Organ dziewięciokrotnie przedłużał termin w sprawie modraszków. Sąd stwierdził rażącą przewlekłość

Z. C. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w K. skargę z 7 maja 2026 r. na bezczynność Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "RDOŚ"), polegającą na nierozpoznaniu

w terminie sprawy znak: WPN-I-6334.4.2025.SK/MM w przedmiocie nakazania natychmiastowego wstrzymania prac mogących znacząco negatywnie oddziaływać na ochronę obszaru Natura 2000, wnosząc jednocześnie o:

1. stwierdzenie przewlekłości prowadzenia postępowania w tej sprawie przez organ;

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze

w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia rozpatrzenia niniejszej skargi;

3. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn przewlekłości i ustalenia osób odpowiedzialnych.

Skarżący zarzucił organowi przekroczenie terminów załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) i prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi podniósł w szczególności, że RDOŚ wszczął postępowanie w sprawie natychmiastowego wstrzymania robót prowadzonych na działkach nr [...], [...] i [...] w Rzegocinie oraz na działce nr [...] w G.

W dniu 14 marca 2025 r. wydał decyzję nakazującą skarżącemu podjęcie działań naprawczych na częściach działek nr [...] i [...] Skarżący 7 kwietnia 2025 r. wniósł odwołanie, zaś organ odwoławczy - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze.

Dalej skarżący wskazał, że Sąd Rejonowy w Busku-Zdroju wyrokiem z 18 lutego 2026 r. sygn. akt II W [...] uniewinnił go - obwinionego o to, że w okresie od 24 kwietnia do 28 maja 2024 r. na działkach nr [...] [...], [...], [...], [...], [...] obręb R. gm. N. K. oraz nr [...] obręb G. gm. N. K. pow. b. woj. świętokrzyskie poprzez prace polowe polegające na oczyszczaniu ww. działek z drzew, krzaków oraz korzeni umyślnie naruszył zasady obowiązujące

w obszarach Natura 2000 oraz bez zezwolenia na tym obszarze naruszył zakazy

w stosunku do roślin i zwierząt objętych ochroną gatunkową.

Skarżący podkreślił, że dokonanych w toku rzeczonego postępowania ustaleń faktycznych nie kwestionował zarówno pokrzywdzony RDOŚ, ani wnoszący o ukaranie Komisariat Policji w S. . Jego zdaniem, szczególnie doniosły pozostaje brak sprzeciwu pokrzywdzonego, który nie skorzystał z przysługujących mu środków zaskarżenia, godząc się tym samym, że dokonane w toku postępowania administracyjnego ustalenia, fakty stanowiące podstawę zawiadomienia o możliwości popełnienia wykroczenia są nieprawdziwe, a wszelkie podejmowane przez skarżącego czynności mają oparcie w przepisach prawa i są z nimi zgodne.

Skarżący podniósł, że powyższy wyrok stanowi nowy dowód o kluczowym znaczeniu dla oceny decyzji 14 marca 2025 r. Potwierdza bowiem, że brak było materialnoprawnych podstaw do wszczęcia postępowania przez RDOŚ, działania skarżącego były zgodne z prawem, a decyzja nakazująca działania naprawcze została oparta na ustaleniach faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy jest zatem zobowiązany do niezwłocznego wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego powyższe okoliczności. Skarżący, zwracając uwagę na skutki dalszej bezczynności dla swoich interesów oraz dla obszaru Natura 2000, podniósł, że przedłużające się postępowanie uniemożliwia przywrócenie działki nr [...] do rolniczego użytkowania, co oznacza bezpowrotne wyłączenie 4,5 ha z produkcji rolnej. Wskazał również, że sytuacja ta destabilizuje stosunki dzierżawne z rolnikiem, który wobec kolejnych działań RDOŚ zapowiedział rezygnację z dzierżawy 136 ha nieruchomości rolnej, a także zagraża realizacji programów rolnośrodowiskowych i osiągnięciu celów ochronnych obszaru Natura 2000, co jest wprost sprzeczne z istotą ochrony obszarowej.

W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu 16 kwietnia 2025 r. (uzupełnionego

18 kwietnia 2025 r.) zgłoszenia, mając na uwadze informację o występowaniu

na terenie ww. działek gatunków modraszek, stanowiących przedmioty ochrony

w obszarze Natura 2000 Ostoja Szaniecko-Solecka PLH260034, 23 kwietnia 2025 r. wszczął postępowanie znak: WPN-I.6334.4.2025.SK w trybie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 1315, dalej "u.o.p.") w zakresie działek nr [...], [...], [...] (obecnie [...] i [...]) obręb R.

i działki nr [...] obręb G..

W dniu 13 maja 2025 r. do organu wpłynęło pismo B. P., który m.in. poinformował, że dzierżawi grunty od skarżącego. W dniu 20 maja 2025 r. odbyła się wizja terenowa. Z kolei 27 maja 2025 r. Towarzystwo [...] wystąpiło do organu z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania na prawach strony, co zostało uwzględnione postanowieniem RDOŚ z 23 lipca 2025 r.

Organ pismem z 22 lipca 2025 r. wystąpił do Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa Świętokrzyski Oddział Regionalny (dalej "ARiMR")

z pytaniem, czy na działkach ujętych tym postępowaniem realizowany był program uzgodniony przez ww. instytucję i czego dotyczył. W odpowiedzi z 6 sierpnia 2025 r. wskazano, że na tych działkach nie jest realizowane działanie w ramach interwencji rolno-środowiskowo-klimatycznych. W 2025 r. w ramach wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich zadeklarowane przez producenta S. P. działanie to "kukurydza na ziarno".

Organ wskazał, że zawiadomieniem z 31 lipca 2025 r. przedłużył termin niniejszej sprawy do 1 września 2025 r. z uwagi na uzyskanie danych od ARiMR oraz nagromadzenie bieżących spraw merytorycznych. Następnie zawiadomieniami

z 1 września 2025 r., 3 października 2025 r. i 31 października 2025 r. przedłużał termin przedmiotowej sprawy ostatnim, do 1 grudnia 2025 r., z uwagi na konieczność przenalizowania otrzymanych danych oraz skomplikowany charakter sprawy

i nagromadzenie bieżących spraw merytorycznych.

Organ podał, że pismem z 1 grudnia 2025 r. wystąpił do skarżącego

o wyjaśnienie, kto dzierżawi ww. działki, ponieważ pojawiła się rozbieżność w tej kwestii. W piśmie z 15 grudnia 2025 r. skarżący nie udzielił wyjaśnień w tym zakresie.

Zawiadomieniami z 30 stycznia 2026 r. i 27 lutego 2026 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy, ostatnim do 27 marca 2026 r., z uwagi na jej skomplikowany charakter oraz nagromadzenie spraw merytorycznych.

Zawiadomieniem z 27 marca 2026 r. organ poinformował o zgromadzonym materiale dowodowym oraz przedłużył termin załatwienia sprawy do 28 kwietnia 2026 r. w celu zapoznania się stron z aktami sprawy.

Pismem z 9 kwietnia 2026 r. skarżący m.in. poinformował, że wyrokiem Sądu Rejonowego w B. sygn. akt II XV [...] został uniewinniony, co do zarzucanych mu czynów, tj. zniszczenia siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin

i zwierząt oraz wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego o ten wyrok jako nowy dowód o kluczowym znaczeniu dla oceny postępowania.

Mając na uwadze powyższe, zawiadomieniem z 28 kwietnia 2026 r. organ poinformował o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 28 czerwca 2026 r.

z uwagi na jej skomplikowany charakter.

Skarżący 11 maja 2026 r. wniósł ponaglenie oraz za pośrednictwem organu wpłynęła również skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Organ zaznaczył, że postanowieniem z 9 czerwca 2026 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości bez rażącego naruszenia prawa i wyznaczył 4 miesięczny termin do załatwienia sprawy.

Ponadto organ wskazał, że w 2023 r. toczyło się postępowanie znak: WOO-II.4221.21.2023.JT/PW w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2026 r., poz. 670, dalej "ustawa środowiskowa") na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy N. K. w sprawie uzgodnienia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia pod nazwą budowa elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzszącą elektroenergetyczną na działkach nr [...] [...], [...], [...] [...], [...] obręb R. oraz na działce nr [...] obręb G.. W trakcie tego postępowania wpływały pisma Towarzystwa [...] dot. braków w raporcie w zakresie wartości przyrodniczych występujących na terenie planowanego przedsięwzięcia podważających wiarygodność raportu. Wskazano na konieczność przeprowadzenia dalszych badań przed wydaniem decyzji środowiskowej. W toku postępowania do organu wpłynęła decyzja Burmistrza Miasta i Gminu N. z 5 października 2023 r. dotycząca umorzenia postępowania

w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Na tej podstawie RDOŚ postanowieniem z 25 października 2023 r. umorzył postępowanie. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy N. K. wnioskiem z 7 maja 2024 r. wystąpił ponownie do organu w sprawie wydania opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na środowiska i określenia zakresu ewentualnego raportu dla ww. przedsięwzięcia. Organ postanowieniem

z 18 marca 2025 r. uzgodnił opinię, że dla tego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ze względu na oddziaływanie na obszar Natura 2000 Ostoja Szaniecko-Solecka i uzgodnił zakres raportu. W dniu 19 stycznia 2026 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. K. przedłożył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obecnie sprawa jest procedowana.

Organ wskazał również, że dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb R., gmina N. K. prowadzone było postępowanie znak: [...] [...] w trybie art. 37 u.o.p., zakończone wydaniem decyzji z 14 marca 2025 r., w której nakazano skarżącemu odtworzenie łąk stanowiących siedlisko wskazanych gatunków modraszek na części działek [...], [...] i [...] Od tej decyzji wpłynęły odwołania. GDOŚ decyzją z 13 maja 2026 r. uchylił decyzję RDOŚ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m.in. na konieczność szczegółowego uzasadnienia stwierdzonego znacząco negatywnego oddziaływania na cele obszaru ochrony obszaru Natura 2000.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze tj. przekroczenie terminów załatwienia sprawy i prowadzenia postępowania dłużej niż to niezbędne, organ podniósł, że informował o konieczności przedłużenia postępowania, za każdym razem wskazując stosownie uzasadnienie. Podniósł, że należy mieć na uwadze wielowątkowość, w tym powiązanie z innym postępowaniem (znak: WPN-I.6334.2.2024.SK) znajdującym się wówczas w odwołaniu przed organem II instancji, w którym umorzono postępowanie w części dla działek znajdujących się w tym postępowaniu, a także kwestie wyjaśnienia co do tożsamości osób, które dokonały zniszczeń w siedliskach przyrodniczych i siedliskach gatunków. Organ dodał, że pracownik prowadzący to i poprzednie postępowanie dotyczące nakazania natychmiastowego wstrzymania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na ochronę obszaru Natura 2000 zakończył pracę w organie. Wszystkie jego sprawy przejął inny pracownik, który musiał wdrożyć się w niniejsze postępowanie, a także prowadzić własne.

