Wywłaszczenie pod drogę w Nowogardzie. Sąd oddalił skargę właściciela działki

Decyzją z 4 sierpnia 2025 r., nr 3/2025 (dalej też jako: "decyzja zrid"), na podstawie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1-4, 4d, 4e, 6, art. 11i, art. 16, art. 17, art. 19. art. 20, art. 20a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311, dalej: "specustawa" "specustawa drogowa"), art. 36, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej: "u.p.b.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), Starosta Goleniowski udzielił Burmistrzowi Nowogardu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej do osiedla domków jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działek położonych w obrębie nr 6 m. Nowogard, oznaczonych jako nr: 112, 115, 116, 145/12, 146/38, 152/4, 153, 157, 186/1, 186/2, 186/3, 176, 177, 178 oraz położonych w obrębie geodezyjnym Kulice, gm. Nowogard - działki nr: 187, 188/1, 274, 188/9, 202/15, 202/12, 202/18, 202/82, 202/36, 202/37, 203/1, 203/9, 203/10, 205/23, 205/24, 205/54, 205/1 i 205/5 nadto zatwierdził podział nieruchomości wskazując, że pod budowę drogi gminnej z działek o numerach: 157, 176, 177, 178, 186/1, 186/2, 186/3, obręb nr 6 m. Nowogard oraz z działek o numerach: 188/9, 202/12, 202/15, 202/18, 202/36, 202/37, 202/82, 203/1, 203/9, 203/10, 205/23, 205/1 i 205/5, 205/23, 205/24, 205/54, obręb Kulice, gm. Nowogard - zostaną wydzielone działki o numerach odpowiednio - nr: 157/1, 157/2, 157/3, 176/1, 177/1, 178/1, 186/4, 186/6, 186/8, obręb 6 m. Nowogard oraz nr 188/10, 202/93, 202/95, 202/97, 202/99, 202/101, 202/103, 203/28, 203/30, 203/32, 205/56 i 205/58, 205/60, 205/62, 205/64, z obrębu Kulice Gmina Nowogard, nadto wskazał, że działka nr 202/12 jako działka przeznaczona w części do realizacji infrastruktury sieci uzbrojenia podlega ograniczeniu prawa własności na powierzchni 0,0030 ha oraz wskazał nieruchomości, które przeznaczone są w całości pod budowę drogi o numerach działek: 116, 115, 112, 145/12, 146/38, 152/4, 153 położone w obrębie 6 miasto Nowogard oraz nr 187, 274, oraz 188/1 obręb Kulice Gmina Nowogard, dodatkowo zatwierdził projekt budowlany dla powołanej inwestycji jak i projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany.

W ogólnej charakterystyce inwestycji organ podał, że związana jest ona z budową drogi, budową chodników, budową zjazdów, budową kanalizacji deszczowej, budową oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego, przebudową sieci elektroenergetycznej, wycinką drzew oraz krzewów, przebudową hydrantów, wykonaniem elementów uspokojenia ruchu - wyniesienie skrzyżowania. Projekt zakłada również rozbiórkę istniejących utwardzeń terenu oraz ogrodzeń kolidujących z projektowaną drogą.

W zakresie wymagania dotyczącego powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii Starosta podał, że projektowana droga stanowić będzie kontynuację wykonanej drogi gminnej nr 216067Z w miejscowości Nowogard, w powiecie goleniowskim, w województwie zachodniopomorskim.

W miejscu planowanej drogi gminnej występuje obecnie szlak komunikacyjny o nawierzchni utwardzonej z kruszywa oraz frezu. Droga posiada zmienną szerokość ok. 5,0 m. Droga stanowi dojazd do budynków mieszkalnych, zabudowy jednorodzinnej. Droga obsługuje bezpośrednio przyległy teren za pomocą wjazdów i nieutwardzonych dróg wewnętrznych. Ruch pieszych odbywa się wzdłuż poboczy gruntowych. Odwodnienie drogi odbywa się powierzchniowo za pomocą poboczy gruntowych oraz pasów zieleni. W omawianym rejonie przeważa zabudowa jednorodzinna, a droga obsługuje głównie ruch lokalny generowany przez mieszkańców. Natężenie ruchu jest największe w godzinach szczytu porannego i popołudniowego.

Odnosząc się do kwestii warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie zalicza się do grupy przedsięwzięć wymienionych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do gruntów rolnych i leśnych objętych niniejszą decyzją nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych niniejszą decyzją, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych.

W zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich organ I instancji podał, że niniejsza decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w rejestrze gruntów (katastrze nieruchomości). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa niniejszą decyzją, wydaje Starosta Goleniowski, w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 6 maja 2025 r. Burmistrz Nowogardu - działający w imieniu Gminy Nowogard (dalej jako "inwestor") reprezentowany przez M. K. (dalej jako "pełnomocnik inwestora"), złożył do Starosty Goleniowskiego wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi do osiedla domków jednorodzinnych. Do wniosku o wydanie decyzji zrid dołączono m.in.:

1) mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

4) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego;

5) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

6) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

7) trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wymienił pisma, złożone do organu przez strony postępowania. W tym pismo R. G. (dalej jako: "skarżący", "strona") z dnia 18 czerwca 2025 r. właściciela działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym K. , gmina Nowogard, zawierające sprzeciw wobec planowanego przebiegu drogi. W uzasadnieniu braku zgody podano:

- brak analizy trasy alternatywnej oraz nieporównywalność charakteru nieruchomości,

- rażące naruszenie zasady równości obywateli (art. 32 Konstytucji RP),

- kolizję z siecią elektroenergetyczną jako skutek, a nie przyczynę,

- błędy projektowe i brak wizji lokalnej,

- brak odpowiedzi gminy na pisma i brak mediacji,

- nieracjonalną i nadmierną ingerencję w zagospodarowaną działkę,

- uciążliwość społeczną i naruszenie prawa do prywatności,

- błędy proceduralne.

Następnie do organu wpłynęło pismo skarżącego, z 26 czerwca 2025 r., w sprawie pominięcia pisemnego sprzeciwu z dnia 18 czerwca 2025 r. bez należytego odniesienia się do jego treści oraz argumentów w nim zawartych.

Dnia 27 czerwca 2025 r. wpłynął kolejny wniosek skarżącego w sprawie zakończenia postępowania na działce nr [...] oraz umorzenia postępowania lub wydania decyzji odmownej w trybie natychmiastowym, wobec ujawnionych sprzeczności proceduralnych i nieprawidłowości po stronie inwestora - Gminy Nowogard.

Pismem z ,20 lipca 2025 r., skarżący zgłosił nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w którym podniósł, że projekt budowlany opracowany został w 2025 r., z informacji uzyskanych od Gminy Nowogard wynika, że projekt budowlany powstał ściśle na podstawie programu funkcjonalno - użytkowego (PFU) opracowanego w 2022 r., zaś program funkcjonalno - użytkowy z 2022 roku został opracowany na mapach nieaktualnych - sięgających lat 2018-2019. Mapa ta nie uwzględnia zabudowy, która istniała przed 2022 r. (w tym domów mieszkalnych, które były już użytkowane w 2017r.), podziałów geodezyjnych, które zostały zatwierdzone i ujawnione przed 2022r., infrastruktury naziemnej i podziemnej, która znajdowała się w terenie w momencie opracowania PFU.

Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych organ I instancji przyjął, że zgodnie z art. 11d specustawy drogowej to inwestor we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi i dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Nadto przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się z wniosku, co powoduje związanie organów orzekających w tych sprawach treścią złożonego wniosku.

Nie zgadzając się z powołaną decyzją odwołania od niej wniosło część właścicieli działek podlegających wywłaszczeniu.

B. R., legitymująca się prawem własności do działki nr [...] o pow. 0,0595 ha z obrębu K. Gmina N. , z której pod drogę zostanie przejęta część terenu, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0121 ha wskazała, że inwestycja spowoduje znaczny ubytek powierzchni jej nieruchomości (rzędu około 20% powierzchni), podczas gdy po drugiej stronie ulicy położone są nieruchomości niezabudowane i nieużytkowane (pola) i tam - zdaniem odwołującej - powinna być zlokalizowana droga.

Natomiast Ł. S. właściciel działki nr [...] liczącej pow. 0,0958 ha, z której wydzielono pod drogę działkę nr [...] o pow. 0,0141 ha obręb K. gm. N. zarzucił organowi nierówne i nieproporcjonalne traktowanie właścicieli działek objętych inwestycją, polegające na tym, że ingerencja w jego prawo własności - w sposób proponowany w decyzji zrid - jest nieproporcjonalna i w stopniu znaczącym ingeruje w działki zabudowane. Podkreślił, że jego działka nr [...], jest działką zabudowaną domem mieszkalnym, a wywłaszczenie spowoduje znaczne uszczuplenie jej powierzchni względem aktualnego stanu, wskutek czego nastąpi także zmniejszenie jej wartości.

Kolejny odwołujący R. G. jest właścicielem działek nr [...] o pow. 0,0352 ha i nr [...] o pow. 0,1182 ha obręb K. gm. N., z których wydzielono pod drogę gminną działki oznaczone odpowiednio nr [...] o pow. 0,0052 ha oraz nr [...] o pow. 0,0098 ha. Zaskarżonej decyzji odwołujący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 specustawy, w związku z art. 2 ust. 1, art. 7 ust.1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), polegające na błędnym zastosowaniu i interpretacji - a przez to wadliwym uznaniu - że specustawa drogowa może być zastosowana do drogi nieposiadającej statusu drogi publicznej, bowiem pełnomocnik strony wskazuje, że planowana inwestycja w postaci budowy drogi dojazdowej do osiedla domków jednorodzinnych, to inwestycja, która nie ma znaczenia dla dobra publicznego. Zdaniem skarżącego specustawa drogowa nie może być stosowana do drogi, która w jego ocenie ma charakter drogi wewnętrznej. Nadto specustawa drogowa nie ma zastosowania do inwestycji polegających na budowie lokalnych dróg dojazdowych a zasadniczo przeznaczona jest do realizacji dróg o znaczeniu ponadlokalnym.

Odwołujący zarzucił również naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z przepisami art. 11a, art. 11d, art. 11f specustawy drogowej, polegające na błędnym ich zinterpretowaniu i zastosowaniu, które miało polegać na nieprawidłowym uznaniu, że starosta nie ma uprawnień do merytorycznej oceny wniosku inwestora i poprzestał jedynie na sprawdzeniu, czy do wniosku załączone zostały niezbędne dokumenty. Uznał za niedopuszczalne, że organ I instancji pozbawił kontroli merytorycznej decyzji zrid, która wywołuje tak doniosłe skutki jak wywłaszczenie nieruchomości.

W ocenie strony, doszło również do naruszenia art. 7 k.p.a., które miało polegać na tym, że organ I instancji zignorował wnioski i pisma stron, wnoszone na etapie poprzedzającym wydanie decyzji zrid, w których formułowano zarzuty względem niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa, podczas gdy starosta miał obowiązek weryfikacji wnoszonych uwag i odniesienia się do nich.

Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024r. poz. 1145 ze zm., dalej: "u.g.n.") - w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na całkowitym pominięciu przez organ I instancji przepisów prawa budowlanego oraz gospodarki nieruchomościami, w zakresie zasadności i prawidłowości wywłaszczenia na potrzeby planowanej inwestycji oraz dopuszczanie do absolutnie dowolnego wywłaszczenia terenów prywatnych, bez właściwej analizy zakresu tych wywłaszczeń, podczas gdy obowiązkiem organu jest działać zgodnie z wymogami określonymi w art. 5 ust. 1 pkt. 9 u.p.b. tj. dokonać analizy czy inwestycja nie narusza interesu osób trzecich, w szczególności wyjaśnić dlaczego inwestycja przewiduje wywłaszczenie terenów zagospodarowanych zamiast terenów niezagospodarowanych znajdujących się po przeciwnej stronie planowanej drogi oraz czy proponowane wywłaszczenie spełnia wymogi stosowania prawnego wyjątku ingerencji administracyjnej w chronione Konstytucją RP prawo własności - art. 21 ust.2 Konstytucji RP.

Naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 u.p.b. miało zdaniem skarżącego polegać również na tym, że organ I instancji nie uwzględnił jego zastrzeżeń, co do kwestii nadmiernej ingerencji planowanej budowy w jego prawo własności.

W podsumowaniu odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zrid lub ewentualne jej uchylenie, w zakresie działek będących jego własnością.

W piśmie z dnia 8 września 2025 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, skarżący wskazał, że działka nr [...], na której między innymi ma być budowana droga nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, bowiem Rada Gminy Nowogard nie podjęła stosownej uchwały. W ocenie skarżącego, brak uchwały powoduje, że działka nr [...] jest w rzeczywistości drogą wewnętrzną, co do której nie ma zastosowania specustawa drogowa, a dodatkowo planowana droga nie posiada realnego połączenia z istniejącą siecią dróg publicznych, bowiem z jednej strony ma kończyć się w polu. Zdaniem strony planowana droga nie spełnia również elementarnych standardów bezpieczeństwa posiada bowiem chodnik tylko z jednej strony, który kończy się w miejscu istniejącego ciągu pieszo-jezdnego, zmuszając pieszych do korzystania z jezdni i naraża ich w ten sposób na niebezpieczeństwo związane z ruchem pojazdów.

Nadto skarżący podniósł, że w wyniku budowy drogi w proponowanym śladzie dojdzie do nadmiernej ingerencji w prawo własności, przedstawiając na tą okoliczność własne obliczenia stopnia zajęcia wybranych działek. Według odwołującego najbardziej pokrzywdzeni są właściciele małych działek zabudowanych, gdyż ingerencja w prawo własności wywołuje u nich nadmierne straty zarówno w powierzchni jak i ogranicza dotychczasowy sposób ich użytkowania oraz obecną funkcjonalność terenu, niż gdyby inwestycja przebiegała po drugiej stronie drogi, czyli na terenach pól.

Dodatkowo strona zarzuciła organowi I instancji mechaniczne pominięcie zarzutów wnoszonych przez strony postępowania na etapie poprzedzającym wydanie decyzji. Działania organu I instancji w opinii skarżącego miały przy tym charakter pozorny i naruszały zasady bezstronności i rzetelności.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonych odwołań, decyzją z dnia 28 listopada 2025 r. nr AP-2.7840.[...].2025.JD, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji powołując się na dokumentację projektową stanowiącą podstawę wydania decyzji zrid ustalił, że inwestycja będzie obejmować budowę jezdni, chodników, zjazdów, budowę kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia ulicznego, budowę kanału technologicznego, przebudowę sieci elektro-energetycznej, wycinkę drzew i krzewów, przebudowę hydrantów, wykonanie elementów uspokojenia ruchu poprzez wyniesienie skrzyżowania. Poza tym, decyzja zrid zakłada również rozbiórkę istniejących utwardzeń terenu oraz ogrodzeń kolidujących z drogą. Projektowana droga ma mieć długość 576,40 m i ma być kontynuacją istniejącej drogi gminnej nr 216067Z.

W wyniku analizy akt postępowania organ ustalił, że na podstawie postanowienia Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z 11 marca 2025r., znak: ZRU.4026.1.21.2025, planowana inwestycja uzyskała pozytywną opinię właściwego miejscowo zarządu województwa. Ponadto, Burmistrz Nowogardu - dalej też "zarządca drogi" - działając w ramach dyspozycji art. 11b ust. 1 specustawy drogowej - wystąpił do Zarządu Powiatu Goleniowskiego o uzyskanie stosownego stanowiska w zakresie planowanej budowy drogi. Opinia została wydana w dniu 10 marca 2025r. w drodze uchwały nr 104/37/25, w której Zarząd Powiatu Goleniowskiego pozytywnie zaopiniował projekt realizacji przedmiotowej drogi.

Nadto Wojewoda potwierdził, że teren inwestycji położony jest poza miejscowością uzdrowiskową, obszarem pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, terenami górniczymi, nie obejmuje wykonania urządzeń wodnych oraz obiektów budowlanych lub robót budowlanych leżących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jak również zakresem inwestycji nie objęto terenów usytuowania linii kolejowych oraz obszarów gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych. Nadto ustalił, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została poza obszarami objętymi ochroną konserwatorską.

Mając na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że wniosek Burmistrza Nowogardu zawierał wszystkie elementy stosownie do postanowień art. 11b i 11d specustawy drogowej. Strony postępowania zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie zgodnie z art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej.

Zdaniem Wojewody zaskarżona decyzja zawiera elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określone w art. 11f ust. 1 pkt 1 - 8 specustawy drogowej t.j.: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska; warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; określenie linii rozgraniczających teren inwestycji a także odniesienie się do kwestii warunków wynikających z potrzeb obronności państwa. A ponadto, decyzja zrid zawiera zatwierdzenie podziału nieruchomości, zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu, oznaczenie nieruchomości i ich części, które stają się własnością Gminy Nowogard, jak również wskazanie działek podlegających ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Dodatkowo Starosta zawarł w treści decyzji zrid szczególne warunki zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że z uwagi na podobną treść, pogrupował zarzuty stron postępowania na trzy kategorie, (1) zarzuty co do ochrony praw gwarantowanych Konstytucją RP; (2) - zarzuty dotyczące naruszenia procedury (k.p.a.) oraz (3) - zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (specustawa drogowa i inne).

Odnosząc się do zarzutów określonych w 1 kategorii Wojewoda odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, który uznał, że art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227, z 2009 r. Nr 72, poz. 620 oraz z 2012 r. poz. 472 i 549) jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał podkreślił, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone.

Wobec powyższego cel, w jakim wprowadzono te przepisy, jakim jest szybka realizacja infrastruktury drogowej w kraju, usprawiedliwia ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji wywłaszczeniowej na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ogólnym. Celem specustawy drogowej jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów warunkujących rozpoczęcie inwestycji w zakresie drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Specustawa drogowa, nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji.

Zdaniem Wojewody należy mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych.

Konsekwencją powyższego jest także pogląd, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych - co stanowiło jeden z podstawowych zarzutów skarżących - gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany.

Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych Wojewoda podniósł, że organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Oznacza to, że zarówno starosta, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę.

Organ II instancji przechodząc do analizy zarzutów z grupy (2) i (3), podniósł, że ocena skarżącego co do kwestii błędów projektowych skutkujących - jego zdaniem - powstaniem zagrożeń w ruchu drogowym na nowo wybudowanej drodze są zarzutami natury ogólnej, uargumentowanymi jedynie subiektywnymi obawami, a więc mają charakter pozaprawny i wykraczający dalece poza zakres wiedzy specjalistycznej. To projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wypadku więc spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11b w zw. z art. 11d specustawy drogowej właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniach kwestii, że planowana inwestycja - wskutek braku uchwały Rady Gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych - dotyczy w rzeczywistości realizacji drogi wewnętrznej, stoi w oczywistej sprzeczności z regulacjami specustawy drogowej, która nakazuje ją stosować wyłączenie do inwestycji w zakresie dróg publicznych Wojewoda wyjaśnił, że wymagane załączniki do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały wymienione w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Wśród nich nie ma dokumentu, który, nakazywałby dołączenie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, lub nawet projektu takiej uchwały. Zresztą o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych może orzec wyłącznie właściwa rada gminy w stosunku do dróg już istniejących i jednocześnie będących jej własnością (zob. art. 2a ust. 2 u.d.p.). Jeżeli więc inwestor wskaże, że planuje budowę drogi publicznej to organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie może sprawdzać czy na pewno inwestor wybuduje akurat taką drogę. Kwestia ta nie może być jednak poruszana na etapie wydania decyzji zrid.

Mając na względzie zarzut braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (podkreślany we wszystkich złożonych odwołaniach), organ zwrócił uwagę, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego ostatniego interesu w sposób niezgodny z prawem.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów dotyczących zaniechania przez organ I instancji rozważenia wariantów alternatywnych przebiegu inwestycji, Wojewoda podkreślił, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych lub alternatywnych. Właściwe organy dokonują jedynie weryfikacji czy wniosek spełnia ustawowe przesłanki, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

W kontekście powołanego zarzutu organ odwoławczy wyjaśnił, że wariantowanie przebiegu inwestycji drogowej odbywa się jedynie w przypadku inwestycji wymagających wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i to właśnie tylko w tym postępowaniu społeczeństwo (w tym skarżący) mogliby wnosić uwagi, co do trasy projektowanej inwestycji. Natomiast w badanym przypadku, ze względu na parametry drogi (długość odcinka poniżej 1 km) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była wymagana przepisami prawa.

Nadto organ zwrócił uwagę, że za przyjęte rozwiązania projektowe odpowiedzialny jest projektant. Organ nie jest zaś upoważniony do podważenia rozwiązania techniczno-wykonawczego wybranego przez inwestora.

Odnosząc się do następnych zarzutów odwołujących, iż budowa drogi gminnej według obecnego projektu przebiegu drogi, w sposób znaczny obniży funkcjonalność ich nieruchomości, zmieni nieodwracalnie sposób użytkowania, spowoduje pomniejszenie powierzchni działek skarżących, obniżenie ich wartości organ wyjaśnił, iż wskazane kwestie nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zarówno organ I jak i II instancji, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją.

Mając na względzie zarzuty postępowania tj.: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, organ odwoławczy wskazał, że dopiero na szczeblu postępowania przed II instancją, wojewoda pozyskał stanowisko pełnomocnika inwestora w zakresie zastrzeżeń wnoszonych do projektu zarówno na etapie I jak i II instancji (odwołania), z którym to stanowiskiem strony mogły zapoznać się przed wydaniem decyzji, w ramach zawiadomienia na podstawie art. 10 k.p.a. Należy więc potwierdzić zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. bowiem Starosta miał obowiązek weryfikacji wnoszonych uwag i odniesienia się do nich lub powinien był zwrócić się do inwestora o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące projektu.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że w pismach wyjaśniających pełnomocnika Gminy Nowogard z dnia 17 listopada 2025r. oraz 18 listopada 2025r. - zawierających m.in. odpowiedzi projektanta - odniesiono się m.in. do kwestii zaliczenia planowanej drogi do kategorii dróg publicznych, wskazując że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych może nastąpić dopiero po jej wybudowaniu, na podstawie stosownej uchwały Rady Gminy. Zgodnie z dalszymi wyjaśnieniami projektanta, planowana droga łączy się z drogą gminną nr 216067Z oraz - poprzez tę drogę - z drogą wojewódzką nr 144. Z dalszej części przedłożonego stanowiska wynika, że planowane są kolejne prace projektowe mające na celu połączenie pozostałych gruntów w obrębie działki drogowej (nr 274), na części której ma powstać planowana inwestycja. Zdaniem organu odwoławczego przeczy to twierdzeniom zawartym w odwołaniach, jakoby inwestycja była drogą wewnętrzną i nie była powiązana komunikacyjne z innymi drogami.

Odnośnie podnoszonego w odwołaniach zarzutu dotyczącego braku zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pieszego, projektant wypowiedział się, że w ramach prac mają powstać, m.in. z obu stron jezdni chodniki szerokości 2 m oraz ma zostać wykonanych 6 przejść dla pieszych, z wyniesioną tarczą skrzyżowania (progi zwalniające) z dedykowanym oświetleniem ulicznym. Z kolei odnośnie zarzutu dotyczącego bezkrytycznego powielenia PFU w decyzji zrid, projektant wskazał, że Gmina Nowogard ustaliła taki wymóg już na etapie zapytania ofertowego dot. opracowania dokumentacji projektowej nowej drogi gminnej - która miała posłużyć do wydania decyzji zrid. Dodał również, że koncepcja PFU powstała w 2022r., jak również informacje o opracowywaniu projektu w 2024r. służącego wydaniu decyzji zrid, były podane do publicznej wiadomości mieszkańców Gminy Nowogard na stronach BIP inwestora.

Nadto organ powołując się na pismo Burmistrza Nowogardu z dnia 6 listopada 2025 r. podał, że działki budowlane, objęte w części inwestycją drogową, miały uprzednio wydane decyzje o warunkach zabudowy, które to decyzje uwzględniały linię zabudowy w odległości 12 m od granicy tych działek, w celu zabezpieczenia terenu na poszerzenie planowanej w przyszłości drogi gminnej. Odnośnie błędów w zakresie informacji BIOZ, pełnomocnik przyznał, że nastąpiła omyłka pisarska w nagłówku tego dokument. W ocenie organu II instancji błąd pisarski nie podważa jednak wiarygodności dokumentu.

W zakresie podniesionego przez skarżącego zarzutu fałszowania dokumentów Wojewoda wyjaśnił, że nie jest organem właściwym dla oceny tego zarzutu, zaś wszelkie wątpliwości natury karnej, strona powinna kierować do organów ścigania.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w piśmie skarżącego z dnia 23 listopada 2025 r. poprzedzających wydanie decyzji zrid (zarzut wcześniejszych podziałów, brak uzgodnień z właścicielami działek na etapie opracowywania PFU, treść decyzji o warunkach zabudowy) organ II instancji podał, że nie jest uprawniony do ich oceny na gruncie specustawy drogowej, która wyraźnie zakreśla kompetencje organów tam wskazanych. Jednocześnie wskazał, że sposób procedowania Planu Funkcjonalno-Użytkowego (PFU) oraz jego cel został wyraźnie określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz.U. 2021 poz. 2454) i jest związany przede wszystkich z procedurą - Prawo zamówień publicznych.

Podsumowując Wojewoda podniósł, że pomimo tego, że starosta prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, to zaniechał przekazania na tym etapie uwag wnoszonych przez strony, czym naraził się na zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Jednakże, nie zmienia to faktu, że naruszenie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zrid, bowiem w pozostałym zakresie postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, a rozstrzygnięcie organu I instancji o udzielenie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nie pozostawia wątpliwości co do jego legalności i prawidłowości.

R. G. w piśmie z dnia 15 grudnia 2025 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Goleniowskiego;

2. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego, z uwagi na rażące naruszenie prawa;

3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków,

4. przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczność wykazania wadliwości dokumentacji projektowej, antydatowania akt sprawy oraz naruszenia interesu prawnego skarżącego;

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu sądowego, według norm przepisanych.

Nadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 20 Prawa budowlanego poprzez oparcie decyzji na dokumentacji sfałszowanej, antydatowanej i zmodyfikowanej przez osobę nieuprawnioną;

2. art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania mimo powzięcia wiarygodnej wiadomości o toczącym się postępowaniu karnym i fałszerstwie dokumentów;

3. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez wprowadzanie strony w błąd co do stanu sprawy oraz ukrywanie faktu wydania decyzji w celu uniemożliwienia reakcji procesowej;

4. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez pozorną weryfikację projektu budowlanego, skutkującą zaakceptowaniem dokumentacji zawierającej rażące błędy (np. BIOZ z innej gminy, sprzeczne parametry);

5. art. 32 Konstytucji RP oraz art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez oparcie projektu na wadliwym Programie Funkcjonalno-Użytkowym (nieaktualne mapy) i sankcjonowanie pozornego procesu projektowego;

6. art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a. poprzez systemowe utrudnianie dostępu do akt sprawy oraz odmawianie wglądu w pełną dokumentację projektową;

7. art. 7 i 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieprawdziwych przesłankach faktycznych (rzekoma "linia zabudowy 12 m", rzekome "kolizje"), które zostały obalone dowodami z dokumentów;

8. art. 1 specustawy drogowej poprzez zastosowanie trybu wywłaszczeniowego ZRID do inwestycji, która funkcjonalnie stanowi drogę wewnętrzną ("droga donikąd") i nie posiada powiązania z siecią dróg publicznych;

9. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (zasada niezbędności) poprzez brak wykazania konieczności zajęcia nieruchomości Skarżącego w świetle istnienia alternatywnego przebiegu przez nieużytki;

10. zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) poprzez arbitralne faworyzowanie właściciela działki nr [...] (całkowite ominięcie) kosztem nadmiernego obciążenia nieruchomości Skarżącego;

11. art. 15 i 136 k.p.a. poprzez pozorny charakter postępowania odwoławczego i bezkrytyczną akceptację błędów organu I instancji bez własnego postępowania wyjaśniającego;

12. art. 7 i 2 Konstytucji RP (zarzut ewentualny) poprzez błędną wykładnię przepisów zwalniającą organ z obowiązku weryfikacji legalności dokumentów w obliczu podejrzenia przestępstwa;

13. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez instrumentalne przytaczanie nieadekwatnego orzecznictwa w celu pozorowania wnikliwości rozstrzygnięcia;

14. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwość uzasadnienia prawnego decyzji, polegającą na powołaniu się m.in. na wyrok NSA (II OSK 203/17) z pominięciem jego istoty i końcowego rozstrzygnięcia, w którym Sąd nakazał organom badanie wariantów alternatywnych inwestycji.

Uszczegółowienie podniesionych zarzutów zostało zawarte w uzasadnieniu skargi. W zakresie zarzutu ósmego skarżący podniósł, że w dacie wydania decyzji zrid droga, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie posiadała statusu drogi publicznej. Dla tej drogi nie została podjęta uchwała Rady Miejskiej o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych, droga ta nie figuruje w żadnym wykazie dróg publicznych, ani nie została formalnie zakwalifikowana do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jej faktyczna funkcja od lat sprowadza się wyłącznie do roli wewnętrznego dojazdu do przyległych nieruchomości, co kwalifikuje ją jako drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem skarżącego projektowana inwestycja: jest nieprzelotowa, kończy się ślepo w terenie rolnym, nie zapewnia ciągłości sieci drogowej ani funkcji tranzytowej. Co istotne, inwestycja nie tworzy nowej drogi publicznej, lecz w istocie podnosi standard istniejącego dojazdu, z którego korzystają wyłącznie mieszkańcy bezpośrednio zainteresowani oraz właściciele przyległych nieruchomości. Taki zakres oddziaływania nie realizuje celu publicznego w rozumieniu specustawy drogowej, lecz ma charakter lokalny. Zastosowanie trybu zrid wobec drogi, która na dzień wydania decyzji nie miała statusu drogi publicznej, stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Przepis ten nie dopuszcza stosowania specustawy do dróg wewnętrznych, ani do inwestycji, których rzekomy publiczny charakter opiera się wyłącznie na przyszłych, niepewnych zdarzeniach, takich jak hipotetyczne podjęcie uchwały po zakończeniu inwestycji. Zastosowanie nadzwyczajnego trybu wywłaszczeniowego dla inwestycji o znaczeniu marginalnym (dublowanie istniejącego dojazdu, obsługa wąskiej grupy nieruchomości oraz potencjalnych terenów inwestycyjnych) stanowi nadużycie specustawy drogowej oraz naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W zakresie zarzutu dziewiątego skarżący uznał za błędne utrzymanie w mocy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wariancie, który nie spełnia wymogu niezbędności i proporcjonalności. W sytuacji, gdy Inwestor uzasadniał przebieg drogi szeregiem argumentów, które w toku postępowania okazały się nieprawdziwe (kolizje, promienie skrętu, konieczność wyburzeń, linia zabudowy), odpadła faktyczna podstawa "niezbędności" zajęcia nieruchomości skarżącego. Organ II instancji, akceptując ten stan rzeczy, usankcjonował arbitralność wyboru trasy, myląc "związanie wnioskiem inwestora" z bezrefleksyjną akceptacją nadużycia prawa.

Zdaniem skarżącego podniesione przez organ argumenty o kolizji z sieciami, o promieniach skrętu okazały się nieprawdziwe.

Argument o konieczności wyburzenia domu na działce [...] przy przesunięciu inwestycji o 3 metry w stronę pól nieużytkowych okazał się kłamstwem, gdyż dom stoi w bezpiecznej odległości około 11 metrów od granicy z planowaną inwestycją. Argument o niemożliwości przesunięcia inwestycji w stronę pól przez fakt, że po przeciwnej stronie pola są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Argument o "linii zabudowy 12 m" jako rezerwie: Został obalony dokumentami (decyzje WZ, decyzje podziałowe), które nie przewidywały rezerwy na działce skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skoro wszystkie techniczne i formalne powody, dla których rzekomo "trzeba" było zająć działkę skarżącego, okazały się nieprawdziwe, to według skarżącego oznacza, że nie istnieje żadna obiektywna przesłanka wymuszająca taki przebieg drogi.

Odnośnie zarzutu dziesiątego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji usankcjonowanie rażąco niesprawiedliwego przebiegu inwestycji, w którym organ - bez uzasadnienia technicznego - uprzywilejował jednego właściciela nieruchomości kosztem innych oraz obciążył kosztami społecznymi właścicieli małych działek zabudowanych, oszczędzając sąsiednie nieużytki. Skarżący wskazał, że działka nr [...] jest jedyną działką zabudowaną po zachodniej stronie projektowanej drogi, natomiast zarówno przed nią, jak i za nią zlokalizowane są grunty niezabudowane, nieużytkowane rolniczo. Pomimo istnienia po tej stronie znacznych rezerw terenowych, przebieg drogi został ukształtowany w sposób wyjątkowo precyzyjny, eliminujący jakąkolwiek ingerencję w tę jedną, konkretną nieruchomość zabudowaną, przy jednoczesnym przesunięciu osi drogi w kierunku zwartej zabudowy po stronie przeciwnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący pismem z dnia 19 lutego 2025 r. złożył replikę na odpowiedź Wojewody na skargę, w której powtórzył część zarzutów podniesionych w skardze. Zdaniem strony, odpowiedź organu nie odnosi się w sposób wyczerpujący do podniesionych zarzutów, w istotnym zakresie opiera się na twierdzeniach nieweryfikowalnych w świetle akt sprawy oraz pomija materialne przesłanki ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności. Ponownie zarzucił błędne zawężenie zakresu kontroli decyzji zrid. Nadto strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że PFU nie jest elementem wymaganym w procedurze zrid i nie podlega ocenie organu. Organ nie może też oprzeć decyzji wywłaszczeniowej na dokumentacji, której autentyczność została w sposób uprawdopodobniony zakwestionowana, bez podjęcia czynności wyjaśniających. Zarzucił dodatkowo brak ustalenia zakresu ingerencji w nieruchomość skarżącego (działka nr [...]). Według skarżącego w niniejszej sprawie brak jest analizy potwierdzającej, że przyjęty przebieg drogi był rozwiązaniem koniecznym.

Za niedopuszczalne skarżący przyjął odwrócenie ciężaru dowodu polegające na wskazaniu, że strona nie przedstawiła projektu alternatywnego, ani nie udowodniła możliwości innego przebiegu trasy. Ponownie skarżący zarzucił brak wykazania materialnych przesłanek uznania inwestycji za drogę publiczną.

W piśmie z dnia 8 lipca 2026 r., zatytułowanym uzupełnienie skargi poprzez przedstawienie nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów ujawnionych po wniesieniu skargi, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do ww. pisma, uwzględnienie nowych okoliczności przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, rozpoznanie pisma jako uzupełnienia skargi oraz przeprowadzenie oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem okoliczności ujawnionych już po jej wydaniu, o ile potwierdzają one istnienie wad projektu budowlanego oraz postępowania administracyjnego istniejących już w dacie wydania decyzji.

Kolejnym pismem z dnia 14 sierpnia 2026 r. skarżący wniósł uzupełnienie argumentacji skargi w zakresie nierozwiązanej kolizji z infrastrukturą oraz możliwości wykonania obowiązku odtworzenia ogrodzenia. Sprawa dotyczy w szczególności nierozwiązanej kolizji istniejącego kabla elektroenergetycznego zasilającego nieruchomość pozostającą jego własnością oraz przewidzianego w dokumentacji odtworzenia ogrodzenia na nowej granicy nieruchomości, mimo wątpliwości co do prawnej możliwości wykonania niezbędnych robót na terenie niewywłaszczonym.

Na rozprawie dnia 10 września 2026 r. skarżący oświadczył, że uczestniczka postępowania B. R. sprzedała swoją posesję na etapie postępowania przed Wojewodą.

Przewodnicząca poinformowała, że w związku z okolicznością sprzedaży nieruchomości należącej do uczestniczki B. R. zarządzono wykreślenie w zarządzeniu z dnia 19 stycznia 2026 r. B. R. jako uczestniczki postępowania.

Skarżący oświadczył, że podtrzymuje stanowisko i wnioski oraz argumentację zawartą w skardze. Wnosi również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w piśmie z dnia 8 lipca 2026 r., 14 sierpnia 2026 r., a nadto dokumentów przedłożonych na rozprawie w postaci:

1) tytułu wykonawczego z dnia 4 sierpnia 2026 r.,

2) postanowienia Starosty Goleniowskiego z dnia 24 sierpnia 2026 r.,

3) protokołu oględzin nieruchomości z dnia 4 sierpnia 2026 r.,

4) załącznika dokumentacji fotograficznej istniejącej ogrodzeń,

5) specyfikacji technicznej z przedmiaru robót,

6) fragmentu mapy obrazującej działkę skarżącego wraz z legendą.

Sąd na rozprawie postanowił, na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia 8 lipca 2026 r.; przeprowadzić dowód z pozostałych dokumentów przedstawionych przez skarżącego.

Z kolei uczestnik postępowania Ł. S. - oświadczył, że popiera skargę wniesioną przez stronę skarżącą oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Oświadczył również, że w związku z budową drogi nastąpiło wejście na teren jego działki i zaczęły się działania budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Analiza akt postępowania i zarzutów skargi, dokonana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – j.t.), według kryterium legalności, doprowadziły Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – budowy drogi gminnej na wskazanych w decyzji działkach. Konsekwencją jest dokonanie podziału działek i wywłaszczenie związane z planowanym przebiegiem drogi.

W związku z podniesionym przez skarżącego zarzutem, iż organ wadliwie zastosował przepisy spec ustawy drogowej, które w niniejszej sprawie w ogóle nie powinny mieć zastosowania należy wyjaśnić, iż w art. 1 przywołanej ustawy wskazano, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, 760, 1193 i 1688 – dalej "u.d.p."), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach.

Należy przyznać skarżącemu rację, iż regulacje zawarte w tej ustawie odnoszą się wyłącznie do dróg publicznych, a o tym, co należy rozumieć pod pojęciem drogi i jakie drogi należy zaliczyć do dróg publicznych stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 4 pkt 2 u.d.p. pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.p. Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na drogi zamiejskie i ulice oraz klasy, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418).

Zgodnie z art. 3 u.d.p. drogi publiczne ze względu na ich dostępność dzielą się na:

1) drogi ogólnodostępne;

2) drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe.

Z kolei drogami wewnętrznymi, po myśli art. 8 ust. 1 u.d.p., są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi

Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w rozpatrywanej sprawie obejmuje budowę drogi gminnej wraz z niezbędną infrastrukturą. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w takim wypadku wnioskodawca określa we wniosku jakiego rodzaju droga zostanie wybudowana, w szczególności, czy będzie to droga publiczna. Zasadnie organ II instancji odwołał się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych (które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela), z którego wynika, że specustawa drogowa ma zastosowanie również w wypadku budowy dróg, którym kategoria zostanie nadana dopiero po wybudowaniu. W przeciwnym wypadku ustawa miałaby zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, wyłącznie do dróg o określonej kategorii, już istniejących.

Odnosząc się do zrzutu, iż inwestycja stanowi w istocie przebudowę istniejącej drogi wewnętrznej, należy wskazać, że zdaniem Sądu powyższe uwagi odnoszą się również do przebudowy, czy rozbudowy istniejącej drogi wewnętrznej w taki sposób, że stanie się ona docelowo drogą publiczną, w tym wypadku gminną.

Wbrew wywodom skarżącego, projektowana droga będzie miała połączenie z drogami publicznymi – drogą gminną i drogą wojewódzką, co wynika z załączonych do akt postępowania map.

Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest wszczynane na wniosek (art. 11a specustawy drogowej), co ma istotne znaczenie, bowiem to wniosek zakreśla ramy postępowania i granice sprawy. Organ jest wnioskiem związany, co oznacza, że nie może dokonywać jego modyfikacji, ani domagać się jego zmiany, czy orzec ponad żądanie wyartykułowane we wniosku.

Warunki jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację tego typu inwestycji określa art. 11d specustawy drogowej.

Rzeczą organu jest rozpoznanie sprawy, której granice wyznacza treść złożonego wniosku. Zatem w niniejszej sprawie zadaniem organu było zbadanie, czy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wskazane w art. 11d specustawy drogowej elementy.

Podkreślenia wymaga przy tym, że organ nie może uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym stanowi art. 11e przywołanej ustawy. Organ nie może żądać przedłożenia dokumentów, których ustawa jako załączników do wniosku nie przewiduje. Odnosi się to do wskazywanego w odwołaniu, skardze i pismach procesowych składanych w toku postępowania przez skarżącego określenia alternatywnych wariantów przebiegu drogi, uwzględniających jego postulaty.

W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył wniosek o zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – drogi gminnej o długości 576,40 m. Nie jest to zatem przedsięwzięcie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 (mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), ani w § 3 ust. 1 pkt 62 (mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Oznacza to, że dla tej inwestycji nie było potrzeby wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o której mowa w art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2026 r. poz. 670 – j.t.), dalej jako "o.o.ś.". W konsekwencji nie było również potrzeby ani obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, ani sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, który – jak stanowi art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś. powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia. Raport jest następnie analizowany przez organ. Podkreślenia jednak wymaga, iż postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest postępowaniem odrębnym, poprzedzającym wydanie decyzji zrid, które w tym wypadku nie zostało przeprowadzone, ponieważ nie było to konieczne, bowiem planowane przedsięwzięcie, jak już wyżej wspomniano nie należy ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W efekcie organ nie miał podstaw do tego aby żądać od inwestora przedstawienia alternatywnych wersji przebiegu drogi. Obowiązkiem organu było zbadanie wniosku dotyczącego przebiegu drogi, który został w nim uwidoczniony. Taka ocena została przeprowadzona i doprowadziła ona organy do prawidłowych wniosków, iż realizacja inwestycji w zamierzonym kształcie jest możliwa i nie narusza prawa.

Organ rozważył, czy realizacja inwestycji jest zasadna z punktu widzenia lokalnej społeczności, a także, czy jej przebieg uwzględnia słuszne interesy stron postępowania, czy ograniczenia i naruszenia prawa własności w związku z budową drogi są uzasadnione i proporcjonalne.

Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie. W szczególności dotyczy to naruszenia prawa własności. Jak słusznie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawo to nie ma charakteru absolutnego. W myśl art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Stosownie natomiast do ust. 3 przywołanego przepisu, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Koniecznym zatem warunkiem do dokonania ingerencji w prawo własności jest, aby możliwość taką przewidziano na poziomie ustawowym, a także, aby nałożone ograniczenia tego prawa nie naruszały jego istoty.

W sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowych, możliwość naruszenia prawa własności przewidują wprost przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Natomiast rolą organu przy stosowaniu tych przepisów jest takie ustalenie ograniczeń tego prawa, aby nie została naruszona jego istota, w szczególności aby nie doszło do faktycznego pozbawienia strony prawa własności, bądź faktycznej możliwości dysponowania tym prawem. Organ musi również rozważyć, czy nałożone ograniczenia prawa własności są proporcjonalne i niezbędne do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności, czy przemawia za tym interes społeczny, rozumiany jako dobro ogółu.

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie za realizacją inwestycji przemawia interes społeczny. Wynika to chociażby ze złożonego do Wojewody pisma mieszkańców, w którym wskazano, że od lat oczekują oni na wybudowanie drogi, zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i dogodnego dojazdu do nieruchomości. Podkreślono także, że każdy z mieszkańców liczy się i godzi na związane z budową ograniczenia, w tym ograniczenia prawa własności. Interes ogółu w tym również skarżącego wyraża się także w tym, że z wybudowanej drogi będą korzystać wszyscy mieszkańcy, także skarżący, a ich komfort życia ulegnie podwyższeniu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie należycie wyważono interes społeczny i indywidualny interes mieszkańców, w szczególności, gdy idzie o ograniczenie prawa własności związane z podziałami działek i w konsekwencji wywłaszczeniem nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem przyznawanym na zasadach określonych w specustawie.

W niniejszej sprawie ograniczenia te dotkną właścicieli działek położonych po obu stronach drogi. Nie można się zgodzić ze skarżącym, iż w związku z tym, że działki po jednej stronie drogi są zagospodarowane, a działki leżące po przeciwnej stronie obecnie stanowią pola i łąki, zasadnym byłoby ograniczenie prawa własności właścicieli tych działek w większym stopniu.

Należy dostrzec, że inwestycja drogowa, jest budową o szczególnym charakterze, bowiem jej liniowy charakter niejednokrotnie wymusza przebieg drogi. W badanej sprawie skarżący otrzymał wyjaśnienie z jakich przyczyn przebieg drogi ustalono w taki, a nie inny sposób i wyjaśnienia te, zdaniem Sądu, są wyczerpujące.

Podkreślenia również wymaga, iż właściciele działek położonych po tej samej stronie drogi co działka skarżącego również będą podlegali procedurze wywłaszczenia, jednak takiego przebiegu drogi, jak objęty wnioskiem nie kwestionują, nie kwestionują również konieczności częściowej rezygnacji z przysługującego im prawa własności.

Analiza akt postępowania, prowadzi do wniosku, że na wydzielonych działkach postępowała zabudowa, przy czym linię zabudowy ustalono w taki sposób, aby uwzględniała ona powstanie w przyszłości drogi. Nie ma racji skarżący wywodząc, że tego rodzaju informacja powinna się znaleźć w indywidualnych decyzjach o warunkach zabudowy, bowiem na dzień ich wydawania organ nie musiał wiedzieć ani jakiego rodzaju będzie to droga, ani jaki będzie jej ostateczny przebieg. Niewątpliwie jednak, ustalając linię zabudowy pozostawiono margines umożliwiający realizację inwestycji drogowej w przyszłości.

Zaznaczenia wymaga, iż – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle przepisów specustawy, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany, co przejawia się tym, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Mając na uwadze zawartość wniosku określoną w art. 11f ust. 1 specustawy zauważyć należy, że organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie takiej decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań. Organy administracji publicznej prowadzące takie postępowanie nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. W takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Decyzja zrid ma charakter decyzji związanej (por. wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1975/25).

Dalej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej jako "u.p.b.",z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że organ stosuje je wprost, z odpowiednimi modyfikacjami wynikającymi z charakteru sprawy, bądź nie stosuje ich wcale.

W omawianej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy Prawo budowlane, o ile przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawierają regulacji szczególnych, odmiennie określających kwestie związane z przygotowaniem i realizacją inwestycji drogowej. Takimi przepisami szczególnymi są niewątpliwie przepisy określające treść wniosku, a także elementy, jakie powinna zawierać decyzja. Odpowiednie zastosowanie znajdzie natomiast art. 35, który wskazuje zakres uprawnień organu w odniesieniu do sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego, na który – zgodnie z art. 34 ust. 3 p.b. składa się projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany i projekt techniczny, który – stosownie do art. 42 u.p.b. jest opracowywany przed przystąpieniem do robót budowlanych.

W art. 35 u.p.b. określono zakres kompetencji organu jeżeli idzie o sprawdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, przy czym podkreślenia wymaga, że za przyjęte w projekcie rozwiązania odpowiedzialność ponosi wyłącznie projektant, który ponosi odpowiedzialność zawodową z tytułu wykonywanych przez siebie czynności.

W rozpoznawanej sprawie dokonał weryfikacji przedłożonego projektu według wskazań wynikających z art. 35 u.p.b.

W ocenie Sądu, w sprawie zgromadzono wyczerpujący materiał dowodowy, wniosek inwestora spełniał wymagania, o których mowa w przepisach specustawy drogowej, organ dokonał sprawdzeń o których mowa w przywołanym wyżej przepisie, stąd nie było podstaw do wydania decyzji odmownej.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd nie podzielił wyrażonego w skardze poglądu, iż dokumentacja załączona do wniosku straciła wiarygodność z powodu naniesienia ręcznych opatrzonych podpisem poprawek, czy też błędnego wskazania w BIOZ nazwy inwestycji. Jak trafnie zauważył organ błędy te stanowiły omyłki pisarskie. Jeżeli idzie o BIOZ nie ulega wątpliwości, że dokument ten, pomimo nieprawidłowego opisu, dotyczy planowanej inwestycji. Natomiast jeżeli chodzi o naniesione ręcznie poprawki dotyczące numeracji działek, czy ilości drzew, należy zauważyć, że poprawki te zostały opatrzone podpisem osoby, która je naniosła, będącej pełnomocnikiem inwestora. Zmiany te nie dotyczyły istoty projektu budowlanego, a stanowiły jedynie korekcję błędów.

Nie ma również podstaw do kwestionowania wiarygodności projektu budowlanego z tego powodu, iż w dacie przeglądania akt przez skarżącego nie było w aktach adnotacji o jego wypożyczeniu.

Wbrew wywodom skargi, nie było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie karne, dotyczące sfałszowania dokumentacji projektowej, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunek ten rozumiany jest ściśle i jednolicie odnoszony do sytuacji, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe. Obowiązek rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i przepisów obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, należy odróżnić od stwierdzenia, że toczące się inne postępowanie w razie jego zakończenia może prowadzić do zmiany oceny określonych okoliczności kształtujących wynik załatwianej sprawy, co może wiązać się z wydaniem decyzji odmiennej treści (por. wyrok NSA z 2 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 892/24).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy teza o sfałszowaniu dokumentacji projektowej nie znalazła potwierdzenia, a organy administracji publicznej nie mają kompetencji do rozstrzygania tego typu kwestii. Rzeczą organów jest rozpoznanie sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania, co uczyniono. Prowadzone postępowanie karne nie ma bezpośredniego wpływu na tok postępowania administracyjnego, jakkolwiek w wypadku, gdyby w przyszłości stwierdzono wyrokiem wydanym przez sąd karny, że dowody, na podstawie których została wydana decyzja zostały sfałszowane, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania.

Dalej wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące oparcia się przez projektantów na nieaktualnym – zdaniem skarżącego programie funkcjonalno-użytkowym. W tym zakresie trzeba przyznać rację organowi, iż przepisy specustawy drogowej nie przewidują opracowania na potrzeby wydania decyzji zrid programu funkcjonalno-użytkowego. Dokument ten sporządza się dla potrzeb postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, co wynika z art. 103 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 793 – j.t.) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2454). Przy czym, zgodnie z § 15 przywołanego rozporządzenia, rogram funkcjonalno-użytkowy służy do opisu przedmiotu zamówienia, ustalenia planowanych kosztów prac projektowych i robót budowlanych, przygotowania oferty - szczególnie w zakresie obliczenia ceny oferty oraz wykonania prac projektowych.

Jest to zatem dokument sporządzany w innym postępowaniu, co nie oznacza, że projektant nie może posiłkować się założeniami programu jeżeli dotyczy on tej samej inwestycji.

Wbrew temu, co wywodzi skarżący, organ odwoławczy odniósł się do jego zarzutów w tym zakresie.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku wywody skarżącego dotyczące naruszenia jego praw procesowych. Tego rodzaju zarzuty mogłyby zostać uwzględnione jedynie wówczas, gdyby skarżący wykazał, że naruszenia te mogły mieć wpływ na treść decyzji. Nie doszło również do naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w tym postępowaniu nie miały one zastosowania. Gdyby skarżący domagał się informacji w trybie tej ustawy, to wówczas przysługiwałyby mu uprawnienia z niej wynikające, w tym złożenie skargi na przewlekłość, czy bezczynność organu. Odmowa wglądu do akt sprawy stronie postępowania z powołaniem się na przepisy RODO nie powinna mieć miejsca, niemniej jednak działanie to nie może być oceniane w tym postępowaniu, w szczególności nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a organ odwoławczy rozpoznał sprawę w jej całokształcie i należycie swoje rozstrzygnięcie uzasadnił. W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca, niemniej jednak, gdyby Sąd podzielił argumentację skarżącego co do przebiegu drogi w tej części, w której dotyczy on jego nieruchomości, nie mógłby uchylić zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi.