Wniosek z 2024 roku bez decyzji wojewody. Sąd zobowiązał organ do wydania aktu

Po uprzednim złożeniu ponaglenia, obywatel Ukrainy S.M. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, dnia 12 czerwca 2026 r. złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 36 k.p.a. i art. 37 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w ustawie, pomimo złożonych w dniach 12 lutego 2026 r. i 13 maja 2026 r. ponagleń, oraz niezawiadomienie skarżącego o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy i nowym terminie jej załatwienia. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy,

- zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku,

- stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie na rzecz skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 800,00 zł,

- zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podał, iż w dniu 29 marca 2024 r. do organu wpłynął wniosek o udzielenie skarżącemu - obywatelowi Ukrainy, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Dalej organ wskazał, że w dniu 12 lutego 2026 r. wpłynęło ponaglenie, które w oparciu o art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie zostały przekazane do organu wyższego stopnia. Organ wskazał, że art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach reguluje termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, jednakże na mocy art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, bieg terminów na załatwienie spraw we wnioskowanym w sprawie zakresie, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania przepisów o bezczynności. Na mocy ostatniej nowelizacji, zawieszenie terminów przedłużono do dnia 4 marca 2027 r. Podkreślił, że przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Wyjaśniając przyczynę przedłużonego procedowania organ zwrócił uwagę na: powiększającą się od kilku lat liczbę wniosków pobytowych, okres wprowadzonego stanu epidemii przekładający się na wzrost absencji chorobowej pracowników oraz powstanie zaległości m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów, a także na rozpoczęcie w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy, które spowodowały przydzielenie dodatkowych zadań służbowych pracownikom oraz rozszerzenie obowiązków w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców. Wszystkie te dodatkowe zadania, jak podkreślił, nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwienia spraw dotyczących legalizacji pobytu. Końcowo zaznaczył, że do Skarżącego ma zastosowanie art. 100c i art. 100d ww. ustawy, zatem organ nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony przez wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (pismo Skarżącego z dnia 5 lutego 2026 r., karta nr 39 akt administracyjnych sprawy). Skarga jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Regulacja art. 35 k.p.a. określa terminy załatwiania spraw administracyjnych, a ustawodawca przewidział ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej, na mocy art. 36 § 1 k.p.a., obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.

Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej, o czym stanowi art. 35 § 4 k.p.a.

Takim przepisem szczególnym jest art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (w zw. z art. 223 ustawy, tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 z późn. zm.; art. 12 ustawy dnia 21 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2025 r. poz. 1794). W świetle tej regulacji, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń określonych w art. 210 ust. 2 tej ustawy.

Odnotowania również wymaga, iż w obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu, mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).

Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do przedłożonych do sprawy akt administracyjnych, wniosek Skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do organu w dniu 29 marca 2024 r. Zaś według informacji zawartej w odpowiedzi organu na skargę w dniu 12 lutego 2026 r. wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Do dnia rozpoznania skargi przedmiotowy wniosek nie został przez organ rozpatrzony.

W dalszej kolejności, w kwestii przywoływanej przez organ treści art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, dostrzec należy, że regulacje te budziły wątpliwości zarówno co do zakresu ich stosowania - względem wszystkich cudzoziemców bądź też wyłącznie - obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a także wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym, które dostrzegł tut. Sąd i postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z pytaniem prejudycjalnym.

Brak było jednak podstaw do zawieszenia postępowania na tej podstawie, ponieważ kluczowe dla oceny opieszałości organów w rozpoznawanej sprawie pozostaje aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do odmowy zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację wyrażoną w m.in. orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2921/24, z dnia 12 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2942/24, z dnia 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24, z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 2695/24, z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3154/24. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej, miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r. w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 Karty Praw Podstawowych, zgodnie z którym każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny niezgodność art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r.

Podzielając powyższe stanowisko, które niewątpliwie znajduje zastosowanie również do kolejnych nowelizacji art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, dokonanych na mocy: art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1301), przez zastąpienie zwrotu "do dnia 30 września 2025 r." zwrotem "do dnia 4 marca 2026 r.", art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2026 r. poz. 203) przez zastąpienie "4 marca 2026 r." zwrotem: "4 marca 2027 r.", ze względu na datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE dnia 29 marca 2024 r., należało stwierdzić pozostawanie organu w bezczynności.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19, "okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych". Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 134/22). Także panująca pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie rozpoznał sprawy, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w ww. terminie.

W pozostałej części Sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). W odniesieniu do instytucji sumy pieniężnej, odnotowania wymaga, że ten środek ma charakter fakultatywny, a jego stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. Zdaniem składu orzekającego, zasądzenie takiej kwoty wiązać powinno się ze stwierdzeniem przez oceniający sprawę sąd, że bezczynność czy przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd takiego rażącego naruszenia prawa się nie dopatrzył. Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw, aby z urzędu orzec o wymierzeniu organowi grzywny.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 zł (pkt 4 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych