Pozwolenie na budowę w Jeleniej Górze wlekło się od 2023 roku. Sąd stwierdził przewlekłość

W dniu 31 października 2023 r. do Prezydenta Miasta Jelenia Góra (dalej: Prezydent) wpłynął wniosek G. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca) o pozwolenie na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego, budowy budynku usługowego, stacji transformatorowej, przyłącza SN.

Pismem z 23 listopada 2023 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. Prezydent nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonych do zatwierdzenia projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym.

Postanowieniem z 29 kwietnia 2024 r. Prezydent zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

W dniu 23 lutego 2025 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie.

Pismem z dnia 3 czerwca 2025 r. strona skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.

Wojewoda postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2025 r. stwierdził bezczynność Prezydenta, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał do załatwienia sprawy do 29 sierpnia 2025 r.

Postanowieniem z 18 sierpnia 2025 r. Prezydent odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

Pismem z dnia 2 września 2025 r. strona skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z dnia 16 września 2025 r. Prezydent odmówił podjęcia postępowania.

Pismem z dnia 16 września 2025 r. strona skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Prezydenta z tego samego dnia.

Wojewoda postanowieniem z 7 listopada 2025 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prezydent w dniu 19 listopada 2025 r. wystąpił do właściwego sądu rejonowego o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu spadkowym. W dniu 4 grudnia 2025 r. organ uzyskał odpowiedź, że postępowanie to zostało umorzone.

Prezydent 10 grudnia 2025 r. wezwał I. S. do złożenia wyjaśnień dotyczących podanej przez nią informacji o śmierci P. S. W odpowiedzi organ uzyskał informację, że omyłkowo podała personalia syna zmarłego Z. S.

W tym czasie organ uzyskał informację od P. S., że złożył on wniosek do Sądu Rejonowego w J. o stwierdzenie nabycia spadku po M. S.

Pismem z dnia 25 marca 2026 r. Prezydent wystąpił do Sądu Rejonowego w J. o ustanowienie kuratora spadku.

Pismem z 20 kwietnia 2026 r. (data wpływu) strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Jeleniej Góry w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona wnioskowała o: 1/ stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierzeniu organowi grzywny; 3) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej w odniesieniu do nieruchomości występować będzie wspólnota reprezentowana przez zarządcę, nie zaś poszczególni właściciele nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że stronami postępowania są M. S. i P. S., ponieważ w budynku położonym przy ul. [...] w J. funkcjonuje tzw. "mała" wspólnota mieszkaniowa, wobec czego przymiot stron posiadają wszyscy właściciele poszczególnych lokali, a zarząd nieruchomością wspólną regulowany jest przez odpowiednie przepisy k.c. i k.p.c. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że trwały zarząd nieruchomością nie powinien być rozumiany jako zarządzanie nieruchomością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a zatem m.in. w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnej.

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku bezczynności jest instytucja ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca pismem datowanym na dzień 23 lutego 2025 r. wniosła wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.

Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia oraz bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Przewlekłość postępowania występuje więc w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 84/2018). Ponadto w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli organ wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy (art. 36) i nie przekroczył tego terminu, to organ nie pozostaje bezczynny. Jednakże bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należy kwalifikować jako przejaw przewlekłości postępowania (por. P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex 2021, t. 3 uwagi do art. 37, W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), K.p.a. Komentarz WKP 2019 , t. 2 uwago do art. 37, P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 79/19, z 15 września 2020r., sygn. akt I OSK 978/20, z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 260/20, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2256/20).

Niewątpliwie Prezydent dopuścił się tak rozumianej przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Czynności w toku postępowania wszczętego na wniosek w dniu 31 października 2023 r. były podejmowane w dużych odstępstwach czasu, wbrew zasadzie szybkości postępowania oraz bez zawiadamiania stron o przyczynach zwłoki i poinformowania o nowych terminach jej załatwienia. Wprawdzie po upływie sześciu miesięcy od wszczęcia postępowania, Prezydent w dniu 29 kwietnia 2024 r. wydał w postanowienie o zawieszeniu postępowania, jednak do dnia wydania tego postanowienia jego działania były opieszałe. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co przesądza o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Podkreślić przy tym należy, że rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania sąd nie ocenia legalności aktów administracyjnych wydawanych w kontrolowanym postępowania. W tym zakresie skarżącym przysługuje odrębny środek zaskarżenia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdza, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłość postępowania w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998, s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 468/13). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ organ przekroczył dwumiesięczny termin na wydanie decyzji, jednak do dnia zawieszenia postępowania zwłoka nie była na tyle znaczna aby stwierdzić, że nosiła ona znamiona rażącego naruszenia prawa. Uwzględnić przy tym należy, że organ musiał uzyskać informację od stron i sądu powszechnego o śmierci strony postępowania. Trudno więc uznać w kontekście powyższych okoliczności, że działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji.

Uwzględniając, że na dzień złożenia skargi oraz orzekania postępowanie jest zawieszone, Sąd uznał za bezprzedmiotowe zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, co po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 8 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W warunkach sprawy Sąd nie uznał, aby zaistniały tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałyby zasądzenie sumy pieniężnej, w szczególności opieszałość organu nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, wobec czego w tym zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.