Natomiast w kwestii stwierdzenia jakoby RDOŚ prowadził postępowanie ignorując Plan Zadań Ochronnych, organ podniósł, że w zarządzeniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Szaniecko-Solecka PLII260034 (Dz. U. poz. 1449 ze zm.), na podstawie w art. 28 ust. 10 u.o.p., określono działania ochronne ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszary ich wdrażania, natomiast szereg kwestii, które wymagały dalszych analiz opisano w uzasadnieniu do tego aktu, w tym w zakresie ww. działek. Mając na uwadze, że środowisko przyrodnicze nie jest statyczne i mogą zachodzić

w nim zmiany, w załączniku nr 5 do ww. zarządzenia wprowadzono zapis,

iż: "W przypadku stwierdzenia występowania w obszarze Natura 2000 przedmiotu ochrony na działkach niewskazanych w planie zadań ochronnych; po wykonaniu ekspertyzy przyrodniczej można realizować działania ochronne zgodne z niniejszym zarządzeniem właściwe dla stwierdzonego siedliska lub gatunku".

W piśmie procesowym z 4 września 2026 r. skarżący w całości podtrzymał skargę, podnosząc, że organ nadal nie wydał decyzji kończącej postępowanie.

Do pisma załączył postanowienie GDOŚ z 9 czerwca 2026 r., którym organ ten - po rozpoznaniu ponaglenia skarżącego z 7 maja 2026 r. - stwierdził, że RDOŚ dopuścił się przewlekłości w sprawie.

Pismem procesowym z 29 września 2026 r. organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz przedstawił postanowienie GDOŚ z 24 września 2026 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania ponaglenia skarżącego z 8 września 2026 r. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ustalił i zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga na bezczynność jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje.

Stan przewlekłości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie WPN-I-6334.4.2025.SK/MM w przedmiocie nakazania natychmiastowego wstrzymania prac mogących znacząco negatywnie oddziaływać na ochronę obszaru Natura 2000, został zakwestionowany przez Z. C. w skardze,

a wcześniej w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. W dacie składania tej skargi istniał stan postępowania administracyjnego naruszającego czas załatwienia sprawy, co oznacza, że skarga była dopuszczalna.

Przechodząc od oceny zasadności niniejszej skargi, podkreślić należy, że ustawową definicję bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym polega ona na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się także, że w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności

w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących

że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal,

J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w):

B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w CBOSA). Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, że organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70).

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (uchwała 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19) przyjąć trzeba, uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 - § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Dodać też należy, iż objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53

§ 2b p.p.s.a. wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są bowiem załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Na mocy art. 36 § 1 k.p.a.,

o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Zakwalifikowanie postępowania organu, jako dotkniętego bezczynnością lub przewlekłością, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami. Badanie to musi obejmować całą aktywność lub jej brak w prowadzonym przez organ postępowaniu.

Wnikliwa analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy obrazująca tok postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, pokazuje, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłego prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego z następujących powodów.

Pierwszą czynnością podjętą przez RDOŚ po otrzymaniu 18 kwietnia 2025 r. zgłoszenia dotyczącego zniszczenia siedlisk gatunków chronionych na łąkach w obszarze Natura 2000 Ostoja Szaniecko-Solecka w Rzegocinie na ww. działkach, było wszczęcie postanowieniem z 23 kwietnia 2025 r. postępowania w trybie art. 37 u.o.p. To oznacza, że postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone w terminie miesiąca, a w sprawie skomplikowanej – dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, czyli do 23 czerwca 2025 r.

Tymczasem w dniu 20 maja 2025 r. organ przeprowadził oględziny ww. działek. Następnie pismem z 22 lipca 2025 r. wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z pytaniem, czy na działkach ujętych w tym postępowaniu realizowany był program uzgodniony przez ten instytucję i czego dotyczył, a następnie postanowieniem z 23 lipca 2025 r. dopuścił Towarzystwo [...] do udziału na prawach strony w kontrolowanym postępowaniu.

W dniu 16 września 2025 r. RDOŚ udzielił odpowiedzi na pismo z Komisariatu Policji w S. Pismem z 1 grudnia 2025 r. RDOŚ wystąpił do skarżącego o wyjaśnienie, kto dzierżawi określone działki, ponieważ pojawiła się rozbieżność w tej kwestii. Skarżący pismem z 15 grudnia 2025 r. udzielił organowi odpowiedzi.

Przedstawione powyżej czynności procesowe organ podejmował po terminach przewidzianych w art. 35 § 1 k.p.a. Termin na załatwienie sprawy może zostać przedłużony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Organ korzystał z tej możliwości procesowej. Jednakże pierwszym zawiadomieniem w tym trybie było skierowane do stron postępowania zawiadomienie z 31 lipca 2025 r., czyli już po terminie przewidzianym ustawą na załatwienie sprawy. Organ podał w nim, że zmiana terminu wynika z oczekiwania na dane od innych instytucji oraz nagromadzenia spraw merytorycznych i przedłużył termin załatwienia sprawy do 1 września 2025 r. W tym okresie do organu wpłynęło pismo skarżącego z 4 sierpnia 2025 r. dotyczące dopuszczenia Towarzystwa Badań i Ochrony Przyrody do udziału w postępowaniu,

a także pismo ARiMR z 6 sierpnia 2025 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie organu z 22 lipca 2025 r. RDOŚ nie podął czynności procesowych w sprawie.

Zawiadomieniem z 1 września 2025 r. organ ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do 1 października 2025 r., wskazując, że zmiana terminu wynika z konieczności przeanalizowania danych otrzymanych od ARiMR oraz nagromadzenia bieżących spraw merytorycznych w organie. W tym okresie

16 września 2025 r. RDOŚ udzielił jedynie odpowiedzi na pismo z Komisariatu Policji w Solcu-Zdrój. Następnie zawiadomieniem z 3 października 2025 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 października 2025 r. (z powodu konieczności przeanalizowania danych otrzymanych od ARiMR oraz nagromadzenia bieżących spraw merytorycznych w organie), by ponownie zawiadomieniem z 31 października 2025 r. przedłużyć termin załatwienia sprawy do 1 grudnia 2025 r. (podając, że zmiana terminy wynika ze skomplikowanego charakteru sprawy oraz nagromadzenia bieżących spraw merytorycznych w organie). Czynnością procesową podjętą przez organ w tym czasie było skierowanie 1 grudnia 2025 r. pisma do skarżącego w celu wyjaśnienia, kto jest dzierżawcą określonych działek. Skarżący pismem z 15 grudnia 2025 r. udzielił organowi odpowiedzi.

Zawiadomieniami z 30 grudnia 2025 r., 30 stycznia 2026 r. i 27 lutego 2026 r. organ przedłużył terminy do załatwienia sprawy odpowiednio do 30 stycznia 2026 r., do 27 lutego 2026 r. oraz do 27 marca 2026 r., wskazując każdorazowo, że zmiany terminu załatwienia sprawy wynikają ze skomplikowanego charakteru sprawy oraz nagromadzenia bieżących spraw merytorycznych w organie. W tym okresie organ nie podejmował żadnych czynności procesowej.

Zawiadomieniem z 27 marca 2026 r. organ przedłużył do 28 kwietnia 2026 r. termin załatwienia sprawy, informując jednocześnie o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się stron postepowania z aktami sprawy. Postępowanie administracyjne jednak nie zostało zakończone

i zawiadomieniem z 28 kwietnia 2026 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 28 czerwca 2026 r., podnosząc, że zmiana terminu wynika ze skomplikowanego charakteru sprawy.

Analiza akt sprawy dowodzi w sposób oczywisty, że organ prowadził to postępowanie w sposób przewlekły, nie podejmując przez wiele miesięcy żadnych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy. Aktywność RDOŚ ograniczała się zazwyczaj do poinformowania stron postępowania o kolejnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Działania te nie zmierzały do zakończenia kontrolowanego postępowania.

W konsekwencji stwierdzić należy, że w zasadzie od 1 grudnia 2025 r. RDOŚ nie podjął żadnej merytorycznej czynności procesowej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i do chwili obecnej nie doprowadził do wydania rozstrzygnięcia. RDOŚ nie zachował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie

w sposób zgodny z prawem. Kluczowym przejawem przewlekłości jest całkowity brak koncentracji materiału dowodowego. Taki sposób procedowania świadczy

o opieszałości organu, a liczne przedłużenia terminu zakończenia postępowania nie znajdują uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności przeprowadzenia czasochłonnych czynności procesowych. Trzeba podkreślić, że samo formalne dopełnianie obowiązku powiadamiania stron o przedłużeniu terminu na podstawie art. 36 k.p.a. - choć poprawne proceduralnie - nie zastępuje realnych czynności dążących do rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja ta powinna być stosowana wyjątkowo, a nie stanowić podstawę organizacji toku postępowania. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest bowiem zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Wynika z akt sprawy, że organ prowadził postępowanie opieszale, nieskutecznie (dziewięciokrotnie przedłużał termin zakończenia postępowania). Nie ma Sąd wątpliwości, w kontekście długości okresu od wszczęcia postępowania w kwietniu 2025 r., że czas trwania tego postępowania jawi się jako długi, a postępowanie administracyjne prowadzone przez RDOŚ jako nieefektywne, co świadczy o lekceważeniu przez organ jego ustawowych obowiązków związanych ze sprawnym, bez zbędnej zwłoki prowadzeniem sprawy (art. 12 k.p.a.). Przedłużające się postępowanie administracyjne wpływa negatywnie na sytuację prawną stron postępowania, czyniąc ją niepewną, bo nieokreśloną, co godzi w zasadę prowadzenia postepowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie stron do organów administracji publicznej (art. 9 k.p.a.). Jeżeli organ wynik tego postępowania uzależniał od prejudykatu - wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, dostrzegając ścisły związek merytoryczny obu postępowań, to powinien zawiesić postępowanie administracyjne.

Powyższe powody legły u podstaw uwzględnienia skargi w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzonego przez Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pod znakiem:

WPN-I.6334.4.2025.SK/MM (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czemu Sąd dał wyraz poprzez zobowiązanie tego organu na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).

Wnikliwa analiza przebiegu kontrolowanego postępowania prowadzonego przez RDOŚ w tej sprawie wskazuje, że postępowanie to prowadzone było przewlekle i to w stopniu rażącym (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

- pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, CBOSA). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, CBOSA).

W przypadku stwierdzonej bezczynności z oczywistym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy brak czynności lub przedłużanie postępowania ponad ustawowe terminy stanowi wyraz oczywistego lekceważenia wniosku strony

i jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, taka szczególna sytuacja zaistniała w sprawie. Przez kilka miesięcy, do dnia wniesienia skargi, niniejsza sprawa nie została zakończona przez RDOŚ - także z przyczyn zależnych od organu. Trudności kadrowe nie mogą być bowiem uzasadnieniem dla tak rażącej przewlekłości postepowania administracyjnego. Strona ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, że załatwi sprawę bez zbędnej zwłoki, przeprowadzi postępowanie z poszanowaniem przepisów prawa. Rażąco w tej sprawie organ I instancji zlekceważył obowiązki wynikające z art. 12 k.p.a.

Przewlekłość postępowania administracyjnego, jaka zaistniała w sprawie

w stopniu rażącym, przyczyniła się do wymierzenia organowi grzywny w wymiarze 1000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a. - pkt III wyroku). Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Fakt wymierzenia grzywny będzie dla organu swoistą dolegliwością, która powinna spowodować, że RDOŚ w przyszłości nie dopuści się ponownie uchybień stwierdzonych w tym postępowaniu. Powyższa kwota będzie w ocenie Sądu wystarczająca dla spełnienia swojej funkcji prewencyjnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Na koszty te złożyły się wpis od skargi w wysokości 100 zł.