Skarżący domagał się wstrzymania robót przy galerii we W. Sąd nie uznał bezczynności nadzoru budowlanego

Pismem z 30 kwietnia 2026 r. J. R. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (organ) polegającą na niepodjęciu czynności nadzorczych przewidzianych przepisami ustawy Prawo budowlane, pomimo powzięcia informacji o okolicznościach uzasadniających ich zastosowanie. Zdaniem skarżącego naruszył art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek do podjęcia działań nadzorczych; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą legalizmu i zaufania do organów państwa; art. 35 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej "p.p.s.a.", poprzez dopuszczenie się bezczynności polegającej na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności, do których organ był zobowiązany.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie go do podjęcia czynności w sprawie, w tym rozpoznania wniosku z 9 kwietnia 2026 r. w formie przewidzianej przepisami prawa; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wnioskiem z 9 kwietnia 2026 r. wniósł o podjęcie działań nadzorczych, w tym o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w związku z realizacją inwestycji na terenie W. . Wniosek ten został oparty na nowych okolicznościach faktycznych i prawnych, w szczególności na wydaniu 8 kwietnia 2026 r. przez NSA wyroków (II OSK 1796/24, II OSK 2149/24, II OSK 2770/24), które potwierdziły niezgodność procesu inwestycyjnego z przepisami prawa, w tym jego sztuczny podział w celu obejścia regulacji środowiskowych.

W piśmie z 17 kwietnia 2026 r. organ ograniczył się wyłącznie do podtrzymania swojego stanowiska wskazując, że przedstawione okoliczności nie mają charakteru nowych. Stanowisko to, zdaniem skarżącego, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie stanowi bowiem załatwienia sprawy, nie jest decyzją ani postanowieniem, nie wywołuje skutków prawnych i nie podlega kontroli instancyjnej. Ewentualne twierdzenie organu, że udzielona odpowiedź wyczerpuje jego obowiązki, należy uznać za oczywiście bezzasadne.

Skarżący wskazał, że przedmiotem niniejszej skargi nie jest brak konkretnego rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz brak jakiejkolwiek reakcji procesowej organu przewidzianej przepisami prawa, w szczególności mając na uwadze rażące naruszenie prawa w trakcie realizacji procesu inwestycyjnego przy galerii handlowej we W. , ul. Wiśniowa.

W ocenie skarżącego organ posiadał pełną wiedzę o nieprawidłowościach przy realizacji inwestycji zarówno z wielu wniosków i pism skarżącego, jak i wyroków sądów administracyjnych obu instancji.

Zdaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do oceny rzeczywistej legalności procesu inwestycyjnego, a nie wyłącznie formalnego istnienia decyzji administracyjnych, w szczególności nie może pomijać ustaleń sądów dotyczących wadliwości decyzji stanowiących podstawę inwestycji.

Skarżący zauważył, że brak reakcji procesowej organu uniemożliwia mu skorzystanie z ochrony prawnej i stanowi przejaw bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że prowadził czynności kontrolne budowy, które nie wykazały żadnych nieprawidłowości – ta prowadzona jest na podstawie ostatecznej decyzji Starosty W. i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wobec czego nie znaleziono podstaw do podjęcia działań nadzorczych na gruncie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że w związku z wnioskiem z 23 stycznia 2026 r. pracownicy inspektoratu 5 lutego 2026 r. dokonali kontroli interwencyjnej w sprawie budowy trzech budynków handlowych na terenie działek nr ewid. [...] W. – miasto. Kontrola ta wykazała, że roboty realizowane są legalnie, na podstawie decyzji Starosty W. z 17 grudnia 2025 r. Stwierdzono, że rozpoczęta budowa na obecnym etapie realizowana jest zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, zaś dokonana analiza nie wykazała, aby w trakcie realizacji inwestycji miały miejsce nieprawidłowości bądź naruszenia prawa. Pismem z 6 lutego 2026 r. organ udzielił wnioskodawcy szczegółowych informacji w sprawie.

Następnie kolejno wnioskami z 27 marca 2026 r. oraz 9 kwietnia 2026 r. skarżący ponownie wystąpił w powyższej sprawie. Organ odrębnymi pismami z 2 kwietnia 2026 r. oraz 17 kwietnia 2026 r. udzielił odpowiedzi na te wnioski, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko zawarte w piśmie z 6 lutego 2026 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie po-stępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wy-padku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji al-bo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażą-cym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał zarzuty oparte na naruszeniu wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego za nieuzasadnione.

Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie skarżący w piśmie z 9 kwietnia 2026 r. adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. domagał się wstrzymania robót budowlanych realizowanych w związku z inwestycją polegającą na budowie galerii handlowej na terenie W. , zrewidowanie dotychczasowego stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w sprawie tej inwestycji, z uwzględnieniem wskazanych ocen prawnych wyrażonych przez sądy administracyjne, uwzględnianie w prowadzonych postępowaniach nadzorczych, że przedmiotowa inwestycja stanowi jedno przedsięwzięcie, którego elementy zostały sztucznie podzielone w celu obejścia prawa, podjęcia wszelkich przewidzianych prawem działań nadzorczych zmierzających do doprowadzenia procesu inwestycyjnego do stanu zgodnego z prawem.

