Warunki zabudowy dla pomieszczeń już użytkowanych jako mieszkalne. Sąd oddalił skargę

Wnioskiem z 8 maja 2023 r. E. D. (dalej: "skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni", "inwestorka") wystąpiła do Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne w budynku położonym na działce nr [...], obręb G., gmina S.". Wniosek był uzupełniany w pismach z 7 lipca 2023 r. i na druku wniosku 9 października 2023 r., w którym w punkcie 7.6.1. w parametrach dotyczących terenu zabudowy strona podała dwukrotnie jako powierzchnię zabudowy i podlegającą przekształceniu: "104 m2+32 m2".

Decyzją z 23 lutego 2024 r., nr [...], Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wniosku inwestycji. W motywach uzasadnienia wskazał, że w związku z odmową uzgodnienia przedsięwzięcia przez Starostę Kamieńskiego w postanowieniu z 16 stycznia 2024 r., nr [...], brak jest możliwości realizacji planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w wydanej 26 czerwca 2026 r. decyzji nr [...], uchyliło zaskarżoną przez stronę decyzję organu I instancji.

W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, że istnieje wątpliwość, czy prowadzone postępowanie nie dotyczy inwestycji już zrealizowanej. Sporządzona analiza w tym zakresie nie zawiera żadnego opisu, zaś z lektury akt postępowania wynika, że przedmiotowe pomieszczenia gospodarcze były już wykorzystywane od wielu lat jako mieszkaniowe. Powyższa okoliczność, o ile zostanie potwierdzona, uczyni prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym, a w konsekwencji spowoduje konieczność jego umorzenia. Dla zamierzenia inwestycyjnego, które już zostało zrealizowane, także dla takiego, które polega na zmianie sposobu użytkowania, nie wydaje się bowiem decyzji o warunkach zabudowy, chyba że w trybie legalizacji na mocy postanowienia organu nadzoru budowlanego, nakładającego konieczność uzyskania takiej decyzji. Przy czym pisma powiatowego organu nadzoru, znajdujące się w aktach sprawy z 3 stycznia 2022 r. i z 18 października 2022 r. nie zostały wydane w żadnym przypadku w trybie legalizacji.

Decyzją z 22 listopada 2024 r., nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po dokonaniu analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

W motywach uzasadnienia organ I instancji wskazał m.in., że w odpowiedzi na wezwanie z 19 lipca 2024 r. wnioskodawczyni w piśmie z 14 sierpnia 2024 r. złożyła wyjaśnienia, z których wynika że pomieszczenia w budynku położonym w G. [...] na działce [...] faktycznie są mieszkalne. Potwierdziła również, że nie posiada wiedzy, którzy z poprzednich właścicieli tę część budynku przekształcili na cele mieszkalne. Strona zaznaczyła w treści, że załączyła do pisma fotografie pomieszczeń wyjaśniając, że fotografie 1-7 to pomieszczenia w budynku "[...]", a fotografie 8-9 przedstawiają pomieszczenia w budynku [...]

Ponadto z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji uzyskał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. potwierdzenie, w piśmie z 26 lipca 2024 r., nr [...], że na działce inwestorki nr [...], w wyniku przeprowadzonych 3 listopada 2023 r. oględzin stwierdzono, że aktualnie zabudowa stanowi w całości zabudowę mieszkalną jednorodzinną (kino "[...]", budynek mieszkalny "[...]" oraz klub "[...]".), z wyjątkiem budynku oznaczonego geodezyjnie jako "[...]" tj. budynku gospodarczego. Powiatowy organ nadzoru budowlanego poinformował również, że dokonał wszczęcia równolegle trzech postępowań administracyjnych w sprawach obiektów zabudowy znajdujących się na terenie dz. nr [...] obr. G., gm. S., tj. w sprawach:

- nieodpowiedniego stanu technicznego zabudowy mieszkaniowej, składającej się z budynków oznaczonych geodezyjnie jako "[...]",

- zmiany sposobu użytkowania budynków oznaczonych geodezyjnie jako "[...]

- nieodpowiedniego stanu technicznego budynku gospodarczego oznaczonego geodezyjnie jako "[...]",

Organ I instancji celem uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia przywołał również wytyczne organu odwoławczego, z których wynika, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor w stosunku do zamierzenia już zrealizowanego lub będącego w toku, inicjował postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy, także dla takiego, które polega na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń, niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego.

W złożonym w piśmie z 5 grudnia 2024 r. odwołaniu wnioskodawczyni wskazała, że wykonała wszystkie wezwania organu i nie wie w tej sytuacji, który organ zajmuje się zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń "[...]" na mieszkalne w budynku na zamieszkiwanym terenie. Strona powołała się też na treść wypisu z rejestru gruntów z 6 grudnia 2024 r., z którego wynika, że na działce znajdują się m.in. dwa budynki niestanowiące odrębnego od gruntu przedmiotu własności o identyfikatorach [...] o powierzchni 32 m2 i [...] o powierzchni 104 m2.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania E. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 28 czerwca 2025 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej; "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, ze zm., dalej "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z 22 listopada 2024 r.

Organ odwoławczy po przedstawieniu ustalonego stanu faktycznego sprawy i omówieniu podstawy materialnoprawnej decyzji wskazał, że wniosek strony z 8 maja 2023 r. złożony do organu I instancji dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na zmianie sposobu użytkowania położonej na działce nr [...] w G. zabudowy gospodarczej na cele mieszkalne. Jednak w przedmiotowej sprawie z zebranego materiału dowodowego wynika, że zabudowa na działce nr [...] już jest użytkowana na cele mieszkalne. Potwierdziła to sama wnioskodawczyni wskazując, że w takim stanie kupiła przedmiotową nieruchomość w 2021 roku. Potwierdzają to również przedłożone przez wnioskodawczynię fotografie pomieszczeń w omawianej zabudowie, a także pismo informacyjne PINB w K. P. z 26 lipca 2024 r. (nr [...]). Organ nadzoru budowlanego w powyższym piśmie wskazał również, że wszczął odrębne postępowania w sprawie złego stanu technicznego przedmiotowej zabudowy oraz w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na cele mieszkaniowe, jednakże w pierwszej kolejności musi zostać zakończone postępowanie w sprawie złego stanu technicznego budynków.

Kolegium stwierdziło, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że zamierzenie objęte wnioskiem E. D. z 8 maja 2023 r. zostało już zrealizowane, bowiem pomieszczenia w zabudowie na działce nr [...] w G. są już użytkowane jako mieszkalne. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w przedmiotowej zabudowie, jednakże dotychczas nie nałożył na E. D. obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie z wniosku inwestorki z 8 maja 2023 r. o wydanie warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania zabudowy gospodarczej na działce nr [...] na cele mieszkalne okazało się być bezprzedmiotowe, ponieważ zabudowa ta już faktycznie jest wykorzystywana na cele mieszkalne.

W tej sytuacji nie jest możliwe wydanie merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy dla takiego zamierzenia inwestycyjnego, a niniejsze postępowanie, jako bezprzedmiotowe, kwalifikowało się do umorzenia, co znalazło wyraz w prawidłowej decyzji organu I instancji z 22 listopada 2024 r.

E. D. w piśmie z 30 lipca 2025 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu I instancji z 22 listopada 2024 r., domagając się m.in. "całkowitego anulowania postępowania administracyjnego".

Z uwagi na wątpliwości który akt jest zaskarżany przez stronę Sąd zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie tej kwestii. W odpowiedzi z 3 grudnia 2025 r. skarżąca podała, że skargę złożyła po wyczerpaniu procedury przed Kolegium oraz że w toku jest postępowanie o przyznanie jej prawa pomocy.

W piśmie z 30 marca 2026 r. ustanowiony z urzędu profesjonalny pełnomocnik, w odpowiedzi na wezwanie Sądu sprecyzował, że intencją skarżącej było zaskarżenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 28 czerwca 2025 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Z kolei w piśmie z 10 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącej zawarł wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie pełnomocnika strony, wbrew stanowisku obu organów, nie wszystkie budynki znajdujące się w m. G. [...], na terenie działki nr [...], stanowią w chwili obecnej zabudowę mieszkalną. Jak wynika zupełnie jasno z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. z 26 lipca 2024 r., budynek oznaczony geodezyjnie jako "[...]", stanowi budynek gospodarczy. Nie jest więc tak, jak wskazały organy obu instancji, że wszystkie budynki stanowią obecnie zabudowę rodzinną. W tym też przedmiocie PINB w K. P. nie prowadzi żadnego postępowania (postępowanie dotyczy budynków oznaczonych geodezyjnie "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2026 r., poz. 143).

Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 28 czerwca 2025 r., utrzymująca w całości w mocy decyzję Wójta Gminy z 22 listopada 2024 r., umarzającą postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z 8 maja 2023 r.

Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że przed złożeniem wniosku pomieszczenia objęte wnioskiem miały już charakter mieszkalny, albowiem okoliczność ta wynika z zebranego materiału dowodowego. W szczególności z oświadczenia skarżącej, która podała, że w takim stanie kupiła przedmiotową nieruchomość w 2021 roku oraz przedstawionej przez nią dokumentacji w tym fotograficznej.

Z kolei skarżąca stoi na stanowisku, że skoro odpowiedziała wyczerpująco na wszystkie wezwania organu administracji i nie cała zabudowa znajdująca się na działce [...] ma charakter mieszkalny, albowiem budynek oznaczony geodezyjnie jako "[...]" stanowi budynek gospodarczy, to powinna zostać wydana decyzja zgodnie z wnioskiem.

Jako materialnoprawną podstawę wydanej decyzji wskazano przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z powyższym przepisem, co słusznie zauważyło Kolegium, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć, co do zasady, jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, czyli takich, które jeszcze nie zostały zrealizowane. Wyjątkowo wydanie decyzji o warunkach zabudowy na już wykonane prace możliwe jest w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego nałoży na właściciela nieruchomości w drodze postanowienia obowiązek uzyskania takiej decyzji w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie legalizacji samowoli budowlanej (art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: "u.p.b.").

Przy tym nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej nie jest wykluczone także w ramach toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50-51 u.p.b. (por. wyrok NSA z 25 lutego 2026 r. sygn. II OSK 2254/23 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Internecie).

Decyzja o warunkach zabudowy jest w powyższych przypadkach konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych bądź doprowadzenie do zgodności z projektem budowlanym.

W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że z istoty obu trybów legalizacyjnych, wynika obowiązek przeprowadzenia postępowania celem m.in. ustalenia, czy roboty budowlane wykonane bez stosownej zgody organu są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wymaga więc ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie nie można wykluczyć sytuacji, kiedy "zalegalizowanie" robót wykonanych w okolicznościach przewidzianych np. w art. 50 ust. 1 u.p.b. będzie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 672/18). Wskazywana "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (por. wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, LEX nr 1219261, z 10 września 2019 r., II OSK 3516/18, LEX nr 2739784).

Trafnie podnosi się również, że osiągnięcie tego stanu, który jest celem postępowania naprawczego przyjmie postać działania organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze, który badając zgodność robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w braku obowiązującego planu miejscowego, może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1834/17, wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1139/19).

W takim wypadku skarżąca powinna była wykazać, że zainicjowane przez nią postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostawało w ścisłym związku z wydanym w toku postępowania naprawczego postanowieniem organu nadzoru budowlanego. W opisanej sytuacji procesowej wniosek o ustalenie warunków zabudowy byłby zasadny i postępowanie w tym zakresie nie byłoby uznane za bezprzedmiotowe. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji z niewadliwie ustalonego w kontrolowanym postępowaniu stanu faktycznego sprawy nie wynikał taki stan rzeczy.

Niezależnie od powyższego dostrzec należy, że akta administracyjne sprawy, w szczególności pismo skarżącej z 14 sierpnia 2024 r. wraz z załącznikami oraz pismo organu nadzoru budowlanego z 26 lipca 2024 r., pozwalały wywieść orzekającym organom, co w żaden sposób nie zostało podważone, że zabudowa objęta wnioskiem i jego uzupełnieniami (znajdująca się na działce nr [...]), miała tożsamy kształt już w 2021 r. oraz jest nieprzerwanie użytkowana na cele mieszkalne.

Z wniosku skarżącej o wydanie warunków zabudowy wynika bowiem, że domagała się ona ustalenia ich dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne w budynku położonym na działce nr [...], obręb G., gmina S.". W druku wniosku 9 października 2023 r., w punkcie 7.6.1. w parametrach dotyczących terenu zabudowy strona podała jako powierzchnię zabudowy i podlegającą przekształceniu 104 m2+ 32 m2. Strona w odwołaniu od zaskarżonej do Sądu decyzji potwierdziła, że żądanie wniosku obejmuje "pomieszczenia" "[...]". Również ze zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy wypisów z rejestru gruntów z 9 października 2023 r., z 16 lutego 2024 r. oraz z 6 grudnia 2024 r. wynika, że na działce znajdują się m.in. dwa budynki niestanowiące odrębnego od gruntu przedmiotu własności o identyfikatorach [...] o powierzchni 32 m2 i [...] o powierzchni 104 m2.

W tym miejscu należy wskazać, że inicjowane przez stronę działania w ramach postępowania administracyjnego mają charakter czynności dyspozytywnych, a to oznacza, że to strona decyduje, co obejmuje zakresem podejmowanej czynności procesowej. W postępowaniu wszczynanym na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.) organ nie może swobodnie według swojej woli zmieniać żądania strony poprzez rozszerzenie jego zakresu lub przekwalifikowanie na inny tryb niż wnioskowany (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990/2-3/47, wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lipca 2019 r., IV SA/Wr 162/19). Zakaz samowolnej zmiany żądania w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek jest niezależny od przesłanek jakimi kieruje się organ administracji. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., II OSK 442/21).

Nie może więc odnieść zamierzonego skutku twierdzenie strony skarżącej, że organy pominęły, iż nie wszystkie budynki znajdujące się w m. G. [...], na terenie działki nr [...], stanowią zabudowę mieszkalną, albowiem budynek oznaczony geodezyjnie jako "[...]", stanowi budynek gospodarczy. Z akt sprawy wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie dotyczył wyłącznie pomieszczeń w budynkach "[...]" i żądanie to nie było modyfikowane w trakcie postępowania administracyjnego, nie obejmowało zatem budynku gospodarczego.

W rezultacie decyzja Kolegium aprobująca umorzenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego w następstwie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości jest prawidłowa.

Fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zdaniem Sądu, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, uzasadniającego uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.