Zespół orzekający nie działał od lutego do kwietnia. Sąd stwierdził przewlekłość

Przedmiotem skargi D. K. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej: "Powiatowy Zespół", "Organ") w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wskazał, że wnioskiem z 31 grudnia 2025 r. wystąpił do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wniosek ten w dniu 2 stycznia 2026 r. wpłynął do Organu.

Skarżący podał, że pomimo upływu terminów wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz przepisów regulujących postępowanie orzecznicze, Organ przez wiele tygodni nie doprowadził do merytorycznego załatwienia sprawy. Nie wydano orzeczenia, nie zawiadomiono go w terminie o niezałatwieniu sprawy, nie wskazano w terminie nowej daty jej załatwienia ani nie wyjaśniono realnych przyczyn zwłoki.

Skarżący wskazał, że Organ w toku sprawy podejmował czynności dotyczące odrębnego, incydentalnego wątku związanego z odmową wydania zaświadczenia o przedłużeniu ważności dotychczasowego orzeczenia. Czynności te nie były jednak czynnościami zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania wniosku o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nie mogły więc usprawiedliwiać bezczynności lub przewlekłości w sprawie głównej.

Skarżący wskazał, że w dniu 22 kwietnia 2026 r. wniósł ponaglenie do Organu w trybie art. 37 k.p.a. i dopiero po wniesieniu ponaglenia Organ podjął czynności w sprawie głównej. Pismami z 22 kwietnia 2026 r. (nadanymi 24 kwietnia 2026 r.) Organ zawiadomił Skarżącego w trybie art. 36 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy na dzień 6 maja 2026 r. oraz odrębnym zawiadomieniem poinformował Skarżącego, że na posiedzeniu składu orzekającego w dniu 6 maja 2026 r. zostanie rozpatrzony jego wniosek. Pisma te zostały sporządzone w dniu 22 kwietnia 2026 r., nadane dopiero w dniu 24 kwietnia 2026 r. i doręczone Skarżącemu w dniu 27 kwietnia 2026 r.

W ocenie Skarżącego, powyższe czynności nie usuwają bezczynności ani przewlekłości Organu, przeciwnie - potwierdzają, że realne czynności w sprawie głównej zostały podjęte dopiero po wniesieniu ponaglenia i po znacznym przekroczeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy.

Skarżący wyjaśnił, że nawet w przypadku przyjęcia stanowiska najkorzystniejszego dla Organu, tj. licząc termin od dnia wpływu wniosku do Organu, postępowanie zostało wszczęte najpóźniej w dniu 2 stycznia 2026 r. Termin miesięczny upłynął zatem 2 lutego 2026 r., a termin dwumiesięczny – 2 marca 2026 r. Do dnia upływu tych terminów Organ nie załatwił sprawy, nie wydał orzeczenia i nie podjął skutecznych czynności prowadzących do jej zakończenia, co spowodowało bezczynność Organu.

Skarżący podał, że sposób prowadzenia sprawy nosi również cechy przewlekłości. Postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przez znaczną część postępowania Organ koncentrował się na wątku zaświadczenia i zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie, podczas gdy sprawa główna - wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia - pozostawała faktycznie niezałatwiona. Czynności w sprawie głównej zostały uruchomione dopiero po wniesieniu ponaglenia. Dopiero wtedy Organ wydał zawiadomienie z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie o terminie posiedzenia składu orzekającego. Sam fakt podjęcia czynności po ponagleniu nie usuwa wcześniejszego stanu bezczynności i przewlekłości, lecz potwierdza, że wcześniejszy brak czynności był nieuzasadniony.

W ocenie Skarżącego również zawiadomienie Organu z 22 kwietnia 2026 r. wydane w trybie art. 36 k.p.a. nie może zostać uznane za prawidłowe wykonanie obowiązku sygnalizacji zwłoki. Po pierwsze, zawiadomienie zostało wydane po terminie. Organ powinien zawiadomić stronę o niezałatwieniu sprawy przed upływem terminu jej załatwienia, a nie dopiero po kilku tygodniach od jego przekroczenia i po wniesieniu ponaglenia. Po drugie, uzasadnienie zawiadomienia ma charakter pozorny. Organ wskazał, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie "z powodu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego". Takie sformułowanie nie wyjaśnia rzeczywistej przyczyny zwłoki. Po trzecie, Organ nie wskazał, jakie konkretne czynności okazały się konieczne, dlaczego nie mogły zostać wykonane w ustawowym terminie, czy wystąpiły przeszkody niezależne od Organu, ani dlaczego dopiero po wniesieniu ponaglenia wyznaczono termin posiedzenia składu orzekającego.

Skarżący podniósł również, że posiada adres do doręczeń elektronicznych. Adres ten był wskazywany Organowi, a Skarżący korzystał w toku sprawy z komunikacji elektronicznej. Pomimo tego Organ doręczał korespondencję w trybie tradycyjnych przesyłek pocztowych, bez wykazania konkretnej podstawy prawnej odstąpienia od doręczeń elektronicznych. W niniejszej sprawie Organ nie wykazał, aby zachodziły przesłanki z art. 39 § 4 k.p.a. ani przesłanki odstąpienia przewidziane w art. 6 ustawy o doręczeniach elektronicznych. W szczególności nie wskazał, aby istniała konkretna przeszkoda techniczna, organizacyjna, prawna lub faktyczna uniemożliwiająca doręczenie korespondencji na ADE Skarżącego.

W ocenie Skarżącego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przemawiają za tym w szczególności następujące okoliczności:

1) znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy;

2) brak zawiadomienia z art. 36 k.p.a. w terminie;

3) wydanie zawiadomienia z art. 36 k.p.a. dopiero po wniesieniu ponaglenia;

4) pozorne uzasadnienie przyczyn zwłoki, odwołujące się do obowiązków organu istniejących w każdym postępowaniu;

5) brak merytorycznego załatwienia sprawy do dnia wniesienia skargi;

6) szczególny charakter sprawy dotyczącej statusu osoby z niepełnosprawnością;

7) uporczywe pomijanie doręczeń elektronicznych mimo posiadania przez Skarżącego ADE oraz brak wykazania ustawowych przesłanek odstąpienia od doręczenia elektronicznego, co dodatkowo wydłużało obieg korespondencji i potwierdza wadliwą organizację postępowania.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie jego wniosku o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ewentualnie - w razie uznania, że Organ podejmował czynności, lecz nie prowadziły one do sprawnego i terminowego załatwienia sprawy - stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania; o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy, poprzez wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (lub odmowy wydania orzeczenia) w terminie 7 dni od dnia doręczenia Organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ewentualnie w innym terminie wskazanym przez Sąd. Skarżący wniósł także, w przypadku załatwienia sprawy przez Organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego - stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa za okres poprzedzający załatwienie sprawy; o uwzględnienie przy ocenie rażącego naruszenia prawa również naruszeń przepisów o doręczeniach elektronicznych, w szczególności art. 39 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 6 i art. 7 ustawy o doręczeniach elektronicznych, polegających na pomijaniu doręczeń na adres do doręczeń elektronicznych Skarżącego mimo jego posiadania i wykorzystywania w toku sprawy, bez wykazania ustawowej podstawy odstąpienia od tego trybu. Skarżący wniósł również o wymierzenie Organowi grzywny w wysokości 5.000 zł; o przyznanie Skarżącemu od Organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Organ wskazał, że wniosek o odrzucenie skargi uzasadnia tym, że w dniu 6 maja 2026 r. odbyło się posiedzenie zespołu orzekającego PZON w [...], na którym rozpatrzono złożony wniosek Skarżącego o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i wydano przedmiotowe rozstrzygnięcie nr [...]. Tym samym, tą czynnością zakończono postępowanie administracyjne przed Organem, skutkiem czego brak jest możliwości załatwienia tego ponaglenia poprzez wyznaczenie dodatkowego terminu dla załatwienia sprawy, która de facto jest sprawa załatwioną. Bezprzedmiotowe jest zatem orzekanie o zobowiązaniu Organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Uzasadniając ewentualny wniosek o oddalenie skargi, Organ wyjaśnił, że wniosek nie został załatwiony w terminie z uwagi na:

1. prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie złożonego wniosku (wezwanie/zawiadomienie PZON w [...] z 8 stycznia 2026 r.), skutkiem czego przesunięty został ustawowy termin na załatwienie spornej sprawy;

2. wysłanie Skarżącemu zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia spornej sprawy pismem z 22 kwietnia 2026 r.,

3. równoległość trwającego sporu o wydanie zaświadczenia dla Skarżącego w trybie art. 6bb ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 913) i związaną z tym konieczność przekazania całości akt sprawy do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...],

4. znaczący wzrost wniosków o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności od 30 września 2024 r. (po zakończeniu pandemii),

5. permanentne problemy z prawidłową obsadą stanowiska lekarza - orzecznika PZON w [...] z uwagi na nikłe zainteresowanie środowiska lekarskiego tą formą wykonywania zawodu lekarza medycyny.

W ocenie Organu w żadnym momencie nie doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia złożonego wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, co do braku doręczeń elektronicznych w postępowaniu, Organ wyjaśnił, że Skarżącemu została udzielona wyczerpująca odpowiedz pismem z 12 marca 2023 r., w treści której wskazano uwarunkowania prawne dla których PZON w [...] nie posiada instrumentów do prowadzenia korespondencji w przedmiotowej sprawie przy pomocy doręczeń elektronicznych.

W dniu [...] maja 2026 r. PZON w [...] wydał orzeczenie nr [...], zaliczające Skarżącego do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

W dniu 7 maja 2026 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim postanowieniem nr [...] w pkt 1 uznał ponaglenie za zasadne; w pkt 2 stwierdził, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącego o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i w pkt 3 zobowiązał Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] do wyjaśnienia przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, ustalenia osób odpowiedzialnych za powstałe nieprawidłowości oraz podjęcia środków zapobiegających podobnym naruszeniom w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.

Stosownie do art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zob owiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że Skarżący spełnił formalny wymóg wniesienia skargi, polegający na wyczerpaniu środków zaskarżenia, bowiem stosownie do art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. przed wniesieniem skargi złożył stosowne ponaglenie w piśmie z 22 kwietnia 2026r.

Po dokonaniu merytorycznej kontroli sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części, gdyż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W skardze D. K. postawił Organowi zarzut zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens.

I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Należy przy tym pamiętać, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia (tak uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79).

W niniejszej sprawie na dzień wniesienia skargi (29 kwietnia 2026r.) Organ nie pozostawał w bezczynności w związku z wyznaczenie terminu rozpoznania wniosku na dzień 6 maja 2026r. Jednak postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły.

Z przewlekłością mamy do czynienia gdy postępowanie prowadzone jest rozwlekłe i dłużej niż jest to potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (zob. szerzej wyrok NSA z 2.07.2026 r., I OSK 426/26, LEX nr 4144199).

W ocenie Sądu z tak rozumianą przewlekłością mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Po wpłynięciu wniosku Organ bez zbędnej zwłoki (w ciągu kilku dni) wezwał Skarżącego do uzupełnienia dokumentacji medycznej. Dokumentacja została uzupełniona 9 lutego 2026r. Jednak od tego czasu Organ nie podejmował żadnych czynności nakierowanych na rozpatrzenie wniosku. Dopiero 21 kwietnia 2026r. Organ dokonał oceny przedłożonej dokumentacji medycznej a po złożeniu ponaglenia w dniu 22 kwietnia 2026r. skierował do Skarżącego zawiadomienie o terminie posiedzenia, na którym zostanie rozpatrzony wniosek. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane po wpłynięciu skargi w dniu 6 maja 2026r.

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że choć na dzień wniesienia skargi nie upłynął jeszcze termin na rozpatrzenie wniosku, wyznaczony w trybie § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 857 z późn. zm.), to organ postępowanie prowadził w sposób przewlekły, gdyż trwało dłużej niż było to konieczne do załatwienia sprawy.

Z tych przyczyn Sąd w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd stwierdził, że przewlekłość ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że na skutek ponaglenia a następnie skargi sprawa została rozpoznana a stan przewlekłości ustał na dzień wyrokowania. Z tej też przyczyny Sąd nie orzekał o zobowiązaniu Organu do wydania orzeczenia.

Sąd w pkt III wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części, ponieważ nie stwierdził bezczynności po stronie organu z przyczyn wyżej wskazanych.

W pkt IV Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. uznając, ze nie zachodzą podstawy do jej wymierzenia z racji rozpoznania wniosku po wniesieniu skargi.

W pkt V Sąd oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej mając na uwadze, że jej przyznanie na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a. powinno być ograniczone do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 225 P.p.s.a. Sąd zarządził zwrot Skarżącemu kwoty 100 zł tytułem nienależnie uiszczone wpisu sądowego, o czym orzeczono w pkt VI wyroku.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.