Pismem z 17 kwietnia 2026 r. organ poinformował skarżącego, że przedstawione przez niego argumenty nie zawierają żadnych nowych informacji, które zmieniałyby aktualny stan prawny posiadanych przez inwestora decyzji udzielających pozwoleń na budowę realizowanych obiektów, uprawniających tego inwestora do prowadzenia robót budowlanych w zakresach, których te decyzje obejmują.

Organ podkreślił także, że jego stanowisko zostało zawarte w piśmie z 6 lutego 2026 r. Jest ono aktualne i nie wymaga dodatkowego uzupełnienia.

W ocenie skarżącego doszło w sprawie do bezczynności organu polegającej na niepodjęciu czynności nadzorczych, w szczególności organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z 9 kwietnia 2026 r. w formie przewidzianej przepisami prawa. Zdaniem skarżącego pismo organu z 17 kwietnia 2026 r. nie stanowi załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego. Nie jest ono decyzją ani postanowieniem, nie wywołuje skutków prawnych i nie podlega kontroli instancyjnej. Nie może być zatem traktowane jako wykonanie obowiązków organu. Organ nie wszczął bowiem postepowania administracyjnego ani nie wydał żadnego aktu o charakterze władczym.

Odnosząc się do zaistniałego sporu, wyjaśnić należy, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu.

Problematyka możliwości wszczynania postępowania przez organy nadzoru budowlanego, na tle wykładni art. 53a i art. 72a Prawa budowlanego (dalej: "P.b."), tj. na wniosek czy wyłącznie z urzędu, była już przedmiotem licznych rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości i rozbieżności w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25. Ma ona kardynalne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Obowiązek uwzględnienia treści ww. uchwały wynika z istoty mocy ogólnie wiążącej uchwał NSA, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a odstąpienie od tego stanowiska możliwe jest wyłącznie w warunkach przewidzianych w art. 269 § 1 p.p.s.a. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W tym miejscu wypada dodać, że skład orzekający nie znalazł podstaw do zainicjowania postępowania o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził, po pierwsze, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny; postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu, po drugie, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Naczelny Sąd Administracyjny motywując swoje stanowisko podniósł, że z literalnego brzmienia art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się z urzędu. Treść obu przepisów jest jasna, a sposób ich zredagowania nie nasuwa wątpliwości co do tego, że postępowania w tych sprawach inicjowane są na zasadzie oficjalności. Wyraźnie w nich wszak wskazano, że postępowania przed organem nadzoru budowlanego wszczyna się z urzędu. Wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Na gruncie ww. przepisów nie jest możliwe łączenie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Zainicjowanie postępowania w tych sprawach następuje więc niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można z góry zakładać, że działania organu administracji publicznej w ramach nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy albo stwierdzenia naruszeń w związku z utrzymaniem obiektów budowlanych, nie doprowadzą robót budowlanych lub obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zaś istniejące rozwiązania prawne, których zadaniem jest ochrona jednostki przed arbitralnym działaniem organu, pomimo podjętych czynności okażą się nieskuteczne. Wszczęcie postępowania z urzędu jest obowiązkiem organu, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne, z zaistnieniem których prawo materialne przewiduje konieczność wydania decyzji o określonej treści. Obowiązek ten wyraża się również w tym, że organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego jednostka nie jest pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego, tyle tylko, że realizacja tego uprawnienia następuje w ramach procedur określonych przez ustawodawcę. Brak reakcji organu nadzoru budowlanego (opieszałość lub inne zaniedbania) może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i n.). Możliwe jest także zwrócenie się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego centralnym organem administracji rządowej w sprawach nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 P.b.), o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednostka może również wystąpić do prokuratora, któremu z kolei służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.). Istnieje też możliwość zwrócenia się do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności. Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku (por. wyrok NSA z 13 maja 2026 r., II OSK 1794/25; ten i wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 53a ust. 1 P.b. stanowi, że postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Analiza przepisów P.b. wskazuje, że unormowanie to dotyczy rozdziału 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy".

Zatem organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 53a ust. 1 P.b. obowiązany był do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Wniosek taki wypływa z powołanej uchwały NSA.

W świetle powyższej uchwały nie budzi wątpliwości, że zachowanie organu było prawidłowe. Pismem z 17 kwietnia 2026 r. organ poinformował skarżącego o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.

W kontekście zarzutów skargi (m.in. niewszczęcia postępowania administracyjnego, zarzut niewydania postanowienia podlegającego kontroli instancyjnej), powtórzyć trzeba, że instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności.

Ponadto, nawet jeśli stanowisko organu nadzoru budowlanego nie jest satysfakcjonujące dla danego podmiotu, to jednostka nie jest pozbawiona ochrony prawnej, może być ona jednakże realizowana w pozaprocesowej formie, w ramach procedur określonych przez ustawodawcę wskazanych w przywołanej uchwale NSA z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25. Motywy uchwały rozwiewają obawy odnośnie braku zagwarantowania podmiotom właściwej kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego oraz właściwej informacji o podjętych działaniach, w sytuacji gdy treść pisma informacyjnego abstrahuje od realnych naruszeń prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 29 października 2025 r., II OSK 794/24).

Wobec powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach brak było przesłanek do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu.

Zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 50 i art. 51 P.b., art. 7, art. 77 § 1, art. 6, art. 8, art. 35 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Organ nie mógł naruszyć art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Analiza treści art. 3 § 1 i 2 tej ustawy wskazuje, że adresatem tego przepisu jest sąd administracyjny.

Sąd z urzędu nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa.

W tym stanie rzeczy WSA w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.