Ogrodzenie ponad 2,2 m. Sąd utrzymał uchylenie opłaty legalizacyjnej z powodu dokumentów

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. nr 261/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r. ustalono opłatę legalizacyjną w kwocie 2 500 zł dla inwestora R. S., za samowolnie wybudowane ogrodzenie o wysokości powyżej 2,2 m, położone na nieruchomość nr ew. gr. [...] i [...] obr. O. w M. Na uzasadnienie organ wskazał, że wskutek skargi dotyczącej robót na działkach [...] i [...] M. podjął czynności wyjaśniające. PINB w dniu 22 listopada 2024 r. przeprowadził kontrolę na terenie tych działek. Uczestnikami kontroli byli T. L. oraz R. S. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z kontroli wraz z załączoną doń dokumentacją fotograficzną wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości pomiędzy drogą a nieruchomością przy ul. [...] wybudowane jest ogrodzenie. Ogrodzenie wybudowane jest na betonowej podmurówce. Stalowa konstrukcja ogrodzenia przyspawana została do zbrojenia betonowych słupów zamocowanych w gruncie. Blaszane wypełnienie ogrodzenia przykręcono do kątowników przyspawanych do zbrojenia betonowych słupów. Do protokołu oświadczenie złożył R. S., który przyznał że wybudował to ogrodzenie latem 2024 r., a na jego budowę nie uzyskał żadnego pozwolenia na budowę od Starosty D., ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót budowlanych. Nadto, w treści protokołu stwierdzono, że wysokość ogrodzenia mierzona od poziomu drogi, przy której ogrodzenie to wykonano, nie przekracza wysokości 2,2 m. Następnie, PINB dnia 17 marca 2025 r. przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Z treści protokołu tejże kontroli wynika zaś, że w jej toku dokonano pomiarów wysokości ogrodzenia, mierząc ogrodzenie od poziomu gruntu do jego szczytu. Stwierdzono, że wysokość ogrodzenia jest różna od strony drogi na działkach nr [...] i [...], należących do R. S. i do A. L. i od strony nieruchomości przy ul. [...] w M., należącej do M. M. Wysokość ogrodzenia mierzona od strony drogi na terenie działek o nr ew. gr. [...] i [...] obr. O. wynosi kolejno: na początku ogrodzenia - 2,10 m, w odległości 10 m od początku ogrodzenia - 2, 10 m, w odległości 20 m od początku ogrodzenia - 2,13 m; w odległości 30 m od początku ogrodzenia - 2,17 m i na końcu ogrodzenia - 2, 12 m. Wysokość ogrodzenia mierzona od strony nieruchomości przy ul. [...] w M. wynosi kolejno: na początku ogrodzenia (pomiędzy 1 a 2 słupem ogrodzenia) - 2,45 m; przy piątym słupie ogrodzenia - 2,62 m; przy dziewiątym słupie ogrodzenia - 2,70 m; na końcu ogrodzenia - 2,77 m. Pismem z dnia 20 maja 2025 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej samowolnej budowy ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,20 m, na terenie nieruchomości o nr ew. gr. [...] i [...] obr. O. w M. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w D. dnia 20 maja 2025 roku wydał postanowienie nr 95/2025, którym po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej budowy ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,20 m, na terenie nieruchomości o nr ew. gr. [...] i [...] obr. O. w M., wstrzymał R. S. budowę ogrodzenia, nakazał mu bezzwłocznie zabezpieczyć oraz usunąć stan zagrożenia, powodowany przez ostro zakończone końcówki wkrętów mocujących przedmiotowe ogrodzenie, wystające w stronę nieruchomości przy ul. [...] w M. Jednocześnie poinformował R. S., że: 1. Może złożyć wniosek o legalizację przedmiotowego ogrodzenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. 2. Konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego ogrodzenia. 3. Zasady obliczania opłaty legalizacyjnej dla budowy ogrodzenia, tj. budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 21 ustawy Prawo budowlane, określa art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym wysokość opłaty legalizacyjnej wynosić będzie 2.500 zł (słownie: dwa tysiące pięćset zł).

