono odpowiednio na: 12,5 m i 9 m, natomiast w decyzji Burmistrza nr [...] i w decyzji nr [...] ww. parametry ustalono odpowiednio na: 12,6 m i 8 m, a w decyzji nr [...] ww. parametry ustalono odpowiednio na: 12,5 m i 8 m.

Kolegium wskazało, że jego zastrzeżenia budzi również określenie w zaskarżonej decyzji parametrów zabudowy, poprzez odniesienie ich do wartości maksymalnych, co ma miejsce w odniesieniu do takich parametrów zabudowy jak: udział powierzchni zabudowy (nie większy niż 20%), szerokość elewacji frontowej (nie większa niż 19 m), wysokość zabudowy (nie większa niż 9 m).

Odnosząc się do zarzutu odwołania, SKO wskazało, że objęta wnioskiem inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje budowy czy też przebudowy zjazdu. Tym samym nie ingeruje w pas drogowy. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że działka nr [...] (na której części planowana jest inwestycja) przylega bezpośrednio do drogi publicznej - drogi krajowej, skoro teren inwestycji wyznaczony liniami rozgraniczającymi oznaczonymi na załączniku graficznym do decyzji literami A-B-C-D obejmujący część działki nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...] - ul. [...].

Sprzeciw od ww. decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R., zaskarżając ją w całości.

GDDKiA podkreśliła, że zasadniczy przedmiot zarzutów koncentruje się na części rozstrzygnięcia, w której Organ odwoławczy przyjął, że brak jest podstaw do uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi oraz ograniczył ocenę wpływu inwestycji na układ komunikacyjny do czysto formalnego kryterium przylegania. W tym zakresie, Strona skarżąca podkreśliła, że choć Organ zasadnie wskazał na potrzebę uzupełnienia postępowania w części dotyczącej chociażby analizy urbanistycznej, to jednocześnie pomija lub marginalizuje zagadnienie kluczowe dla sprawy, tj. wpływ inwestycji na obsługę komunikacyjną oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie błędnej kwalifikacji relacji inwestycji z drogą publiczną, sprowadzonej do formalnego kryterium braku bezpośredniego przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego, z pominięciem rzeczywistego sposobu funkcjonowania inwestycji w układzie komunikacyjnym, w tym jej powiązania funkcjonalnego z innymi zamierzeniami inwestycyjnymi realizowanymi na tym samym obszarze, co doprowadziło do nieuzasadnionego zawężenia zakresu postępowania wyjaśniającego i pominięcia ustaleń dotyczących skumulowanego wpływu inwestycji na obsługę komunikacyjną oraz ruch drogowy, a w konsekwencji przyjęcie, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia został prawidłowo określony, podczas gdy pominięto istotne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie;

2) art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uzależnieniu obowiązku uzgodnienia wyłącznie od bezpośredniego przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego, z pominięciem funkcjonalnego powiązania inwestycji z drogą, skumulowanego charakteru planowanej zabudowy oraz wynikającego z tego zwiększonego ruchu drogowego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu GDDKiA wskazała, że z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...] - poprzez istniejący zjazd oraz działki pośrednie. Oznacza to, że planowana inwestycja będzie generować ruch drogowy, który zostanie włączony do drogi publicznej. Okoliczność ta świadczy o funkcjonalnym powiązaniu inwestycji z drogą publiczną, niezależnie od formalnego przebiegu linii rozgraniczających. Organ przyjmuje przy tym, że brak bezpośredniego przylegania terenu inwestycji wyklucza obowiązek uzgodnienia. Stanowisko to opiera się na błędnym założeniu, że istotna jest wyłącznie ingerencja w pas drogowy, a nie sposób korzystania z drogi. Organ pomija funkcjonalne powiązanie inwestycji z drogą. Przyjęcie stanowiska organu oznaczałoby, że ocena wpływu inwestycji na drogę publiczną ograniczona zostaje wyłącznie do przypadków ingerencji w pas drogowy, podczas gdy rzeczywiste oddziaływanie inwestycji wynika przede wszystkim z generowanego ruchu.

Strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zespołem powiązanych funkcjonalnie zamierzeń inwestycyjnych realizowanych na tym samym terenie, które - z uwagi na sposób ich projektowanej obsługi komunikacyjnej - będą korzystać z tego samego układu komunikacyjnego i generować wspólny ruch drogowy. W ocenie Strony skarżącej w stanie sprawy kluczowe jest uchwycenie rzeczywistego, skumulowanego oddziaływania inwestycji. Stanowisko organu prowadzi w istocie do sytuacji, w której dzielenie zamierzenia inwestycyjnego na odrębne postępowania eliminuje obowiązek oceny jego rzeczywistego wpływu na układ komunikacyjny.

Końcowo Strona skarżąca podniosła, że Organ odwoławczy nie tyle wskazał konieczność uzupełnienia postępowania, ile ukształtował jego zakres w sposób eliminujący możliwość ustalenia okoliczności kluczowych dla sprawy. W szczególności wyłączona została ocena wpływu inwestycji na funkcjonowanie drogi krajowej. W praktyce oznacza to, że mimo dostrzeżenia przez Organ szeregu uchybień w innych aspektach sprawy, zagadnienie kluczowe - tj. wpływ inwestycji na funkcjonowanie drogi publicznej - zostało potraktowane marginalnie i w sposób oderwany od rzeczywistego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Nie budzi wątpliwości, że Sąd dokonując kontroli decyzji kasatoryjnej jest zobowiązany do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (czyli do weryfikacji, czy organ wyższego stopnia prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie).Co do zasady rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, czy organ odwoławczy poprawnie określił naruszenie przepisów postępowania, które mogło stanowić podstawę kasatoryjnego rozstrzygnięcia, jak również, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – został ustalony prawidłowo. Organ I instancji jest następnie związany wyznaczonym przez organ odwoławczy zakresem sprawy do wyjaśnienia. O prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a decyduje więc nie tylko wskazanie na naruszenie przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji ale również prawidłowo wyznaczony zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia w toku ponownego postępowania.

