Stowarzyszenie skarżyło bezczynność burmistrza. Sąd oddalił skargę

Wnioskiem z dnia [...] maja 2026 r. Stowarzyszenie [...] w [...] zwróciło się do Burmistrza [...] o udostępnienie, na podany adres e-mail, następującej informacji publicznej, dotyczącej – jak wskazano we wniosku – zadania inwestycyjnego pod nazwą "[...] od ul. [...]", obejmującego działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], obręb 0229 m. [...], dla którego wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r.; teren ten położony jest w otoczeniu zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]:

1) czy Gmina [...] albo działający w jej imieniu pełnomocnik, w szczególności V.P. Spółka z o.o. wystąpiła o wydanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku w związku z ww. inwestycją; w razie odpowiedzi pozytywnej wskazanie znaku sprawy, daty złożenia wniosku oraz aktualnego rozstrzygnięcia lub stadium toczącego się postępowania;

2) czy w odniesieniu do tej inwestycji złożono wniosek o wydanie pozwolenia na budowę albo dokonano zgłoszenia robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; w razie odpowiedzi pozytywnej wskazanie organu, do którego skierowano wniosek lub zgłoszenie, znaku sprawy, daty oraz aktualnego rozstrzygnięcia lub stadium postępowania;

3) aktualnego stanu realizacji ww. inwestycji oraz statusu decyzji nr [...], t.j. informacji czy decyzja ta jest ostateczna oraz czy podjęto dalsze czynności związane z jej wykonaniem, w tym czynności przygotowawcze, postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub roboty w terenie;

4) czy zawarto umowy z wykonawcami lub poniesiono wydatki ze środków publicznych na realizację tego zadania; w razie odpowiedzi pozytywnej udostępnienie kopii tych umów oraz wskazanie poniesionych kwot.

Pismem z dnia [...] czerwca 2026 r. Burmistrz [...] wezwał skarżące Stowarzyszenie do wykazania w terminie 7 dni, iż pozyskanie w/w danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż w ocenie organu wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] czerwca 2026 r., przesłanym pocztą elektroniczną Stowarzyszenie podniosło, iż wnioskowane informacje stanowią informację prostą, nie zaś informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.). Stowarzyszenie wezwało nadto organ do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji, a także przesłało regulamin Stowarzyszenia, podpisane przez wszystkich jego członków upoważnienie dla A.M. do reprezentacji Stowarzyszenia, zawiadomienie o wpisie Stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, uchwałę o wyborze zarządu Stowarzyszenia, protokół zebrania jego członków oraz listę osób należących do Stowarzyszenia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2026 r. Stowarzyszenie [...] w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] maja 2026 r., wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej objętej w/w wnioskiem, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Burmistrzowi grzywny ze względu na uporczywy charakter naruszenia prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej wniosek obejmował informacje publiczna prostą, przy czym organ w ustawowym terminie nie udostępnił tej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, co czyni skargę uzasadnioną.

Pismem z dnia [...] czerwca 2026 r. Burmistrz wezwał Stowarzyszenie, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej k.p.a.), do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej z [...] marca 2026 r. oraz z [...] marca 2026 r., w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpoznania, przez: złożenie oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu: 1) regulaminu Stowarzyszenia, 2) dokumentu potwierdzającego wpisanie Stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, 3) listy wszystkich członków Stowarzyszenia. W wezwaniu organ poinformował, iż przez kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem należy rozumieć: kopię dokumentu zawierającą klauzulę "zgodne z oryginałem" lub "za zgodność z oryginałem" umieszczoną na każdej stronie dokumentu wraz z pieczątką wnioskodawcy, datą i czytelnym podpisem lub podpisem nieczytelnym wraz z imienną pieczęcią osoby uprawnionej do potwierdzania dokumentów za zgodność z oryginałem wraz ze wskazaniem pełnionej funkcji. W przypadku dokumentów wielostronicowych dopuszcza się możliwość potwierdzania za zgodność z oryginałem na pierwszej stronie dokumentu zamieszczając klauzulę np. "za zgodność z oryginałem od strony X do strony X" wraz z pieczątką wnioskodawcy, datą i czytelnym podpisem lub podpisem nieczytelnym wraz z imienną pieczęcią osoby uprawnionej do potwierdzania dokumentów za zgodność z oryginałem wraz ze wskazaniem pełnionej funkcji. Dokumenty wielostronicowe powinny być zszyte i mieć ponumerowane strony, przy czym dopuszczalna jest forma odręczna numeracji. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne w formie dopisków, poprawek lub uszkodzeń, powyższe okoliczności stwierdza się w poświadczeniu. Poświadczenia dokonuje osoba uprawniona do reprezentowania wnioskodawcy lub inna osoba upoważniona przez osobę uprawnioną do reprezentowania wnioskodawcy. Upoważnienie wymaga formy pisemnej i powinno być dołączone. Do poświadczania kopii dokumentów za zgodność z oryginałem uprawnieni są również: notariusz, adwokat, radca prawny.

W datowanej na [...] lipca 2026 r. odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu informacje objęte wnioskiem z [...] maja 2026 r. stanowią informację przetworzoną, w konsekwencji czego skierowano do strony skarżącej wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, co zostało zakwestionowane przez skarżące Stowarzyszenie.

Pismem z dnia [...] lipca 2026 r. Burmistrz [...] podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadomił stronę, że braki formalne wniosku z [...] maja 2026 r. nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. W szczególności pomimo pouczenia nie przedłożono oryginału ani prawidłowo poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu regulaminu stowarzyszenia, dokumentu potwierdzającego wpis stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych oraz listy wszystkich członków stowarzyszenia. W związku z powyższym, w ocenie organu obowiązek wynikający z wezwania nie został wykonany, co skutkowało pozostawieniem wniosków bez rozpoznania.

Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2026 r. Stowarzyszenie L. w [...] zakwestionowało prawidłowość czynności organu podjętych po wniesieniu skargi, w szczególności zawiadomienia z [...] lipca 2026 r. wywodząc, iż ta ostatnia czynność nie stanowi przewidzianej prawem formy załatwienia wniosku i nie wpływa na ocenę zasadności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a.

Skarżące Stowarzyszenie, kierując do Burmistrza [...] wniosek z [...] maja 2026 r., wniosło o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p., która reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).

Dla dopuszczalności skargi w opisywanym przedmiocie nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąca rozwinięcie prawa określonego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw, dlatego przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Charakter taki ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia m.in. do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), będące w posiadaniu takich informacji.

Bezspornym jest, że wniosek strony skarżącej został zaadresowany do organu, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Burmistrz [...] jest organem wykonawczym Gminy [...] i co do zasady ciąży na nim obowiązek udostępnienia tej informacji. Treść informacji objętej wnioskiem strony, jako że odnosi się danych publicznych, w tym do dokumentów urzędowych (art. 6 pkt 4 u.d.i.p.) mieści się zaś w zakresie pojęcia "informacja publiczna".

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje m.in. w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11 – czyli na wniosek. W przypadku skierowania pisemnego wniosku podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może: udostępnić tę informację, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o którą wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 kwietnia 2023 r., II SAB/Ol 28/23). Dopuszczalne jest zatem przedłużenie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku braku możliwości udostępnienia informacji publicznej w tym terminie, przy czym organ zobligowany jest do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem 14 dni, o powodach opóźnienia. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być podwody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się przykładowo, że z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej).

Takim powodem jest również niewątpliwie konieczność wezwania wnioskodawcy do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w przypadku uprzedniej oceny przez organ, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna ma charakter przetworzony. Przepisy u.d.i.p. wprost uzależniają zatem udostępnienie informacji publicznej od wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 w przypadku, gdy adresat wniosku oceni żądaną informację publiczną jako informację publiczną przetworzoną.

Sąd podziela przy tym pogląd, iż skierowanie przez organ w ciągu 14 dni wezwania do wnioskodawcy celem wykazania przez niego – w zakreślonym terminie – przesłanki istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego mieści się w kategorii "powiadomienia o przyczynach opóźnienia", czyli w zakresie przedmiotowym art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 8 czerwca 2021 r., IV SAB/Wr 228/21 oraz z 7 grudnia 2023 r., IV SAB/Wr 274/23).

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności w przedmiocie informacji publicznej takich czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udostępnienia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, nadto gdy nie informuje strony, że nie posiada wnioskowanej informacji, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub nie informuje o braku możliwości udostępnienia tej informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z [...] maja 2026 r., pismem z dnia [...] czerwca 2026 r. organ wezwał stronę wnioskującą, na podany we wniosku adres poczty elektronicznej, do wykazania w terminie 7 dni, iż pozyskanie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a także o podanie dokładnych danych adresowych dla celów dokonania skutecznego doręczenia w przypadku konieczności wydania decyzji. Wyznaczony tym wezwaniem termin do wykazania powyższej przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. upłynął z dniem 17 czerwca 2026 r. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2026 r., tzn. 4 dni po upływie tego terminu, Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, kwestionując m.in. fakt zakwalifikowania przez organ informacji objętej wnioskiem jako informacji przetworzonej.

Analiza czynności podejmowanych przez Burmistrza nie wskazuje, by organ ten popadł w bezczynność przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, bowiem czynności organu były podejmowane w ustawowych terminach. Nie ma podstaw do postawienia organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy wniosek został złożony 28 maja 2026 r., zaś pierwsza czynność w reakcji na ten wniosek została podjęta 10 czerwca 2026 r., tzn. w trzynastym dniu terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ zakwalifikował objętą wnioskiem informację jako przetworzoną, czego konsekwencją było zobowiązanie strony skarżącej do wykazania, iż pozyskanie danych wskazanych we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Należy mieć na uwadze, iż termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy również obowiązku poinformowania wnioskodawcy o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że w związku z tym, w zakreślonym przez organ terminie, powinien on wykazać szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), U.d.i.p. Komentarz, LEX/el. 2025, t. 1.3 do art. 13, wyroki WSA w Krakowie z 6 maja 2021 r., II SAB/Kr 37/21 oraz WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r., II SAB/Rz 7/21).

Termin do udzielenia przez stronę skarżącą odpowiedzi na powyższe wezwanie rozpoczął bieg od 11 czerwca 2026 r. i upłynął w dniu 17 czerwca 2026 r. Z kolei skarga została wniesiona 21 czerwca 2026 r., a więc 4 dni po upływie terminu wyznaczonego stronie do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – jeszcze w toku procedowania przez organ wniosku z [...] maja 2026 r. Z tego powodu w dacie wniesienia tej skargi organowi nie można postawić zarzutu, że popadł w bezczynność co do rozpoznania powyższego wniosku.

Stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia jej do sądu, jest ugruntowane w orzecznictwie oraz znajduje aprobatę w doktrynie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r., kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, a także uzasadnienia uchwał składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Z uwagi na bezzasadność skargi z opisanej wyżej przyczyny (tzn. nie pozostawania przez organ w bezczynności w dacie jej wniesienia) bez znaczenia w okolicznościach tej konkretnej sprawy pozostawała już ocena prawidłowości kolejnych czynności podjętych przez organ już po wniesieniu skargi, tzn. wezwania strony skarżącej z [...] czerwca 2026 r. o uzupełnienie braków formalnych wniosku, a także zawiadomienia z [...] lipca 2026 r., iż braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie.

Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji strony skarżącej co do charakteru informacji objętej żądaniem (tzn. czy jest to informacja publiczna prosta czy przetworzona) wskazać należy, iż na etapie skargi na bezczynność sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ kwalifikacji informacji publicznej jako przetworzonej (por. m.in. wyroki NSA z 14 czerwca 2019 r., I OSK 52/18 oraz z 3 marca 2020 r., I OSK 3747/18; WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2021 r., II SAB/Po 116/20 oraz WSA w Gdańsku z 3 marca 2021 r., II SAB/Gd 133/20).

Z przedstawionych wyżej względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.