Powyższe postanowienie zostało oprotestowane poprzez wniesienie zażalenia.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 224/2026, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) w związku art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zrn.) po rozpatrzeniu zażalenia M. M., reprezentowanej przez pełnomocnika r.pr. M. K., uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W motywach organ podniósł, że organ postanowieniem rrr 705/2025 z dnia 1 lipca 2025 roku utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. nr 95/2025 z dnia 20 maja 2025 roku. Pismem z dnia 10 lipca 2025 r. R. S. złożył w PINB wniosek o legalizację wybudowanego przez siebie ogrodzenia. Postanowieniem nr 153/2025 z dnia 31 lipca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., w oparciu o art. 48 b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na R. S. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych samowolnie wybudowanego ogrodzenia. W dniu 22 sierpnia 2025 r. do organu wpłynęło pismo radcy prawnego M. K. - pełnomocnika M. M. W toku prowadzonego postępowania, w dniu 13 października 2025 r. i w dniu 21 listopada 2025 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...] w M. i stwierdzono, że wystające, ostro zakończone elementy wkrętów mocujących zostały odcięte. Tym samym usunięty został stan zagrożenia. Jak wynika z akt sprawy w dniu 12 września 2025 r. w PINB zostały przedłożone następujące dokumenty legalizacyjne: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt zagospodarowania terenu. Inwestor przedłożył również dokument zatytułowany "Zaświadczenie" wydany przez Burmistrza D. dnia: 11.08.2025 r. W dniu 07 listopada 2025 r. wpłynęło do PINB pismo z dnia 04 listopada 2025 r., w którym radca prawny M. K. - pełnomocnik M. M., wniósł o zobowiązanie inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego wybudowanego ogrodzenia, celem weryfikacji czy jego stan techniczny nie stwarza zagrożenia i czy spełnia wymagania przepisów techniczno-budowlanych. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w D. wydał postanowienie nr 261/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r., którym ustalił opłatę legalizacyjną za samowolnie wybudowane ogrodzenie, w wysokości 2.500 zł (słownie: dwa tys. pięćset zł). Nadto, w rozstrzygnięciu poinformowano o zasadach wnoszenia opłaty legalizacyjnej. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła M. M. zastępowana przez radcę prawnego M. K. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 49 ust. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 z późn. zm.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie mimo braku spełnienia przesłanek legalizacji, a tym samym ustalenia opłaty legalizacyjnej mimo braku zaistnienia warunków określonych w art. 49 Prawa budowlanego. Nadto strona skarżąca podniosła, że PINB powinien uznać, iż konstrukcja stanowi mur oporowy, a tym samym, że obiekt ten wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei, zdaniem strony skarżącej, ,,nieporozumieniem" jest żądanie od inwestora jedynie trzech dokumentów z pominięciem przede wszystkim stosownej ekspertyzy specjalisty co do możliwości legalizacji i bezpieczeństwa obiektu oraz zupełne pominięcie oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, wobec istotnych wątpliwości co do materiałów, z których konstrukcja została wykonana. Dodatkowo wskazano, że wbrew twierdzeniu PINB inwestor nie dokonał skutecznego usunięcia niebezpiecznych elementów budowli. Inwestor - zdaniem M. M. - nie usunął zatem stanu zagrożenia ze strony budowli, a tym samym wniosek o legalizację tego obiektu złożony przez inwestora powinien zostać odrzucony, a organ powinien wydać decyzję o natychmiastowej rozbiórce tej budowli.

Po zapoznaniu się z zażaleniem i analizie materiału dowodowego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego i nie może pozostać w obrocie prawnym. Przede wszystkim, dla wyjaśnienia przesłanek prawnych rozstrzygnięcia należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu organ jest ograniczony wpadkowym charakterem postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt li OSK 1810/20, wyroki NSA z 19 stycznia 2017 r., ll OSK 1089/15 oraz z 18 czerwca 2020 r. ll OSK 3621/19): w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Zgodność realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi znajduje swój formalny wyraz w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, przez co z wyjątkiem znanych organowi oczywistych i nieusuwalnych przeszkód prawnych uniemożliwiających mu wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ ten w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie może rozstrzygać o kwestiach, które wykraczają poza etap, na jakim sprawa się obecnie znajduje.

Jednocześnie charakter postępowania legalizacyjnego jako postępowania etapowego determinuje niezbędne przesłanki realizacji danego etapu i prawną możliwość wdrożenia kolejnego. Jak podkreślił trafnie w wyroku z dnia 15 października 2025 r. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt li SA/Gd 359/25): jeżeli zostaje stwierdzona samowola i zostanie złożony wniosek o jej legalizację, organ ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia w trybie art. 48b Prawa budowlanego. Następnie, po złożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, organ sprawdza ich kompletność, tj. czy zostały złożone wszystkie dokumenty wskazane w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48b Prawa budowlanego, czy są one sporządzone we właściwej, przewidzianej prawem formie, przez osoby do tego uprawnione oraz czy zawierają pełną treść, jaka jest wymagana od tych dokumentów zgodnie z przepisami, np. czy projekt architektonicznobudowlany zawiera wszystkie elementy określone w art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wymogów opisanych w art. 49 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada – w formie postanowienia - na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Postanowienie to powinno precyzyjnie wskazywać istniejące nieprawidłowości w badanej dokumentacji legalizacyjnej. Nieusunięcie nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w wyznaczonym przez organ terminie oznacza konieczność wydania decyzji o rozbiórce (art. 49e pkt 4 Prawa budowlanego), natomiast ich usunięcie lub niestwierdzenie nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych otwiera zainteresowanemu właściwą drogę do legalizacji samowoli budowlanej. W takim bowiem wypadku organ wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego). W myśl art. 48 ust. 3 pkt 1 PBud jednym z dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej jest zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Jak wynika z akt sprawy, inwestor przedłożył w ramach legalizacji dokument zatytułowany "Zaświadczenie" wydany przez Burmistrza D. dnia 11.08.2025 r., w którym podano jedynie ogólnie obowiązujące ustalenia dla działek inwestora w zakresie dopuszczalnej zabudowy. Brak jest natomiast potwierdzenia bądź zaprzeczenia zgodności ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób uznać tego dokumentu za wspomniany w przepisie art. 48b ust. 3 pkt 1 Pbud składnik dokumentacji legalizacyjnej. PINB dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 77 Kpa, błędnie oceniając tren dokument i błędnie ustalając okoliczność przedłożenia kompletnej dokumentacji legalizacyjnej. Tym samym organ I instancji winien był nałożyć - w formie postanowienia – na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Zaniechanie przez organ I instancji tego niezbędnego kroku czyni podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej przedwczesnym i zaskarżone rozstrzygnięcie wadliwym w całości. Nadto, należy mieć na względzie, że w ramach kognicji organu w niniejszej sprawie możliwe pozostawało stwierdzenie zaistnienia oczywistych i nieusuwalnych przeszkód prawnych uniemożliwiających wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W sytuacji procesowej powstałej w niniejszej sprawie, w której nie zostały spełnione przesłanki formalne etapu postępowania legalizacyjnego dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej przyjąć należy, że zbadanie i rozstrzyganie zagadnień materialnych musi pozostać wtórne względem przesłanek formalnych i ocena "oczywistych i nieusuwalnych przeszkód prawnych" przedwcześnie zamykałaby drogę do legalizacji, a w szczególności pozbawiałaby stronę oceny tych przesłanek przez organ pierwszej instancji. Z drugiej strony nie jest wykluczone, że strona nie usunie wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie i nie przedłoży zaświadczenia, co bezpośrednio otworzy drogę do orzeczenia o rozbiórce. Organ nadmienia, że w jego ocenie okolicznościami, które mogą zostać uznane w sprawie za nieusuwalne przeszkody związane są z treścią obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy D. z [...].11.2025 r.) oraz samowolnie wybudowanego obiektu. Wskazuje, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a tej uchwały: o ile ustalenia szczegółowe dotyczące poszczególnych terenów, zawarte w rozdziale 3 nie stanowią inaczej - na całym terenie objętym planem nowa zabudowa powinna harmonizować z istniejącą historyczną zabytkową zabudową. Rolą organu nadzoru w dalszym postępowaniu legalizacyjnym będzie ocena czy kontrolowana samowola budowlana, mając na uwadze jej wynikającą z dokumentacji zdjęciowej charakterystykę, wypełnia ten warunek. Nadto, organ I instancji w postępowaniu legalizacyjnym winien uwzględnić w związku z tym dowód z pisma Burmistrza D. z dnia 06.08.2024 r., wskazujący między innymi, że wykonane ogrodzenie nie wpisuje się w estetykę i krajobraz panujący na terenie wsi M. oraz negatywnie wpływa na jakość życia mieszkańców. Konkludując, mając na uwadze te okoliczności organ uznał, iż zaskarżone postanowienie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W konsekwencji zasadnym stało się zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa. Jak stanowi art. 144 Kpa w postępowaniu zażaleniowym w kwestiach odrębnie kodeksowa nieuregulowanych, przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio i mogą one podlegać pewnym modyfikacjom. Na gruncie przedmiotowej sprawy polegało to na uchyleniu zaskarżonego postanowienia PINB w całości tj. zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa bez orzeczenia o istocie sprawy i bez umorzenia postępowania. Do możliwości takiego interpretowania i wydania rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie na podstawie tych przepisów również odnosi się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który np. w wyroku z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt ll OSK 2518/15 stwierdził, iż: ,,zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 k.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie jest dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoła czy jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji. W szczególności w sytuacji, w której organ odwoławczy uznaje, że nie było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia, a przepisy nie przewidują wydania postanowienia "negatywnego" w stosunku do postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji". Odnosząc się do treści zażalenia oraz podniesionej tamże argumentacji Skarżącego to o ile sam zarzut naruszenia art. 49 Pbud jest trafny to dalsza argumentacja nie może być uznana za skuteczną. Kwalifikacja samowoli budowlanej została rozstrzygnięta w ostatecznym i prawomocnym postanowieniu o wstrzymaniu robót. Organ ll instancji rozpatrując zażalenie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej jak w przedmiotowej sprawie - uwzględnić musi związanie ostatecznym postanowieniem na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na zakres powyższego związania wyjaśniając, że rozstrzygnięcie o naruszeniu przepisów prawa budowlanego, tj. stwierdzenie faktu i rodzaju samowoli budowlanej oraz o jego

konsekwencjach w postaci wdrożenia odpowiedniej procedury, następuje już w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt ll OSK 2574/24). Pozostałe zaś argumenty, z jednej strony, pozostają poza kognicją organu wyznaczoną wpadkowym charakterem postępowania w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, z drugiej zaś strony są, wobec opisanej wyżej, pierwotnej wadliwości prowadzącej wprost do rozstrzygnięcia kasatoryjnego, dotyczącej formalnego aspektu postępowania legalizacyjnego przedwczesne.

Skargę na postanowienie Nr 224/2026 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w dniu 2 marca 2026 r., uchylające w całości postanowienie z dnia 18 grudnia 2025 r. nr 261/25 ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 2500,00 zł dla inwestora za samowolne wybudowanie płotu - ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m na nieruchomości nr ew. gr. [...] i [...] obręb O. w M. Imieniem skarżącego, na podstawie przepisu art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 i § 1 a i w zw. z art. 37 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi profesjonalny pełnomocnik wniósł skargę na ostateczne postanowienie Nr 224/2026 zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez: a) błędną wykładnię przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 i art. 7 b k.p.a. i art. 9 k.p.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 k.p.a., mającą istotny wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, że organ I instancji błędnie ocenił "składnik dokumentacji legalizacyjnej wskazany w przepisie art. 48 b ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - zwanej dalej ustawą Pb. - w postaci dokumentu ,Zaświadczenie" wydanego przez Burmistrza D. z dnia 11 sierpnia 2025 r., w którym podano jedynie ogólnie obowiązujące ustalenia dla działek inwestora w zakresie dopuszczalnej zabudowy, tym samym brak jest natomiast potwierdzenia bądź zaprzeczenia zgodności ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy działki należące do skarżącego o nr ewidencyjnych [...] i [...] w M. obręb O. Skarga zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie błędnej metody dowodzenia w ramach domniemań faktycznych w ramach całokształtu okoliczności oraz na podstawie innych faktów, /vide: Zaświadczenia Burmistrza D. z dnia 11 sierpnia 2025 r., w którym to dokumencie podano ogólne ustalenia dla działek inwestora dopuszczalnej zabudowy; pominięcie faktu w wywodach prawnych organu lI instancji, że zbrojone betonowe słupy, na działkach grunt skarżącego o nr [...] i [...] w M., do których przyspawano kątowniki, nie stwarzały żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia dla M. M., gdyż odległość od blach do granicy działek, przymocowanych do słupów betonowych, wynosi, co najmniej 40 cm, a od słupów ponad 20 cm. 2/ niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2) w zw. z art. 144 k.p.a., tj. wadliwe uchylenie w całości postanowienia organu I instancji przez DWINB we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania 3/ błędne przyjęcie na podstawie obowiązującego przepisu art. 29 ust. 1 pkt 21 ustawy Pr.bud., że skarżący był zobligowany do zgłoszenia obiektu budowlanego - ogrodzenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prbud. Skarga podnosi, że skarżący przedłożył sprawdzony projekt budowlany na zbudowane przez siebie ogrodzenie. Mając na uwadze przedłożone zarzuty, pełnomocnik skarżącego zarzuca skarżonemu postanowieniu nieważność z mocy przepisów art. 156 § 1 pkt 2) i 5) k.p.a. poprzez nałożenie zaskarżonym postanowieniem przez organ II instancji, obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej w postaci wybudowania ogrodzenia powyżej 2,20 m mierzonej od wysokości gruntu po stronie działki gruntu sąsiedniej, należącej do strony M. M. Skarżone orzeczenie jest niewykonalne w dniu jego wydania, gdyż zakłada dopiero hipotezę nastąpienia w przyszłości nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych samowolnego wybudowania ogrodzenia. Sytuacja wykreowana przez DWINB jest absurdalna, gdyż organ II instancji uchyla w całości orzeczenie I instancji, z uwagi na nieprawidłowości w dokumentacji, które mają się ewentualnie dopiero ujawnić w postępowaniu przed organem administrującym I instancji, a ten fakt ma się przyczynić, cyt. ,,do ich usunięcia lub niestwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych ma dopiero otworzyć skarżącemu właściwą drogę do legalizacji samowoli budowlanej z art. 49 ust. 2 a Pr.bud. ". Stanowi to przejaw drugiej przesłanki prawnej stwierdzenia nieważności, a więc że postanowienie zaskarżone wydane przez organ ll instancji było niewykonalne w dniu jego wydania przez niniejszy organ, który ponadto mimo, że działał na postawie konkretnego przepisu prawa budowlanego, to wskazany przepis nie może spełniać wymagań podstawy prawnej działania niniejszego organu administracji. Zdaniem pełnomocnika strona skarżąca "przeszła'' cały proces legalizacji dokonując na końcowym etapie opłaty legalizacyjnej, w kwocie 2500, 00 zł - fakt bezsporny, d) mając na uwadze powyższe wywody, rozumowanie organu administracji ll instancji zmierza chyba do ponowienia postępowania w całości przeprowadzonego celem legalizacji budowy ogrodzenia przez skarżącego, a więc czynienia takich samych czynności prawnych i faktycznych, bo tak ta sytuacja faktyczna wygląda. Dalej skarga zarzuca obrazę przepisów postępowania administracyjnego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 80 kp.a. w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. oraz w zbiegu z art. 81 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż strona skarżąca nie udowodniła okoliczności faktycznych prowadzących do aktu legalizacji samowolnie wybudowanego ogrodzenia, podczas gdy w sprawie występuje fakt bezsporny, iż działki o nr ew. nr [...] i [...] posiadają ukonstytuowany w akcie prawa miejscowego - uchwale Rady Miasta D., odpowiedni charakter przeznaczenia i zagospodarowania terenu w odniesieniu li tylko do zabudowy mieszkalnej - zabudowy jednorodzinnej - teren odrolniony ( charakter przeznaczenia terenu obejmujący działki gruntu stron zawisłego sporu, posiadał uprzednio przeznaczenie pod pola, łąki i pastwiska); ponadto, jak podnosi strona, organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co będzie miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione zarzuty, pełnomocnik wnosi na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. t. j. z 2026 r. poz. 143) zwana dalej ustawą ppsa 1/o uchylenie w całości postanowienia Nr 224/2026 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w dniu 2 marca 2026 r.i tym samym utrzymanie w mocy w całości uchylonego przez organ administracji II instancji postanowienia z dnia 18.12.2025 r. Nr 261/25 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. Ewentualnie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) 1/pełnomocnik wnosi na podstawie przepisu art.156 § 1 pkt 2) i 5) k.p.a., stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Nr 224/2026 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanego w dniu 2 marca 2026 r., uchylającego w całości postanowienie z dnia 18 grudnia 2025 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., ustalającą opłatę legalizacyjną w kwocie 2500,00 zł dla inwestora za samowolne wybudowanie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m na terenie nieruchomości o nr ew. gr. [...] i [...] obręb O. w M. i tym samym utrzymanie w mocy w całości uchylonego przez organ administracji II postanowienia z dnia 18.12.2025 r. Nr 261/25 Powiatowego Inspektora Budowlanego w D., co spowoduje w zakresie postępowania przed administrującym II instancji umorzenie postępowania w całości. Zdaniem pełnomocnika organ I instancji przyjął bezzasadnie, że to strona ma ponosić ciężar udowodnienia przesłanek, kryteriów wymogów prawnych, zawartych w dokumencie Organu wykonawczego Gminy Miejskiej D. pn. ,,Zaświadczenie", gdyż rzekomo jest za ogólny dla określenia dla obowiązujących ustaleń dla działki inwestora w zakresie dopuszczalnej zabudowy, co wykracza poza kompetencje Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu i powoduje negatywne skutki prawne dla interesu prawnego skarżącego. Organ l instancji twierdzi w swych wywodach, iż nie może potwierdzić bądź zaprzeczyć zgodności ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest sprzeczne z dotychczas zebranym materiałem dowodowym,

