Spór o służebność na działce w Szczecinie. WSA oddalił skargę na pozwolenie na budowę

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 grudnia 2025 r., nr AP-2.7840.195.2025.JD, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) dalej k.p.a., Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpatrzeniu odwołania J. R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 14 sierpnia 2025 r., nr WAiB-6740.1.101.2025.JP, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w S. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, dwulokalowych, oznaczonych jako budynki A–F, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w S..

J. R., będący właścicielem sąsiedniej działki nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję. Skarżący zarzucił przede wszystkim brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując na wadliwość umowy sprzedaży działki nr [...] z dnia [...] oraz niewykonanie warunku określonego w decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 5 czerwca 2024 r. o podziale nieruchomości. Ponadto zakwestionował zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu obliczania powierzchni zabudowy. Zarzucił również organom naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski, nie znajdując podstaw do uwzględnienia podniesionych zarzutów, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje zatem zarówno prawidłowość zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i ocenę zgodności przeprowadzonego postępowania z przepisami procesowymi. Ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonywana jest przy tym, co do zasady według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a jego ocena nie przekroczyła granic swobodnej oceny dowodów. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że organy pominęły istotne dla sprawy okoliczności lub dokonały ustaleń pozostających w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Nie zasługiwał na uwzględnienie najdalej idący zarzut skargi dotyczący braku po stronie [...] Sp. z o.o. prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

Bezsporne jest, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości dokonanego decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 5 czerwca 2024 r., nr BGM-I.6831.29.4.2024.MM. Decyzją tą dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...], wskazując jednocześnie, że podział następuje pod warunkiem zapewnienia przy zbywaniu nowo wydzielonych działek nr [...] i [...] dostępu do drogi publicznej.

Następnie, w dniu [...] pomiędzy skarżącym a [...] Sp. z o.o. zawarto umowę przedwstępną dotyczącą sprzedaży działki nr [...]. Z treści tej umowy wynikało zobowiązanie inwestora do ustanowienia na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] odpowiedniej służebności gruntowej.

W dniu [...] zawarta została umowa sprzedaży działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, w umowie tej nie ustanowiono służebności w zakresie oczekiwanym przez skarżącego.

Okoliczność ta nie przesądza jednak sama przez się o braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zasadnicze znaczenie dla oceny tego zarzutu ma bowiem stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel działek nr [...] i [...] ujawniona jest [...] Sp. z o.o.

Skarżący kwestionuje skuteczność nabycia przez inwestora prawa własności działki nr [...], wskazując, że przy jej sprzedaży nie został wykonany warunek wynikający z decyzji podziałowej, a w konsekwencji umowa sprzedaży z dnia [...] nie doprowadziła do skutecznego nabycia prawa własności przez inwestora.

Stanowisko to nie mogło jednak zostać uznane przez organy administracji za przesądzone. Kwestia skuteczności nabycia prawa własności przez inwestora ma bowiem charakter cywilnoprawny i została przedstawiona do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może zostać obalone, jednakże następuje to w odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym. Ustawodawca przewidział w art. 10 tej ustawy szczególny tryb usunięcia niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.

W niniejszej sprawie skarżący skorzystał z tej drogi, wszczynając przed Sądem Okręgowym w S. postępowanie dotyczące usunięcia niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. W sprawie tej wydane zostało również postanowienie z dnia 8 września 2025 r. dotyczące ujawnienia w księdze wieczystej ostrzeżenia.

Samo ujawnienie ostrzeżenia w księdze wieczystej nie oznacza jednak prawomocnego przesądzenia, że inwestorowi nie przysługuje prawo własności działki nr [...]. Ostrzeżenie ma bowiem charakter informacyjny i zabezpieczający; nie stanowi rozstrzygnięcia, co do istnienia lub nieistnienia prawa własności.

W konsekwencji, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organy administracji nie dysponowały prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, z którego wynikałoby, że [...] Sp. z o.o. nie jest właścicielem działki nr [...]. Nie były zatem uprawnione do samodzielnego przesądzenia w postępowaniu administracyjnym o nieważności bądź bezskuteczności czynności prawnej stanowiącej podstawę nabycia prawa własności przez inwestora.

Nie oznacza to oczywiście, że organ administracji może bezkrytycznie przyjąć każde oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, inwestor powinien wykazać, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości organ jest obowiązany ocenić wiarygodność złożonego oświadczenia w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.

Taka ocena została w niniejszej sprawie przeprowadzona.

Wojewoda przeanalizował akty notarialne dotyczące sprzedaży działek nr [...] i [...], umowę przedwstępną z dnia [...] decyzję podziałową z dnia 5 czerwca 2024 r., a także dokumenty dotyczące postępowania wszczętego przez skarżącego przed Sądem Okręgowym w S., w tym postanowienie z dnia 8 września 2025 r. Organ odniósł się zatem do wszystkich zasadniczych okoliczności, na które skarżący powoływał się dla zakwestionowania tytułu prawnego inwestora.

Wyniki przeprowadzonej oceny nie dawały jednak podstaw do przyjęcia, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącego, zgodnie z którym niewykonanie obowiązku ustanowienia służebności automatycznie skutkowało nieważnością bądź bezskutecznością umowy sprzedaży działki nr [...].

Ocena skutków cywilnoprawnych niewykonania obowiązku ustanowienia służebności, w tym ocena tego, czy okoliczność ta wpływa na ważność lub skuteczność umowy sprzedaży z dnia [...] wymaga zastosowania przepisów prawa cywilnego i należy do właściwości sądu powszechnego.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpoznając sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę, nie jest uprawniony do definitywnego rozstrzygania sporu cywilnoprawnego dotyczącego ważności czynności prawnej stanowiącej źródło prawa własności, zwłaszcza, gdy spór taki został już skierowany na drogę postępowania sądowego.

W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że sam fakt niewykonania obowiązku ustanowienia służebności, przy jednoczesnym ujawnieniu prawa własności inwestora w księdze wieczystej i braku prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego podważającego to prawo, prowadził do niespełnienia przez inwestora przesłanki określonej w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Powyższe rozważania przesądzają również o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Nie każda sprawa cywilna pozostająca w związku faktycznym lub prawnym ze sprawą administracyjną stanowi jednak zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Dla zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest istnienie rzeczywistej zależności prejudycjalnej, tj. takiej sytuacji, w której bez wcześniejszego rozstrzygnięcia określonej kwestii przez właściwy organ lub sąd administracja nie może zgodnie z prawem rozstrzygnąć sprawy należącej do jej właściwości.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Organ administracji dysponował bowiem materiałem pozwalającym na dokonanie oceny, czy inwestor spełnił przesłankę określoną w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Samo prowadzenie postępowania cywilnego dotyczącego skuteczności nabycia prawa własności nie oznaczało, że wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę było niemożliwe.

Odmienne stanowisko prowadziłoby w praktyce do automatycznego zawieszania postępowań administracyjnych w każdym przypadku, w którym osoba trzecia kwestionuje tytuł prawny inwestora. Taki skutek nie wynika ani z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani z przepisów Prawa budowlanego.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że dla terenu objętego inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 25% powierzchni działki budowlanej.

Spór pomiędzy stronami dotyczył przede wszystkim sposobu ustalenia powierzchni zabudowy, a w szczególności sposobu kwalifikacji zaprojektowanych podcieni wejściowych oraz części budynków cofniętych względem obrysu wyższej kondygnacji.

Zgodnie z § 5 ust. 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powierzchnię zabudowy określono jako obszar wyznaczony przez rzut pionowy skrajnego obrysu budynku w stanie wykończonym na płaszczyznę poziomą, przy czym podstawę ustalenia tego obrysu stanowi obrys parteru albo ścian fundamentowych – w zależności od sytuacji określonej w planie.

Jednocześnie postanowienie to określa elementy, których powierzchnię należy uwzględnić przy ustalaniu powierzchni zabudowy. Wymieniono w nim m.in. prześwity, przejścia i przejazdy, ganki, krużganki, loggie wgłębne i loggio-balkony przystawiane, werandy oraz określone obiekty pomocnicze.

O kwalifikacji danego elementu dla potrzeb ustalenia powierzchni zabudowy nie może decydować wyłącznie jego nazwa użyta w dokumentacji projektowej. Decydujące znaczenie ma jego rzeczywista konstrukcja i funkcja oraz sposób, w jaki element ten został zdefiniowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z dokumentacji projektowej wynika, że zakwestionowane przez skarżącego elementy nie stanowią loggii wgłębnych ani innych elementów wymienionych w § 5 ust. 14 planu. Część budynku cofnięta względem obrysu wyższej kondygnacji została bowiem zaprojektowana jako część budynku nadwieszona nad poziomem parteru, pod którą znajduje się otwarta przestrzeń podcienia.

Taka konstrukcja nie może być utożsamiana z loggią wgłębną. Nie stanowi również przejazdu, przejścia, ganku, krużganku ani innego elementu wyraźnie wymienionego w § 5 ust. 14 planu.

Nie można zatem przyjąć, że sama obecność części budynku nad przestrzenią podcienia powoduje obowiązek automatycznego doliczenia powierzchni tej przestrzeni do powierzchni zabudowy. Decydujące znaczenie ma bowiem kwalifikacja danego elementu dokonana zgodnie z definicją i zasadami obliczania powierzchni zabudowy określonymi w planie miejscowym.

Organy obu instancji dokonały w tym zakresie analizy dokumentacji projektowej i prawidłowo uznały, że zakwestionowane przez skarżącego elementy nie podlegają doliczeniu w sposób przez niego postulowany.

W konsekwencji prawidłowe było przyjęcie, że projektowana powierzchnia zabudowy mieści się w granicach określonych w § 55 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie przekracza 25% powierzchni działki budowlanej.

Zarzut dotyczący przekroczenia maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy nie znalazł zatem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stosownie do art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 80 k.p.a. wynika zaś obowiązek dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu organy obu instancji obowiązkom tym sprostały.

W szczególności Wojewoda nie pominął okoliczności wskazywanych przez skarżącego. Analizie poddano decyzję podziałową, akty notarialne, umowę przedwstępną, dokumentację dotyczącą postępowania przed sądem powszechnym, wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej, a także zarzuty dotyczące sposobu obliczenia powierzchni zabudowy.

Nie można również uznać, że organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Ocena dowodów dokonana przez organ pozostaje spójna, logiczna i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale.

Samo to, że organ wyprowadził z przeprowadzonych dowodów wnioski odmienne od oczekiwanych przez stronę, nie oznacza naruszenia art. 80 k.p.a. Skuteczne zakwestionowanie oceny dowodów wymaga wykazania, że organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez pominięcie istotnych dowodów, wyprowadzenie wniosków sprzecznych z zasadami logiki lub doświadczenia życiowego bądź pozostających w oczywistej sprzeczności z materiałem sprawy. Tego rodzaju uchybień w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest rozstrzygnięcie sporu cywilnoprawnego pomiędzy skarżącym a inwestorem dotyczącego skuteczności umowy sprzedaży działki nr [...].

Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego wydanej w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd nie jest natomiast właściwy do ostatecznego rozstrzygania, komu w sensie materialnoprawnym przysługuje prawo własności nieruchomości, jeżeli kwestia ta pozostaje przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

Okoliczność, że skarżący zakwestionował tytuł prawny inwestora i wszczął postępowanie cywilne, nie powoduje automatycznie, że organ administracji zobowiązany był odmówić udzielenia pozwolenia na budowę albo zawiesić postępowanie.

Decydujące znaczenie ma bowiem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w której brak było prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego przesądzającego, że inwestor nie jest właścicielem działki nr [...].

Nie można zatem wymagać od organu administracji, aby w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę samodzielnie przesądził o nieważności lub bezskuteczności czynności prawnej, której skuteczność jest przedmiotem odrębnego postępowania cywilnego.

W świetle przedstawionych wyżej ustaleń brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby jej uchylenie.

Organy prawidłowo przyjęły, że inwestor spełnił wymóg określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a okoliczności przedstawione przez skarżącego nie dawały podstaw do odmiennego ustalenia. W szczególności samo prowadzenie postępowania cywilnego dotyczącego tytułu prawnego do nieruchomości, przy braku prawomocnego rozstrzygnięcia podważającego prawo własności inwestora, nie uzasadniało przyjęcia, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie potwierdził się również zarzut niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy dokonały wymaganej oceny projektu pod kątem ustaleń planu miejscowego i prawidłowo przyjęły, że projektowana inwestycja spełnia określone w nim parametry, w tym maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1 lub art. 80 k.p.a. Organy wyjaśniły istotne dla sprawy okoliczności, zebrały i rozpatrzyły dostępny materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny w granicach przyznanej im swobody.

Nie zachodziły także przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy o pozwolenie na budowę nie było uzależnione w rozumieniu tego przepisu od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu dotyczącego skuteczności nabycia działki nr [...].

Brak jest również podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa, w szczególności przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sam fakt istnienia sporu cywilnego dotyczącego tytułu prawnego do nieruchomości nie może być utożsamiany ani z brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji, ani z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie podważyły jej legalności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji.