Wojewoda przesunął termin na obywatelstwo na 2027 rok. Sąd stwierdził bezczynność

S. U. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie uznania za obywatela polskiego.

Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych w dniu 4 sierpnia 2025 r. skarżący wniósł o uznanie za obywatela polskiego. W tym samym dniu organ wyznaczył jako dzień zakończenia postępowania 4 maja 2026 r. W dniu 12 lutego 2026 r. organ poinformował, że przewidywany termin zakończenia postępowania wyznaczono na dzień 29 stycznia 2027 r. W tym samym dniu tj. 12 lutego 2026 r. organ zwrócił się do właściwych służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie organ wezwał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku o wskazane dokumenty. Pismem z dnia 7 lutego 2026 r. strona wniosła ponaglenie. Z kolei w dniu 21 kwietnia 2026 r. strona wywiodła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem.

W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do załatwienia sprawy, przyznania od organu sumy pieniężnej oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z kolei pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Uwzględnić trzeba także, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W okolicznościach sprawy podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1611, dalej: u.o.p.). Wskazać należy, że na skutek nowelizacji u.o.p., dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2025 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r., poz. 921, dalej: ustawa nowelizująca), do art. 10 u.o.p. dodano ust. 3a, zgodnie z którym załatwienie spraw innych niż wymienione w ust. 1 i 2 następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji. Przepis art. 10 ust. 3a u.o.p. stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który wyłącza zastosowanie terminów określonych w art. 35 § 3 i § 3a k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań w sprawach wydania wiz krajowych w celu repatriacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji) w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). W sprawach, w których Pełnomocnik Rządu do Spraw Repatriacji przed dniem 1 stycznia 2026 r. wydał decyzje w sprawie udzielenia pomocy, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, a kwota pomocy nie została wypłacona przed tym dniem, do wypłaty kwoty pomocy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań innych niż wymienione w ust. 1 i 2, w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 3). Przepis ten stanowi o postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o repatriacji, a nie ustawy o obywatelstwie. Wobec braku uregulowania w ustawie nowelizującej kwestii intertemporalnych związanych z postępowaniami prowadzonymi w trybie u.o.p. kwestię stosowania nowego prawa w czasie należy rozstrzygnąć w oparciu o ogólne zasady prawa intertemporalnego. Zgodnie z zasadą tempus regit actum jeśli postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed wejściem w życie nowej ustawy, nowe czynności procesowe powinny być dokonywane według nowych przepisów, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006 nr 10, poz. 149.). Wobec powyższego przyjąć należy, że do spraw prowadzonych na podstawie przepisów u.o.p., a niezakończonych do dnia 1 sierpnia 2025 r. należy stosować przepisy nowe w sprawach, w których nawet jeśli wniosek o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu przed dniem 1 sierpnia 2025 r., ale skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została złożona po tej dacie.

W niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu 4 sierpnia 2025 r., a zatem już po dacie wejścia w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Stąd też przyjąć należy, że termin do załatwienia sprawy upływał organowi 4 lutego 2026 r. Tymczasem już w dniu złożenia wniosku organ wyznaczył termin załatwienia sprawy w wymiarze pozaustawowym (wyznaczono go bowiem na dzień 4 maja 2026 r.), który w ocenie Sądu nie spełnia kryterium szybkości wynikającego z art. 12 k.p.a. Tak samo należy ocenić wyznaczenie przez organ pismem z dnia 12 lutego 2026 r. nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 29 stycznia 2027 r., o którym to terminie strona została poinformowana pismem z dnia 12 lutego 2026 r. W tym zakresie należy nadto podkreślić, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., II GSK 268/23, publ. CBOSA). Organ nie mógł zatem skutecznie przedłużyć terminu załatwienia sprawy, a w rezultacie czynność ta nie mogła chronić organu od zarzutu bezczynności.

W konsekwencji – zdaniem Sądu – wystąpiły zatem okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność organu. Niewątpliwie bowiem organ nie załatwił sprawy w terminie. Szczegółowa analiza materiału aktowego prowadzi do negatywnej oceny działań organu w niniejszej sprawie, bowiem organ nie załatwił wniosku do dnia wniesienia skargi (21 kwietnia 2026 r.). Podsumowując stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd wziął pod rozwagę okoliczności związane z napływem do organu dużej liczby wniosków o uznaniu skarżącego za obywatela polskiego. W 2025 r. zarejestrowano bowiem wpływ do organu ponad 2000 wniosków o uznanie za obywatela polskiego, w 2024 r. wpłynęło ponad 1500 wniosków, 2023 r. złożono około 900 podań tego rodzaju, a w 2021 r. zarejestrowano około 560 takich spraw – oznacza to, że liczba wniosków z 2025 r. stanowi 357% ilości wniosków złożonych w 2021 r. Sąd dostrzega realne problemy organizacyjne związane z napływem masowej ilości spraw, a w takich okolicznościach nie sposób zarzucić Wojewodzie świadomego i celowego lekceważenia przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona opieszałość przybierała postać kwalifikowaną.

Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Wobec faktu, że w aktach administracyjnych znajduje się wydana po złożeniu skargi (w dniu 15 maja 2026 r.), decyzja kończąca sprawę, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt III sentencji wyroku).

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie opieszałości organu nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też Sąd w tym zakresie orzekł o oddaleniu skargi (pkt IV sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.