Konstatując, dotychczasowe rozważania i z przyczyn wyżej podanych skarżone postanowienie organu ll instancji z dnia 2 marca 2026 r., posiada kwalifikowane wady prawne powodujące jej nieważność z mocy prawa, które nie są gołosłowne ani wymyślone, a stanowią realny powód do stwierdzenia jej nieważności i utrzymania w mocy postanowienia organu administrującego l instancji z dnia 18.12.2025 r. o Nr 261/2025. Odsyłanie strony skarżącej na drogę ponownego roztrząsania wyników postępowania dowodowego i przeprowadzenia dowodu co do prawa, które jest jasne i wiadome, ale nie ogólne, zarówno dla organu nadzoru budowlanego I instancji, jak i strony postępowania administracyjnego, R. S., godziłoby w zasadę ekonomii postępowania oraz słuszny interes prawny skarżącego.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącego wnosi jak w petitum skargi.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem legalizacyjnym. Zdaniem sądu organ odwoławczy prawidłowo uchylił postępowanie PINBu, bowiem możliwość legalizacji ogrodzenia, posadowionego przez inwestora jawi się co najmniej przedwczesna.

Istotnie skarżący złożył do akt projekt zagospodarowania ternu (k. 21c akt), jednakże w treści tego dokumentu wynika, że "Przedsięwzięcie jest zgodne z Uchwały Gminy D. nr [...] z dnia [...].12.2015 r. Teren podlegający zainwestowaniu znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony jako MN [...]. Ogrodzenie między działkami [...] i [...] na działkach [...] i [...] nie stanowiących drogi ani placu publicznego. Ogrodzenie będzie stanowiło ochronę przed hałasem i zapylenie w trakcie realizacji budynku mieszkalnego na terenie działki [...] zgodnie z prawomocną decyzja pozwolenia na budowę nr 341/2025 z dnia 16.05.2025 r. Ogrodzenie będące przedmiotem opracowania posiada wysokość powyżej 2,2 m powyżej terenu co wymaga zgłoszenia (!)". Ustalenia w zakresie różnej wysokości ogrodzenia potwierdzają także inne dowody, zgromadzone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a to protokół kontroli robot budowlanych z dnia 17 marca 2025 r., wraz z dokumentacją zdjęciową (k. 6 akt).

Dalej trzeba powiedzieć, że w aktach znajduje się bardzo istotny z punktu widzenia możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli dokument, tj. ZASWIADCZENIE

O następującej treści "Urząd Gminy D. zaświadcza, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego MPZP O., działki nr [...], [...], obręb [...], O., gmina D., położone są na terenie oznaczonym symbolami MN [...]. ,,§ 4. ( ... ) 5. Wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu miejscowego symbolami MN [...], ( ... ),dla których obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne - zabudowa wolnostojąca i bliźniacza wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi, infrastrukturą techniczną oraz obsługą komunikacyjną; 2) przeznaczenie uzupełniające: a) usługi komercyjne nieuciążliwe wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi, infrastrukturą techniczną oraz obsługą komunikacyjną, b) usługi podstawowe wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi, infrastrukturą techniczną oraz obsługą komunikacyjną, c) usługi agroturystyczne wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi, infrastrukturą techniczną oraz obsługą komunikacyjną; 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) gabaryty zabudowy: - dla zabudowy mieszkaniowej - maksymalna wysokość elewacji 2 kondygnacje nadziemne, przy czym druga jako poddasze użytkowe, jednak nie więcej niż 10 m oraz maksymalna szerokość elewacji 20 m- dla pozostałej zabudowy - maksymalna wysokość elewacji 10 m oraz maksymalna szerokość elewacji 20 m ( ... )". W tym kontekście należy pamiętać, że art. 48b. PB stanowi, że w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. 2 W przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. 3) W przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 3) projekt zagospodarowania działki lub terenu. Akta sprawy wskazują, że PINB wydał w dniu 20 maja 2025 r. postanowienie wstrzymujące budowę przedmiotowego ogrodzenia (k.11) akt, w którym pouczył inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację dokonanej samowoli, a 31 lipca tego samego roku zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2025 r. następujących dokumentów legalizacyjnych samowolnie wybudowanego ogrodzenia: 1) zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; 2) oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; 3) projekt zagospodarowania działki lub terenu. Niewątpliwie opisane zaświadczenie nie spełnia wymogów ustawowych. Należy także pamiętać, że zgromadzona dokumentacja wskazuje także, że ogrodzenie, będące przedmiotem postępowania przekracza (w niektórych miejscach wysokość 220 cm, a zatem nie mieści się w katalogu ujętym w art. 29 PB, czyli nie należy do obiektów budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę.

Przechodząc do zarzutów skargi, zdaniem sądu, nie są one uzasadnione. Nie dopatrzył się sąd zarzucanego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów prawa procesowego. Przeciwne - zdaniem sądu, to organ pierwszej instancji, w swoim orzeczeniu, naruszył zasady rzetelnego i wszechstronnego prowadzenia postępowania dowodowego, co trafnie wypunktował w motywach postanowienia organ odwoławczy. Pamiętać także trzeba, że naruszenie przepisów postępowania może prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego decycji/postanowień organów tylko w przypadku stwierdzenia, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ppsa), a tej okoliczności sąd się nie dopatrzył. Tym bardziej, zdaniem sądu, nie może być mowy o nieważności kwestionowanego postanowienia. Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi nie może być mowy o niewykonalności remonstrowanego postanowienia. Odnosząc się ogólnie do treści skargi trzeba wskazać, że mimo jej obszerności nie zawiera żadnych istotnych zarzutów, natomiast nie jest pozbawiona szeregu powtórzeń.

Na koniec można dodać, że trafnie w motywach postanowienia DWINB zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest postępowaniem wpadkowym, fragmentem sprawy, o której mowa w art. 48 p.b. i toczy się obok głównego postępowania legalizacyjnego, zatem organ odwoławczy nie ma kompetencji do pełnej oceny całego postępowania legalizacyjnego.

Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie..