Operat szacunkowy w egzekucji z nieruchomości. NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącej

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2025 r., I SA/Łd 622/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. M. (dalej: ,,Skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 15 lipca 2024 r., w przedmiocie zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. prowadził wobec Skarżącej postępowanie egzekucyjne, w ramach którego dokonano opisu i oszacowania wartości nieruchomości zabudowanej, położonej w obrębie D., gminie P. Do opisu i oszacowania wartości nieruchomości strona wniosła zarzuty wskazując, że operat szacunkowy, który stanowił podstawę dla określenia wartości nieruchomości, został sporządzony w sposób wadliwy.

Postanowieniem z 31 lipca 2023 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. uznał zarzuty za bezzasadne. Postanowieniem z 29 grudnia 2023 r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi uchylili w całości to rozstrzygnięcie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przed ponownym rozpatrzeniem sprawy, konieczne jest skierowanie do Skarżącej wezwania celem uzupełnienia braku formalnego pisma z 9 maja 2023 r., stanowiącego zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości, poprzez jego podpisanie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z 5 lutego 2024 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w R., uznał zgłoszone zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości za bezzasadne, zaś postanowieniem z 15 lipca 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został poprzedzony oględzinami nieruchomości i spełnia wymagania formalne przewidziane przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.; dalej ,,u.g.n.") oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie organu odwoławczego w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy uwzględnił obowiązujące uwarunkowania prawne, merytoryczne i formalne oraz dokonał pełnego procesu wyceny. Ponadto wskazał zastosowane metody wyceny. Przeprowadził również analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie metody wyceny, określił założenia przyjęte do tej wyceny oraz wybór nieruchomości porównywalnych (w podejściu porównawczym). Podsumowując, organ odwoławczy ocenił, że organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że nie było podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego, a tym samym, sporządzony przez organ egzekucyjny protokół opisu i oszacowania wartości nieruchomości z 25 kwietnia 2023 r. zawiera wszystkie elementy wymagane przez ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505; dalej: "u.p.e.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Stwierdził, że organ egzekucyjny, a następnie organ odwoławczy, dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego słusznie uznając, że spełnia on wymogi formalne, a zatem ma wartość dowodową i mógł stanowić podstawę dokonania przez organ egzekucyjny opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Został on wykonany przez uprawnioną do tego osobę - rzeczoznawcę majątkowego, który zastosował podejście porównawcze, oszacował też wartość prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej stosując podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Biegły wskazał, że do porównania zostały przyjęte najbardziej podobne nieruchomości gruntowe z zabudowaniami w tym z uwzględnieniem ogólnego charakteru, sposobu korzystania i zagospodarowania, a przed wszystkim, pod względem naniesień budowlanych, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości i innych istotnych cech przyjętych do wyceny.

Sąd podkreślił, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie nieruchomość o takich samych parametrach, co nieruchomość wyceniana. Na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej".

Zdaniem sądu, prawidłowa jest ocena organów, zgodnie z którą, wskazana przez rzeczoznawcę majątkowego aktualna wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej w wysokości 1.030.000,00 zł została poparta obszerną analizą rynku lokalnego nieruchomości zabudowanych, tj. 31 transakcji objętych tabelą umieszczoną na stronach 17-19 operatu szacunkowego. Przyjęta wartość jest również wartością rynkową, zgodnie z definicją, zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest to "szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych, pomiędzy kupującymi a sprzedającymi, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej".

Sąd zaznaczył przy tym, że ani organ egzekucyjny, ani organ odwoławczy nie są władne aby w ramach postępowania egzekucyjnego odnosić się do zasadności doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, czy też czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości dla oceny wartości rynkowej nieruchomości. Powyższe ustalenia wymagają bowiem wiedzy specjalistycznej i pozostają w gestii rzeczoznawcy majątkowego, a nie organów administracyjnych.

Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Skarżącej. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nienależytym wykonaniu przez sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz zaniechaniu w istocie rozpoznania zarzutów Skarżącej w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez takie sformułowanie treści uzasadnienia wyroku w którym sąd bezkrytycznie przyjmuje ustalenia poczynione w postępowaniu przez organ odwoławczy oraz zajęte przez organ odwoławczy stanowisko prawne, przy jednoczesnym braku odniesienia się do zarzutów i argumentów podniesionych przez Skarżącą oraz brak wyjaśnienia, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji:

a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), poprzez takie wartościowanie zebranych w sprawie dowodów, które odpowiadało z góry przyjętemu przez organ egzekucyjny i organ odwoławczy rozstrzygnięciu oraz poprzez wydanie postanowienia o treści nieprzekonywującej pod względem prawnym i faktycznym oraz niedokonanie całościowej oceny materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym pominięcie dowodów, twierdzeń i wniosków Skarżącej podnoszonych w zażaleniu;

b) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz w sposób nie budzący zaufania strony postępowania do organu administracji publicznej a także w sposób nieprzejrzysty, nieuczciwy i niesprawiedliwy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wniósł także o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Wniósł również o przeprowadzenie rozprawy.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Przede wszystkim niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku, do których ustawodawca zalicza: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie wyjaśniono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; a także wyroki NSA: z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Naruszeniem tego przepisu nie jest bowiem prezentowanie przez stronę innej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego niż przyjęta w uzasadnieniu wyroku (wyrok NSA z 25 czerwca 2026 r., I FSK 1383/23). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć stanowiska sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego, ani też kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. wyroki NSA: z 19 listopada 2025 r., I OSK 2196/24; z 21 stycznia 2026 r., III FSK 1171/24). Należy przy tym zaznaczyć, że wskazany w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, oraz zarzutów podniesionych w skardze, a także obowiązek wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie oznacza obowiązku odnoszenia się do każdego stwierdzenia zawartego w skardze. Ważne, aby rozpoznając sprawę w jej granicach, sąd pierwszej instancji odniósł się do kluczowych dla wydanego rozstrzygnięcia kwestii (wyrok NSA z 31 lipca 2026 r., III FSK 1597/25).

Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu podatkowego, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej, bowiem pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, którymi kierował się sąd oddalając skargę. Z wyrażoną przez sąd oceną sprawy można się zgadzać lub nie, nie można natomiast twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadne są też zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 15 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., dotyczące prawidłowości ustaleń stanu faktycznego oraz braku odniesienia się do zgłoszonych przez stronę zarzutów. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej dopatruje się w tym, że organy administracyjne szacując wartość nieruchomości bezkrytycznie oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę.

Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 110s § 1 u.p.e.a., do oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ egzekucyjny wyznacza rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca nie pozastawia w tym zakresie możliwości wyboru - organ dokonujący egzekucji z nieruchomości ma obowiązek wyznaczyć rzeczoznawcę majątkowego w celu określenia jej wartości i musi to być rzeczoznawca, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Nie wystarczy zatem, aby rzeczoznawca spełniał ogólne kryteria biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Wskazanie w art. 110s § 1 u.p.e.a. na rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkuje również koniecznością uwzględnienia przepisów tej ustawy w procesie określania wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. W świetle art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Natomiast oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.).

Powyższe nie pozbawia oczywiście kompetencji organu egzekucyjnego, związanych z oceną operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb postępowania egzekucyjnego. Skoro w art. 110u § 1 u.p.e.a., ustawodawca dopuścił możliwość kwestionowania opisu i szacowania nieruchomości przed organem egzekucyjnym, to organ egzekucyjny nie może być pozbawiony możliwości dokonania oceny takiego operatu dla potrzeb postępowania egzekucyjnego. Odrębną jednak rzeczą są granice tej oceny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że operat szacunkowy podlega ocenie przez organ egzekucyjny, jednak bez wkraczania w merytoryczną zasadność operatu, gdyż organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy i oceny organu administracji, jak i sądu administracyjnego, jest w szczególności kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17; z 6 sierpnia 2024 r., III FSK 98/24). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji może dotyczyć sprawdzenia, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Jeśli natomiast strona ma zastrzeżenia co do merytorycznej oceny operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu na podstawie art. 157 u.g.n. (zob. wyroki NSA: z 23 lutego 2024 r., III FSK 273/22; z 21 maja 2024 r., III FSK 713/22; z 7 listopada 2024 r., III FSK 314/23).

W świetle tych uwag należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że orzekające w tej sprawie organy nie miały podstaw do kwestionowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego metody szacowania nieruchomości, w tym zasadności doboru nieruchomości pod względem podobieństwa. Powyższe ustalenia wymagają bowiem wiedzy specjalistycznej i pozostają w gestii rzeczoznawcy majątkowego, a nie organów administracyjnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje również dobór nieruchomości podobnych do porównań. Jeśli strona skarżąca uważała, że operat sporządzony na zlecenie organu budzi merytoryczne wątpliwości, co do sposobu wyceny, powinna wykazać inicjatywę dowodową przedkładając przeciwdowód w postaci wyceny nieruchomości dokonanej w formie operatu szacunkowego lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W tej sprawie strona skarżąca takich działań nie podjęła.

Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że operat szacunkowy, na którym oparły się organy administracyjne, spełnia wymogi formalne i mógł stanowić podstawę do dokonania opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Opisu i szacowania nieruchomości dokonano z poszanowaniem reguł postępowania. W treści operatu nie stwierdzono braków ani niejasności. Operat zawiera określenie przedmiotu, metody i celu wyceny, rodzaj nieruchomości, jej wartość rynkową i datę, na którą wartość tę określono. W treści operatu wskazano zakres i uwarunkowania wyceny, podstawy formalne, prawne i merytoryczne. Rzeczoznawca przedstawił źródła danych o nieruchomości i rynku lokalnym, daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opis nieruchomości (i jej głównych cech) oraz jej stan prawny. W operacie zawarto również analizę i charakterystykę rynku nieruchomości. Wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, z przepisów regulujących procedurę szacowania nieruchomości przy wykorzystaniu metody porównawczej nie wynika obowiązek dokonywania oględzin tzw. nieruchomości podobnych. Podstaw do takiego twierdzenia nie daje przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832). Po pierwsze, przepis ten nie obowiązywał w dacie sporządzenia w tej sprawie operatu szacunkowego (23 luty 2023 r.). Po drugie, oględziny, o których mowa w tym przepisie dotyczą nieruchomości, która ma być przedmiotem wyceny, a nie nieruchomości porównawczych. Oględziny nieruchomości Skarżącej zostały przeprowadzone 5 kwietnia 2022 r., co wprost wynika z operatu szacunkowego (s. 5).

W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Są to tzw. "przepisy wynikowe", które wskazują na to jaki powinien być wynik sądowej kontroli zaskarżonego aktu, w przypadku stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź też stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie, wobec niestwierdzenia żadnego z takich naruszeń, sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c u.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

SWSA (del.) Marta Waksmundzka-Karasińska SNSA Stanisław Bogucki SNSA Wojciech Stachurski