Mieszkanie po policjancie bez tytułu prawnego, art. 691 k.c. nie daje prawa do lokalu

Wyrokiem z 17 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. T. i E. T. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z 12 lipca 2022 r. w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Komendant Główny Policji decyzją z 12 lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 marca 2022 r. nakazującą skarżącym opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882).

Sąd I instancji podał, że lokal został w [...] r. przydzielony B. T. jako mieszkanie służbowe do wspólnego zamieszkiwania z żoną Z. T. oraz dziećmi. Po śmierci B. T. i następnie Z. T. lokal zajmowali skarżący. Organ uznał, że skarżący nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami ani rencistami policyjnymi oraz nie posiadają tytułu prawnego do zajmowania lokalu pozostającego w dyspozycji Policji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w skardze skarżący zarzucili organowi błędną wykładnię art. 95 ust. 3 ustawy o Policji oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podnieśli również, że do lokalu powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej: k.c.) dotyczące wstąpienia w stosunek najmu, a w szczególności art. 691 k.c. Oddalając skargę, Sąd I instancji uznał, że tytułem prawnym do lokalu pozostającego w dyspozycji Policji jest decyzja o jego przydziale wydana na podstawie ustawy o Policji. Do takich lokali nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wstąpienia w stosunek najmu, a skarżący nie spełniają również przesłanek wynikających z przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W konsekwencji podzielił stanowisko organów, że skarżący zajmują lokal bez tytułu prawnego, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący nie posiadają jakiegokolwiek tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], a także przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności dotyczących zastosowania przepisów regulujących najem lokali pozostających w dyspozycji Policji;

2) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, pomimo że w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające uwzględnienie skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że decyzja organu została wydana z naruszeniem tych przepisów, polegającym na braku należytego rozważenia, czy skarżącym przysługuje tytuł prawny do lokalu na podstawie art. 691 k.c.;

4) art. 135 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 3 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez wszechstronnej kontroli zgodności z prawem postępowań prowadzonych przez organy administracji oraz przez bezkrytyczne zaakceptowanie dokonanych przez nie ustaleń faktycznych i prawnych.

Wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 3 p.p.s.a. Ich wspólnym założeniem jest twierdzenie, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji organów Policji, błędnie przyjmując, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Stanowiska tego nie można podzielić.

Z akt sprawy wynika, że lokal będący przedmiotem postępowania stanowi lokal pozostający w dyspozycji Policji, przydzielony pierwotnie funkcjonariuszowi Policji na podstawie przepisów regulujących gospodarkę mieszkaniową Policji. Prawo do lokalu mieszkalnego w służbach mundurowych powiązane jest z charakterem stosunku służbowego funkcjonariuszy tych służb, a regulacje te przewidziane są nie tylko w ustawie o Policji (art. 88 ust. 1 tej ustawy), ale też w poszczególnych ustawach dotyczących innych służb. Przepisy ustawy o Policji wprowadzają ogólną regułę, że funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to wynika z istoty pełnionej służby związanej z dyscypliną, dyspozycyjnością, nielimitowanym czasem pracy, jak również koniecznością zapewnienia niezbędnej liczby funkcjonariuszy w danej miejscowości. Prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej ma mu zapewnić zarówno prawidłowe pełnienie służby, jak i warunki niezbędne dla założenia rodziny i prowadzenia normalnego życia rodzinnego (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., I OSK 447/07). Regulacje prawne dotyczące mieszkań funkcjonariuszy Policji zawarte zostały w rozdziale 8 ustawy o Policji. Artykuły 95 i 97 ust. 5 ustawy o Policji jednoznacznie określają administracyjny tryb przydziału i opróżniania mieszkań funkcjonariuszy Policji. Zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W konsekwencji nie istnieje możliwość stosowania przepisów tej ostatniej ustawy, jak również przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego (por. wyroki NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 837/10, z 17 stycznia 2014 r., I OSK 122/13 oraz wyrok TK z 15 listopada 2017 r., SK 29/16, OTK-A 2017, nr 75). Z tego względu stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem dysponującym lokalem ma charakter publicznoprawny i podlega regulacjom szczególnym zawartym w ustawie o Policji. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, że do lokalu tego zastosowanie znajduje art. 691 k.c. Przepis ten reguluje następstwo prawne w stosunku najmu lokalu mieszkalnego, a więc odnosi się do stosunków cywilnoprawnych. Nie może natomiast stanowić podstawy nabycia prawa do lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, którego zasady przydziału i opróżnienia zostały kompleksowo uregulowane w ustawie o Policji (por. wyrok NSA z 8 maja 2025 r., III OSK 675/22). Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że skarżący nie mogli skutecznie wywodzić przysługującego im prawa do zajmowania lokalu z art. 691 k.c.

Z powyższych względów nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy administracji ustaliły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Spór między stronami nie dotyczył bowiem faktów, lecz ich oceny prawnej, a w szczególności możliwości wywodzenia przez skarżących tytułu prawnego do lokalu z art. 691 k.c. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, że rozstrzygnięcie sprawy było następstwem niepełnego postępowania dowodowego. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest również okoliczność, że uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego sprowadza się w istocie do zacytowania ogólnych poglądów prawnych dotyczących zasad prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem. Sąd I instancji przedstawił ustalenia faktyczne, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił motywy, dla których uznał zarzuty skargi za niezasadne. Okoliczność, że skarżący nie podzielają zaprezentowanej przez Sąd wykładni przepisów prawa, nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy oraz odniósł się do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Okoliczność, że kontrola ta doprowadziła do podzielenia stanowiska organów administracji, nie oznacza, że miała charakter powierzchowny lub niepełny.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.