Na gruncie niniejszej sprawie SKO w Rzeszowie zdecydowało o uchyleniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działek nr [...] i [...]. SKO po pierwsze stwierdziło, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone nieprawidłowo – z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Naruszenie polegało na wspólnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego dla wniosków, które dotyczą tych samych działek o nr [...] i [...], choć innych ich części.

Po drugie SKO uznało, że parametry dla nowej zabudowy ustalono w sposób istotnie odbiegający od średnich, odnoszących się do zabudowy istniejącej w obszarze zabudowanym (dotyczy to maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy).

Sąd nie kwestionuje oceny SKO przyjętej w tym zakresie.

Kolegium uznało natomiast, odnosząc się do zarzutów odwołania, że nie zachodzi potrzeba uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi (w tym przypadki drogi krajowej nr [...]) w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji wyznaczony liniami A-B-C-D, obejmujący część działki nr [...], nie przylega do pasa drogowego. Bez znaczenia zdaniem SKO jest to, że sama działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi krajowej. Inwestycja nie obejmuje również budowy, czy też przebudowy zjazdu. Nie ingeruje więc w pas drogowy.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Na tle tego przepisu Sąd podziela stanowisko, wyrażone w wyroku NSA z 2 lipca 2024r., II OSK 1367/23, dotyczące wykładni pojęcia "obszaru przyległego do pasa drogowego", użytego w art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd, że przez działkę przyległą należy rozumieć nieruchomość, której przynajmniej jedna granica pokrywa się z pasem drogowym. Jak wskazał NSA: "Dla właściwego rozumienia analizowanego pojęcia konieczne jest wyjaśnienie istoty uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi. A mianowicie postanowienie uzgodnieniowe jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ dokonuje wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp nie wskazuje przy tym kryteriów na jakich powinno być oparte to uzgodnienie. Jednakże kryteria te określa art. 35 ust. 3 udp, wskazując na możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zakres uzgodnienia wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 19 ust. 1 udp, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 udp. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 udp. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21, 15 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 412/20). [...] W powołanych przepisach jest mowa wyraźnie o "obszarze" oraz "terenie", a nie działce ewidencyjnej."

Jak stwierdził NSA w przywołanym powyżej wyroku: "kompetencja uzgodnieniowa zarządcy drogi nie może być ograniczona wyłącznie do działek ewidencyjnych, które fizycznie przylegają do drogi publicznej (mają wspólną granicę). Taka wykładnia art. 53 ust. 4 pkt 9 udp prowadziłaby bowiem do sytuacji, kiedy oddzielenie terenu inwestycji wąską działką przyległą do pasa drogowego np. rowem eliminowałoby dopuszczalność oceny wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy i dotyczy również inwestycji, która oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę, mimo że z nim bezpośrednio nie graniczy (wyroki NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2251/19, z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1700/20)."

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że działki nr [...] i [...] bezpośrednio graniczą z działką drogową – tj. drogą krajową nr [...]. Sam teren inwestycji, na który wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy nie graniczy bezpośrednio z pasem drogowym, ponieważ stanowi on cześć ww. działek, która oddalona jest od działki drogowej. Tego rodzaju sytuacja dotyczy również innych spraw, w których ustalono warunki zabudowy dla kolejnych części działek nr [...] i [...], które to części co prawda nie przylegają bezpośrednio do pasa drogowego, lecz już same działki, jako całość - tak. Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, choć dopuszczalne, nie może prowadzić do obejścia przepisów, określających zakres wymaganych uzgodnień projektu decyzji. Wykładania art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., zaprezentowana w przytoczonym powyżej wyroku NSA o sygn. II OSK 1367/23 odnosi się również do przedmiotowej sprawy. Dotyczy ona inwestycji, położonej na działkach, które graniczą bezpośrednio z drogą krajową. Ma ona polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy czym dostęp do drogi publicznej – tj. drogi krajowej nr [...] ma być realizowany poprzez istniejący zjazd a następnie poprzez nieobjętą wnioskiem cześć działek o nr [...] i [...]. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że inwestor planuje na ww. działkach budowę kolejnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które mają być w ten sam sposób skomunikowane z drogą publiczną. Należy więc stwierdzić, że teren inwestycji – jako teren przyległy do pasa drogowego powinien podlegać uzgodnieniu z zarządcą drogi krajowej w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zakresie możliwości włączenia do ww. drogi ruchu spowodowanego zmianą sposobu zagospodarowania terenu przyległego.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Organ wydając kasatoryjną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. wadliwe określając zakres spraw konieczny do wyjaśnienia. Kolegium stwierdziło bowiem że w toku ponownego rozpoznania sprawy nie jest konieczne uzyskanie uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Jak już powyżej wskazano, Sąd nie kwestionuje oceny Kolegium co do konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przed Organem I instancji z uwagi na wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz wadliwe ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Jednak w tej sytuacji Sąd nie mógł zaakceptować decyzji objętej sprzeciwem, ponieważ częściowo wadliwie dokonana przez organ odwoławczy ocena (w aspekcie braku konieczności uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi ) determinowałaby działanie organu I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i skutkowałaby ponownym wydaniem rozstrzygnięcia z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Godziłoby to również w zasadę szybkości postępowania, poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania z wadą procesową, która mogłaby stanowić nawet podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącego zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis od skargi.