Sąsiedzi kwestionowali pozwolenie na bloki w T. Sąd uchylił postanowienie Wojewody

Zakwestionowanym sprzeciwem postanowieniem z dnia 14 lipca 2026 r. (Nr IF-O.7840.1.199.2025.RŁ) Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) uchylił postanowienie Starosty T. (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia 16 kwietnia 2025 r. (Nr 92/25) którą odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Starosty T. z dnia 24 września 2024 r. (Nr 800/24), zmieniającej ostateczną decyzję Starosty T. z dnia 24 sierpnia 2023 r. (Nr 600/23) zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla W. K. (dalej: skarżący, strona skarżąca) obejmującego dwa budynki mieszkalne wielorodzinne [...] i [...] na jednym garażu podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacje elektryczne i linia kablowa oświetlenia) na działce nr ewid.: [...] oraz na częściach działek nr ewid.: [...],[...],[...],[...] AM-[...] obręb T., zmienioną decyzją Starosty z dnia 6 lutego 2024 r. (Nr 110/24) oraz zmienioną decyzją Starosty z dnia 1 lipca 2024 r. (Nr 553/24) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowienie zostało podjęte w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r., zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia skarżącemu na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] i [...] na jednym garażu podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacje elektryczne i linia kablowa oświetlenia) na działce nr ewid.: [...] oraz na częściach działek nr ewid.: [...],[...],[...],[...] AM-[...] obręb T.

Następnie Starosta decyzją z dnia 6 lutego 2024 r. (Nr 110/24), zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia 24 sierpnia 2023 r. (Nr 600/23), zatwierdzając zamienny projekt budowlany i udzielając skarżącemu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze [...] i [...] na jednym garażu podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacje elektryczne i linia kablowa oświetlenia) na działce nr ewid.: [...] oraz na częściach działek nr ewid.: [...],[...],[...],[...] AM-[...] obręb T. - w zakresie wprowadzonych zmian (wynikających z wniosku, który wpłynął do organu I instancji 22 grudnia 2023 r.).

Kolejno Starosta decyzją z dnia 1 lipca 2024 r. (Nr 553/24), zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia 24 sierpnia 2023 r. (Nr 600/23), zmienioną decyzją Starosty z dnia 6 lutego 2024 r. (Nr 110/24), zatwierdzając zamienny projekt budowlany i udzielając skarżącemu pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian (wynikających z wniosku, który wpłynął do organu I instancji 6 czerwca 2024 r.).

Wobec kolejnego wniosku o zmianę pozwolenia Starosta decyzją z dnia 24 września 2024 r. (Nr 800/24), zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia 24 sierpnia 2023 r. (Nr 600/23), zmienioną decyzją Starosty z dnia 6 lutego 2024 r. (Nr 110/24) i decyzją z dnia 1 lipca 2024 r. (Nr 553/24) zatwierdzając zamienny projekt budowlany i udzielając skarżącemu pozwolenia na realizację zamierzenia budowlanego pod nazwą: "budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...], [...], [...], [...], [...] z usługami, na jednym garażu podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacja elektryczna i linia kablowa oświetlenia)" - w zakresie wprowadzonych zmian (wynikających z wniosku, który wpłynął do organu I instancji 2 sierpnia 2024 r.).

Wskutek wniosku W. sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz R. P. (dalej również jako: uczestnicy postępowania) Starosta postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2025 r. (Nr 83/25) wznowił postępowanie zakończone swoją ostateczną decyzją z dnia 24 września 2024 r. (Nr 800/24). Jednocześnie uczestnicy postępowania wnieśli o wstrzymanie wykonania tejże decyzji.

Następnie Starosta decyzją z dnia 14 maja 2025 r. (Nr 329/25) odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia 24 września 2024 r. Z kolei postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r. (Nr 92/25) organ I instancji odmówił wstrzymania decyzji z dnia 24 września 2024 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji wnieśli W. sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz R. P., natomiast Wojewoda uchylił postanowienie Starosty, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w realiach sprawy, Starosta nieprawidłowo ustalił brak wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.). Jak wskazano w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2025 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia 24 września 2024 r. (Nr 800/24) organ I instancji przyjął, że wnioskodawcom nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 24 września 2024 r, której to oceny Wojewoda nie podzielił.

Organ odwoławczy zauważył, że inwestor w projekcie zamiennym wskazał, iż zacienianie działki nr [...] przez projektowany obiekt następuje pomiędzy godziną 7:00 a godziną 14:30, co zdaniem inwestora nie powoduje braku możliwości przyszłego zagospodarowania tej działki z uwagi na nieprzekroczenie odległości 4 m od granicy działki kładem cienia powyżej 6 godzin w ciągu dnia równonocy. W dokumentacji projektowej wskazano, iż zasięg przesłaniania projektowanej inwestycji wchodzi na działkę nr [...] na odległość 316 cm od granicy z działką nr [...], co jednak nie powoduje braku możliwości przyszłego ewentualnego zagospodarowania terenu. Równocześnie na rys. nr [...], uwidoczniony został kład cieni rzucanych na działki nr [...] i nr [...] przez projektowane obiekty budowlane na działce inwestora, z których wynika, iż zacienianie działek odwołujących będzie występowało w godzinach pomiędzy 7:00 a 14:00. W rezultacie uznano, że planowane zamierzenie budowlane po przedłożeniu przez inwestora kolejnego projektu zamiennego, wywołuje potencjalne ograniczenia w zabudowie działek nr: [...] i [...] należących do skarżących. W konsekwencji przywołanego powyżej stanu faktycznego sprawy, w ocenie Wojewody, czynny udział właścicieli działek sąsiadujących z terenem przyszłej inwestycji na tym etapie postępowania przed organem pierwszej instancji był wymagany. Przyjęto, że działki wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, ponieważ jej istnienie wprowadza potencjalne ograniczenia w zabudowie tychże działek. Odwołującym się, którzy domagali się wznowienia postępowania przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, wobec czego mogli oni skutecznie zainicjować wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 24 września 2024 r. W ocenie organu odwoławczego, nieprawidłowe było stanowisko organu I instancji w tym zakresie.

Jak wskazał Wojewoda wniesienie zażalenia przeniosło na ten organ kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej wydanym przez Starostę postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r. Wojewoda jest zatem wyposażony w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreślono w trakcie przeprowadzonego postępowania Wojewoda dokonał ponownej analizy i oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i na tej podstawie dokonał oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty z dnia 24 września 2024 r.

W związku z koniecznością pełnego rozpoznania i rozpatrzenia analizowanej sprawy, Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może wyłącznie zaskarżone postanowienie uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tym kontekście zauważono, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. wskazuje jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów, co nie może prowadzić do zastępowania organu pierwszej instancji w jego obowiązkach, polegających na zgromadzeniu i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego. Organ drugiej instancji nie może przeprowadzić postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Z uwagi na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. konieczność całkowitego ustalenia stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy, Wojewoda nie mógł tego dokonać na etapie postępowania zażaleniowego. W konsekwencji wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta zobowiązany jest ocenić na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia swojej decyzji z dnia 24 września 2024 r. (Nr 800/24).

W sprzeciwie od decyzji Wojewody skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez zamieszczenie błędnego pouczenia o przysługującym trybie odwołania się od postanowienia, co w tym przypadku było kluczowe, bowiem od decyzji przysługuje sprzeciw a nie skarga;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że nie zaistniały ani formalne (wynikające z art. 138 § 2), ani merytoryczne podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 ani też nie sposób uznać, że bez pogłębionej analizy można uznać, że zaistniały przesłanki wznowienia postępowania.

W rezultacie wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawą z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz.U. poz. 769) został dodany do p.p.s.a. art. 64f, zgodnie z którym od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Powyższa zmiana miała na celu objęcie regulacją umożliwiającą wniesienie sprzeciwu również postanowień wydanych przez odpowiednie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Dalej wyjaśnić należy, że rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania postanowienia, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e w zw. z art. 64f p.p.s.a.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, aktualnym także w przypadku, o którym mowa w art. 64f p.p.s.a., zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu jest znacznie ograniczony. Kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega bowiem na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania postanowienia kasacyjnego, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy kończącej się zaskarżalnym postanowieniem. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od postanowienia kasacyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Kompleksowa analiza uzasadnienia postanowienia kasatoryjnego pozwala na dostrzeżenie, że wydając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda odwołał się zasadniczo tylko i wyłącznie do faktu występowania przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania. Treść zaskarżonego postanowienia nie pozwala jednak na przyjęcie, aby organ odwoławczy ocenił jednak "prawdopodobieństwo" uchylenia decyzji przez pryzmat możliwości zaistnienia wskazanej podstawy wznowienia postępowania. Nie wynika z niego, aby badał on, czy w świetle zebranego materiału dowodowego nawiązującego do przesłanki wznowienia postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynikających ze zebranego materiału dowodowego istniała możliwość wyeliminowania tej decyzji w ramach wznowionego postępowania.

Całkowicie niezrozumiałe są jednocześnie wykluczające się w istocie uwagi Wojewody, który z jednej strony wskazuje, że: "(...) Wojewoda Dolnośląski dokonał ponownej analizy i oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i na tej podstawie dokonał oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty T. nr 800/24 z dnia 24 września 2024 r.", po czym następnie stwierdza: "(...) w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta T. zobowiązany jest ocenić na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia swojej decyzji nr 800/24 z dnia 24 września 2024 r."

Jednocześnie uchylając zaskarżone zażaleniem postanowienie organ odwoławczy nie wskazał aby dla przeprowadzenia przez niego oceny konieczne było jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające i aby jego ewentualne przeprowadzenie, przekraczało granice wyznaczone art. 136 k.p.a.

Na marginesie należy wskazać, że Wojewoda uchylając postanowienie organu I instancji wskazał, że nie podzielił stanowiska Starosty wyrażonego w postanowieniu odmawiającm wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia 24 września 2024 r. (Nr 800/24), zgodnie z którym wnioskodawcom nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 24 września 2024 r. Zasadnicze powody wydania zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę sprowadzały się do przyjęcia, iż nieprawidłowe było ustalenie przez organ I instancji, że w sprawie nie ziściła się przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda uznał, że planowane zamierzenie budowlane po przedłożeniu przez inwestora kolejnego projektu zamiennego, wywołuje potencjalne ograniczenia w zabudowie działek nr: [...] i [...] należących do odwołujących się. Wymaga zatem zauważenia, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 21 września 2026 r. uchylił decyzję kasatoryjną Wojewody z dnia 14 lipca 2026 r. Nr IF-O.7840.1.234.2025.RŁ w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Jak wyjaśniono argumentacja, na którą powołał się organ nie była wystarczająca do przyjęcia, że właścicielom działek nr [...] i [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty z dnia 24 września 2024 r. (Nr 800/24). W orzeczeniu tym Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do wydania przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej. W rezultacie Sąd – we wskazanym orzeczeniu – nie podzielił zasadniczej tezy organu odwoławczego, a która to miałaby uzasadniać wydanie postanowienia z dnia 14 lipca 2026 r. (Nr IF-O.7840.1.199.2025.RŁ).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, orzekając o tym na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.