Sąd oddalił skargę na bezczynność urzędu w sprawie wymeldowania z lokalu w L.

W skardze z dnia 12 maja 2026 r, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. D. (skarżący) wniósł o:

1) stwierdzenie, że Burmistrz Miasta [...] (organ) dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego,

2) stwierdzenie, że stan bezczynności i przewlekłości miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie organu do wydania w sprawie aktu rozstrzygającego co do istoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku

4) wymierzenie organowi grzywny - w maksymalnej dopuszczonej prawem wysokości,

5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - w maksymalnej dopuszczonej prawem wysokości,

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym uiszczonej opłaty stałej w wysokości 100 zł,

7) rozpoznanie niniejszej skargi w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym,

8) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze (w formie załączników) na okoliczności tam wskazane.

W uzasadnieniu wskazał, że jego była partnerka wystąpiła do organu z wnioskiem z dnia 2 lutego 2026 r. o wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w L. . Wyjaśnił, że pierwsza informacja procesowa o postępowaniu została skierowana do skarżącego dopiero dnia 23 marca 2026 r. Zdaniem skarżącego zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie, gdyż stan faktyczny przesądzający o bezprzedmiotowości postępowania jest niewątpliwy i wynika wprost z akt sprawy oraz z równoległego postępowania o eksmisję z lokalu toczącego się przed sądem powszechnym z powództwa jego byłej partnerki.

Skarżący przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazał, że dwukrotnie występował z ponagleniem do Wojewody Śląskiego (17 kwietnia 2026 r. i 28 kwietnia 2026 r.). Wyjaśnił również, że wnioski dowodowe składane przez niego nie zostały przez organ rozpatrzone do dnia wniesienia skargi, również odmówiono wyłączenia naczelnika i pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich od orzekania w sprawie skarżącego. Postanowieniami z 30 kwietnia 2026 r. i 19 maja 2026 r. Wojewoda Śląski uznał ponaglenia skarżącego za bezzasadne.

Dalej skarżący obszernie przedstawił swoje stanowisko w sprawie i argumentację na poparcie zarzutów skargi. Stwierdził, że doszło do nękania i inwigilacji skarżącego oraz jego najbliższej rodziny. Wyraził opinię, że postępowanie ewidencji ludności było narzędziem pozyskiwania materiału dowodowego na potrzeby prywatnego procesu o eksmisję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na fakt, że organ wydał decyzję merytoryczną przed przekazaniem skargi do Sądu oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu wskazał, że organ od momentu wszczęcia postępowania działał w sposób nieprzerwany, podejmując wszystkie uzasadnione czynności zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Dalej stwierdził, że analiza chronologii działań organu wyklucza zarzut bezczynności czy przewlekłości postępowania. Organ zauważył, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało wysłane skarżącemu na adres zameldowania w dniu 5 lutego 2026 r. Zawiadomienie to nie zostało odebrane przez skarżącego co nie może obciążać organu zarzutem bezczynności. Kolejno w dniu 2 marca 2026 r. organ podjął próbę doręczenia pism za pośrednictwem Straży Miejskiej w L. . Próba ta była nieudana. Organ ostatecznie ustalił alternatywny adres działalności skarżącego w W. (tzw. wirtualne biuro), pod którym w dniu 27 marca 2026 r. skutecznie doręczono korespondencję. W dniu 2 kwietnia 2026 r. wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (karta 10 akt sprawy). Następnie w dniach 9 - 10 kwietnia 2026 r. organ wezwał w charakterze świadków najbliższe sąsiadki lokalu oraz wskazanego we wniosku ojca wnioskodawczyni, a także niezwłocznie wystąpił w drodze pomocy prawnej do Prezydenta Miasta T. oraz Burmistrza Miasta M. o przesłuchanie kolejnych kluczowych świadków (brata oraz ojca skarżącego). W dniach 4 maja 2026 r, oraz 14 maja 2026 r. realizowane były przesłuchania wezwanych do organu świadków, a w dniach 13 maja 2026 r. oraz 14 maja 2026 r. Organ otrzymał z organów pomocniczych materiały z ich czynności. Dalej organ wyjaśnił, że wytoczenie powództwa o eksmisję nie stanowi automatycznej, formalnej przeszkody do prowadzenia postępowania o wymeldowanie, ani nie czyni go bezprzedmiotowym. Wyjaśnił, że organ był prawnie zobligowany do przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto wskazał, że skarżący przedstawiał kluczowe wnioski dowodowe oraz wnioski o charakterze incydentalnym po 2 kwietnia 2026 r. Dalej stwierdził, że organ miał prawny obowiązek podjąć wszelkie kroki, aby skutecznie doręczyć pismo i zagwarantować skarżącemu prawo do czynnego udziału w sprawie. Nie zgodził się z zarzutem skarżącego instrumentalizacji i zbierania dowodów dla byłej żony. Stwierdził, że oficjalne protokoły odzwierciedlają stan faktyczny i mogą być wykorzystane przez strony w innych postępowaniach, co jest naturalnym skutkiem jawności wewnętrznej działań administracji. Zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy doprowadził bezpośrednio do wydania decyzji z dnia 3 czerwca 2026 r. o odmowie wymeldowania skarżącego, co wprost obala zarzut stronniczości urzędników. Organ uznał za bezzasadny podnoszony przez skarżącego zarzut przewlekłości postępowania organu i wyznaczenia terminu zakończenia sprawy na wrzesień, a także zarzut naruszenia jego czci i dobrego imienia. Przedstawił argumenty na poparcie swego stanowiska. Podkreślił dalej, że sprawa została rozstrzygnięta decyzją merytoryczną z dnia 3 czerwca 2026 r. o odmowie wymeldowania skarżącego z przedmiotowego lokalu.

W pismach z 19 maja 2026 r., 4 czerwca 2026 r. i 26 czerwca 2026 r skarżący uzupełniał skargę dokonując interpretacji pojęcia bezczynności i przewlekłości postepowania. Odniósł się do nowych okoliczności w sprawie zarzucając organowi pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, naruszenie przepisów prawa. Wnosił również o dopuszczenie i przeprowadzenie postępowania z dowodów dołączonych do każdego ze wskazanych pism.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143.- dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej, o której była mowa, jest brak uprawnienia do wydawania wyroków merytorycznie załatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej. Ponadto zauważyć przyjdzie, że sprawy dotyczące ewentualnego naruszenia dóbr osobistych należą do kognicji sądów powszechnych.

W tym miejscu należy również podkreślić, że zgodnie z art. 106 p.p.s.a Sąd orzeka na podstawie "akt sprawy" organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostało zaskarżone do Sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez sąd jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu. Nie jest uzasadnione załączanie przez skarżącego na etapie postępowania sądowego, dokumentów uzasadniających zasadność podnoszonych przez niego zarzutów. W postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu.

Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Zauważyć przyjdzie zatem, że na dzień zamknięcia rozprawy sprawa skarżącego została zakończona decyzją merytoryczną z dnia 3 czerwca 2026 r. o odmowie wymeldowania go z przedmiotowego lokalu.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi, należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (art. 35 § 2 k.p.a.), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 zd. pierwsze), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (art. 35 § 3 zd. drugie), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 zd. ostatnie). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynnością jest stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, zaś przewlekłość wystąpi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą, np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (tak NSA w wyroku z 28 października 2020 r., sygn. II OSK 1830/20).

Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z wymienionych terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności.

Z kolei o przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza to, że przy skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania, ocenie sądu podlegają poszczególne czynności podejmowane w toku postępowania, rodzaj sprawy i stopień jej skomplikowania oraz to, w jakich odstępach czasu organ podejmuje poszczególne czynności, czy czynności te są zasadne i skuteczne, jakie są przyczyny bierności organu w rozpatrzeniu sprawy, a także jaka jest postawa stron postępowania.

Jak już wyjaśniono, przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy jest ono długotrwałe, trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a nie tylko rachunkowo obliczonego czasu jego trwania. Znaczenie ma także wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do przewidywanej długości trwania postępowania. Instytucja wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy, przewidziana w art. 36 k.p.a., może bowiem stanowić objaw przewlekłości, o ile będzie stosowana w warunkach prowadzenia czynności postępowania w sposób nieefektywny czy pozorny. Sytuacja taka nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie. Analiza chronologii działań organu wyklucza zarzut bezczynności czy przewlekłości postępowania.

Istotną kwestią z punktu widzenia oceny stwierdzenia istnienia bezczynności i przewlekłości postępowania organu jest ustalenie każdorazowo podstawy prawnej do podjęcia przez podmiot zobowiązany (organ) określonego działania w zakresie zgłoszonego żądania.

W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na przedmiot żądania odnoszący się do obowiązku meldunkowego - kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (obecnie Dz. U. z 2026 r. poz. 384 z późn. zm. _ dalej: u.e.l.), zgodnie z treścią art. 35 u.e.l. organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Jedyną przesłanką wymeldowania jest zatem fakt opuszczenia miejsca zameldowania bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.e.l.

Pojęcie pobytu stałego definiuje art. 25 ust. 1 u.e.l., wskazując, że jest nim zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że miejscem stałego pobytu jest miejsce, w którym dana osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, to jest w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania, przyjmuje wizyty członków rodziny i znajomych oraz odbiera korespondencję. Pobyt stały musi wiązać się z rzeczywistym przebywaniem pod wskazanym adresem, nie zaś ze sporadycznym pojawianiem się w lokalu lub stwarzaniem pozorów zamieszkiwania w nim. Zarówno zameldowanie, jak i wymeldowanie z pobytu stałego i czasowego, służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Oznacza to, że nie rodzi ono ani nie pozbawia uprawnień do lokalu. Zauważyć należy, że obowiązek meldunkowy obejmujący zameldowanie i wymeldowanie się z pobytu stałego i czasowego, wynika z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że opuszczenie miejsca pobytu stałego musi mieć charakter dobrowolny i trwały, by można było dokonać wymeldowania. Przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, lecz należy zbadać, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organ miał rzekomo nie wywiązać się z obowiązków określonych przepisami prawa, co więcej organ zobligowany był przepisami prawa do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Okoliczność, że skarżący nie akceptuje stanowiska organu domagając się umorzenia postępowania nie świadczy o tym, iż organy naruszyły przepisy prawa.

W tym miejscu Sąd przypomina, że zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z przepisem tym koresponduje regulacja zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl której organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest z kolei ściśle związany z wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Ocena swobodna powinna być bowiem oparta na wszechstronnej ocenie całości materiału dowodowego.

Analiza akt sprawy w sposób oczywisty przeczy stawianym przez skarżącego tezom, bowiem organ prowadził postępowanie dowodowe w sposób nie naruszający przepisów prawa i podjął kroki zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Organ zobligowany był również do rozpatrzenia wniosków skarżącego dotyczących wyłączenia naczelnika i pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich od orzekania w sprawie skarżącego (wniosek z dnia 17 kwietnia 2026 r., k 124-127 akt. adm.), jak również wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie wymeldowania go z przedmiotowego lokalu z dnia 28 kwietnia 2026 r. (k. 260 -265 akt. adm.), co też uczynił. Ostatecznie w dniu 3 czerwca 2026 r. wydał decyzję merytoryczną w sprawie.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd uznał skargę za bezzasadną, zatem wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną