Odpady z demontażu ZSEiE oddawano firmom zbierającym. NSA oddalił skargę spółki

Wyrokiem z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt II SA/Po 332/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w S. (dalej jako "spółka", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie spółka") na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako "organ") z dnia 16 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odpadów.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wyżej opisanym zarządzeniem pokontrolnym organ, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.), dalej "u.i.o.ś." oraz ustaleń przeprowadzonej w dniach od 6 grudnia 2021 r. do 8 kwietnia 2022 r. kontroli działalności prowadzonej przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w S. [...], w zakresie prowadzonego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pod firmą [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], nałożył na kontrolowaną spółkę obowiązek przekazywania na bieżąco odpadów podmiotom uprawnionym.

Organ wyznaczył na dzień 15 kwietnia 2023 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że przeprowadził kontrolę na terenie zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego [...], która wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Podczas kontroli ustalono, że spółka wytwarza następujące odpady w wyniku prowadzenia procesów demontażu ZSEiE (tj. Zużyty Sprzęt Elektryczny i Elektroniczny) w procesach odzysku R3, R4 i R12 oraz R13:

13 02 08* Inne oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe

14 06 01* Freony, HCFC, HFC

16 02 16 Elementy usunięte z zużytych urządzeń inne niż wymienione w 16 02 15* 16 06 01 * Baterie i akumulatory ołowiowe

16 06 05 Inne baterie i akumulatory

19 1201 Papier i tektura

19 12 02 Metale żelazne

19 12 03 Metale nieżelazne

19 12 04 Tworzywa sztuczne i guma

19 12 05 Szkło

19 12 07 Drewno inne niż wymienione w 19 12 06

19 12 09 Minerały (np. piasek, kamienie)

19 12 12 Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne.

Stwierdzono, że spółka w 2021 r. łącznie wytworzyła [...]Mg ww. odpadów. Z informacji zawartych w bazie BDO wynika, że odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu w zakładzie przetwarzania ZSEiE z terenu zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego [...] w S., w 2021 r. przekazywane były podmiotom, które były nieuprawnione, ponieważ odpady wytworzone podczas przetwarzania ZSEiE (z wyłączeniem odpadów baterii i akumulatorów) należy przekazywać do podmiotów prowadzących procesy w zakresie recyklingu lub działalności w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru lub prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania, a nie można ich przekazywać do podmiotów tylko zbierających odpady. Jak ustalono, spółka przekazywała odpady wytworzone podczas demontażu ZSEiE podmiotom, które - co ustalono na podstawie danych w bazie BDO - nie przetwarzały odpadów w miejscu prowadzenia działalności (MPD), a jedynie zbierały i przekazywały dalej przyjęte odpady:

- [...], ul. [...] (odpady o kodzie 16 02 16, 19 12 02, 19 12 04);

- [...]Sp. z o.o., [...] (odpady o kodzie 19 12 07);

- [...] (odpady o kodzie 19 12 04);

- [...] [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...]Sp. z o.o" ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 04 w 2020 r.);

- [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...] Sp. z o.o., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 04, 19 12 05), spółka posiadała wpis do działu XI, zezwolenie na zbieranie odpadów wyd. [...] z dnia [...]-11-2015, znak [...], na podstawie danych w bazie BDO ustalono, że spółka nie prowadziła KEO dla odpadów przetwarzanych i zbieranych o tych kodach, ustalono, że ten podmiot był nieuprawniony do przyjmowania odpadów powstałych po demontażu ZSEiE. Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. znak [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał do organu ustalenia czynności kontrolnych prowadzonych od 29 stycznia do 7 czerwca 2021 r. na terenie przy ul. [...], gdzie działalność miała prowadzić m.in. spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...]. Stwierdzono, że ww. spółka jedynie fikcyjnie prowadzi działalność gospodarczą związaną ze zbieraniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Ustalono również jakie podmioty prowadziły transporty spółki [...] Sp. z o.o., które nie dotarły na miejsce wskazane na KPO. W okresie od 14 grudnia 2020 r. do 20 sierpnia 2021 r. spółka miała wykonać do spółki [...] Sp. z o.o. do miejsca prowadzenia działalności w O. łącznie 53 transportów odpadów o kodzie 19 12 04 - Tworzywa sztuczne i guma oraz 19 12 05 - Szkło w łącznej ilości 1316,72 Mg;

- [...], ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 03);

- [...]Sp. z o.o., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...] Sp. k. (odpady o kodzie 19 12 05, 16 02 16);

- [...] Sp. z o.o. ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 04),

- [...] Sp. z o.o., w [...] ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02, 19 12 03);

- [...]Sp. z o.o., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...], ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...] Sp. k. ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...], ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02, 19 0 01, 16 01 17);

- [...]S.A., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02, 19 12 04);

- [...] Sp. z o.o., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02),

- [...] (odpady o kodzie 19 12 04);

- [...]Sp. z o.o., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...] Sp. z o.o., [...] (odpady o kodzie 19 12 07);

- [...], [...] (odpady o kodzie 19 12 04),

- [...] Sp. z o.o. [...], [...] (odpady o kodzie 19 12 04). Organ ustalił, że ww. spółka od 6 marca 2020 r. z uwagi na wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie i przetwarzanie odpadów była nieuprawniona do odbioru odpadów. Na podstawie BDO ustalono, że transporty odpadów wykonywane do spółki [...] Sp. z o.o. nie dotarły na miejsce wskazane na KPO, tj. nie zostały dostarczone do odbiorcy odpadów wskazanego na KPO;

- [...] Sp. z o.o. ul. [...], siedziba; [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...]Sp. z o.o. ul. [...] (odpady o kodzie 13 02 08*);

- [...]Sp. z o.o., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...], [...] (odpady o kodzie 19 12 02).

Podczas kontroli ustalono także, że spółka przekazywała ww. odpady podmiotom zbierającym odpady, które przekazywały je także do odbiorców poza granicami Polski (m.in. [...]sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z.o.o., [...]). Podmioty te wystawiały oświadczenia, które miały potwierdzać, że odpady przyjęte (zebrane od kontrolowanej spółki) zostały następnie przez te podmioty przekazane za granicę do odzysku. Zapis art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1622), dalej "u.z.s.e.", wskazuje wprost, że tylko prowadzący zakład przetwarzania, bez przekazywania odpadów podmiotom je zbierającym, może dokonać wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w celu poddania ich recyklingowi, odzyskowi lub unieszkodliwianiu. Organ wskazał dalej, że ustawodawca nie przewidział odstępstw w zakresie podmiotów uprawnionych do gospodarowania odpadami powstałymi w wyniku przetwarzania ZSEiE oprócz odpadów baterii i akumulatorów, co zostało wprost wskazane w art. 52 ust. 6 u.z.s.e.

Na ww. zarządzenie pokontrolne spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, zaskarżając je w całości, wnosząc o uchylenie w całości pkt 1 zarządzenia i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 52 ust. 1 i 2 u.z.s.e., poprzez błędne uznanie, iż wytwórca odpadów powstałych z demontażu zużytego sprzętu winien je przekazać bezpośrednio do ostatecznego ich zagospodarowania;

2. art. 10 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze. zm.), poprzez niezastosowanie przez Organ zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy, powstałych na skutek nierzetelnie przeprowadzonej oceny stanu faktycznego.

Motywując skargę spółka podała, że kwestionuje w całości ustalenia i protokół kontroli (którego nie podpisała) oraz sformułowane na jego podstawie zarządzenie pokontrolne w zakresie wskazanym w punkcie 1.

Zdaniem skarżącej organ bezrefleksyjnie zastosował literalną wykładnię art. 52 ust. 1 i 2 u.s.z.e. Organ nie wziął pod uwagę, że działanie spółki w sprawie podyktowane było względami ekonomiczno - organizacyjnymi. Ilość wytwarzanych odpadów z demontażu nie umożliwiała zawarcia stosownych umów z potencjalnymi odbiorcami prowadzącymi działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącymi działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru (art. 52 ust. 1 u.z.s.e.) lub prowadzącymi działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów (art. 52 ust. 2 u.z.s.e.). Stosując wykładnie literalną, jak zrobił to organ, doszłoby do absurdalnej sytuacji polegającej na tym, że skarżący w konsekwencji zawarcia umów na odbiór odpadów narażałby się na nieuzasadnione straty materialne. Działałby więc w wariancie niekorzystnym z uwagi na czynniki ekonomiczne i społeczne tj. np. poprzez zmniejszenie zakresu pracy i tym samym wdrożenie procedury redukcji zatrudnienia w zakładzie. Z drugiej zaś strony stałoby to w opozycji do zasady wyrażonej w art. 1 u.z.s.e., która to stanowi, iż ustawa określa środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzi przez zapobieganie niekorzystnym skutkom wytwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i gospodarowania nim lub przez ograniczanie tych skutków oraz ogólnych skutków wykorzystania zasobów i poprawę efektywności ich wykorzystania. W przypadku nie zawarcia umów na odbiór odpadów zmuszony byłby do ich dłuższego magazynowania, co prowadziłoby do ich kumulacji i potencjalnie powodowałoby w większym zakresie narażenie skutecznej ochrony środowiska. Organ nie zwrócił uwagi na zasadę racjonalności prawodawcy oraz zasady wykładni funkcjonalnej art. 52 ust. 1, 2 i 3 u.z.s.e. i dokonał ich interpretacji w sposób najmniej korzystny dla skarżącego.

Skarżąca powołała się na pismo Ministra Środowiska, Departament Gospodarki Odpadami, z dnia 22 sierpnia 2018 r., znak: [...], dalej "pismo Ministra Środowiska", w którym stwierdzono, że możliwe jest przekazanie odpadów o kodzie 19 12 za pośrednictwem zbierającego odpady, bądź przetwarzającego odpady, pod warunkiem zaświadczenia przez niego o recyklingu lub innym niż recykling procesie odzysku. Skarżąca spełniła te warunki. Zdaniem skarżącej przepisy art. 52 ust. 1 i 2 u.z.s.e. nie wskazują na obowiązek bezpośredniego przekazania przedmiotowych odpadów do ostatecznego ich zagospodarowania, w związku z czym stanowisko organu w niniejszej sprawie należy uznać za błędne.

Spółka nie zgodziła się nadto z twierdzeniem organu jakoby spółkom [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. nie dostarczono od skarżącego odpadów zgodnie z kartami przekazania odpadów oraz, że spółka [...] nie posiadała ważnego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Spółka podkreśliła, że zawsze działała w dobrej wierze, dokładała należytej staranności, aby przekazywane przez nią odpady odbierały wyłącznie podmioty uprawione. W tym celu zawiera ona umowy z podmiotami wpisanymi do BDO jako pośrednicy, weryfikuje w BDO ważność posiadanych przez odbiorców decyzji oraz sprawdza czy podmioty współpracujące złożyły wniosek, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 ze zm.) w oparciu o pisemne oświadczenie lub kopię wniosku. Skarżąca nie może odpowiadać za nierzetelność swoich kontrahentów. Nie jest to bowiem jej prawny obowiązek. Tym samym nie można jej czynić zarzutu, że odpady nie zostały dostarczone na miejsce ich przeznaczenia. Skarżąca nie jest odpowiedzialna również za to by jej kontrahenci posiadali ważne zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami. Zdaniem spółki działanie organu świadczy również o naruszeniu art. 10 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że spółka [...] S.A. przekazywała część odpadów wytworzonych podczas przetwarzania ZSEiE podmiotom nieuprawnionym, wbrew zapisom art. 52 ust. 1, 2 i 3 u.z.s.e. gdyż podmiot, który na podstawie kart przekazania przyjął odpady od Spółki, stał się ich nowym posiadaczem i dopiero jako nowy posiadacz odpadów zebranych, w tym od innych podmiotów miał przekazywać je kolejnym podmiotom, w tym poza granicę na podstawie aneks VII. Ustawodawca nie przewidział odstępstw w zakresie podmiotów uprawnionych do gospodarowania odpadami powstałymi w wyniku przetwarzania ZSEiE oprócz odpadów baterii i akumulatorów, co zostało wprost wskazane w art. 52 ust. 6 u.z.s.e. Zakład przetwarzania przekazuje zużyte baterie i zużyte akumulatory – tj. odpady o kodzie 16 06 01*, 16 06 05 prowadzącemu zakład przetwarzaniach tych odpadów tj. spółki [...] Sp. z o.o. Odbiorca odpadów - ww. spółka - posiada stosowny wpis do BDO w zakresie gospodarowania odpadami. Organ wskazał, że niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 52 ust. 1 i 2 u.s.z.e. zagrożone jest zgodnie z art. 91 pkt 39 ww. ustawy administracyjną karą pieniężną do 1.000.000 zł w przypadku przekazywania odpadów podmiotom nieuprawnionym. Obowiązek ten jest wyrazem dążenia ustawodawcy do jak najbardziej efektywnego śledzenia strumienia odpadów, w tym wytwarzanych podczas demontażu zużytego sprzętu wraz z możliwością ponownego wprowadzenia na rynek odzyskanych produktów w wyniku prowadzonych procesów recyklingu i odzysku, co związane jest z cyklem życia odpadów. Organ wskazał, że ustawodawstwo unijne również narzuca cele w zakresie ochrony środowiska, w tym dotyczące gospodarowania ZSEiE i ograniczania ich ilości. Organ zwrócił nadto uwagę, że skarżąca tłumaczy konieczność przekazywania odpadów wytworzonych podczas przetwarzania ZSEiE podmiotom zbierającym lub innym pośrednikom w obrocie odpadami płynnością prowadzenia procesów przetwarzania przez spółkę oraz zawierania umów z odbiorcami odpadów. Organ w tym zakresie wskazał, że prowadzący zakład przetwarzania odpadów ZSEiE nie ma obowiązku zawierania umów na odbiór odpadów, a jedynie zgodnie z wymogami art. 23 ust. 1 i art. 49 u.z.s.e. jest zobowiązany do zawierania umów z podmiotami wprowadzającymi sprzęt. Ilość przyjmowanych odpadów ZSEiE przez spółkę, przekładająca się na ilość wytwarzanych odpadów została dopuszczona w posiadanym przez spółkę zezwoleniu wydanym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia 22 września 2015 r. znak [...] ze zm. zmienioną decyzją z dnia 7 sierpnia 2017 r. znak [...], zmienioną decyzją z dnia 10.03.2022 r. znak [...], który udzielił spółce [...] S.A. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych w związku z działalnością zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (linia nr 1) zlokalizowanej na terenie Centrum Recyklingu, położonego w S., gm. N. Instalacja znajduje się w hali produkcyjno-magazynowej nr [...] zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] obręb S. W przedmiotowym zezwoleniu Marszałek, dopuszczając do przetworzenia w ciągu roku [...] Mg odpadów o kodzie 16 02 11*, 1500 Mg odpadów o kodzie 160 02 13*, 2500 Mg odpadów o kodzie 20 01 23*, a także 4000 Mg odpadów o kodzie 20 01 35* wziął pod uwagę możliwości gospodarowania odpadami przez spółkę na przedmiotowym terenie. Wzięto pod uwagę, że wytwarzane przez spółkę odpady, w tym o kodach 19 12 01, 19 12 04, 19 12 07, 16 06 05 są to odpady palne, a także, że spółka wytwarza odpady niebezpieczne, które stwarzają szczególne zagrożenie dla środowiska, w przypadku ich uwolnienia do środowiska. Ustawodawca przesądzając o ilościach dopuszczonych do przetworzenia odpadów uwzględnił wielkość miejsc magazynowania odpadów, monitoring prowadzony przez spółkę, a także zabezpieczenia chroniące środowisko przed zanieczyszczeniem. W związku z powyższym nie powinna mieć miejsce sytuacja, gdy odpadów wytworzonych, nie ma gdzie zmagazynować, w sposób bezpieczny dla środowiska na terenie prowadzonej przez spółkę działalności w S., w ramach przestrzegania obowiązujących przepisów prawa.

Organ podkreślił również, że zarówno w zarządzeniu pokontrolnym, jak i w protokole kontroli szczegółowo opisano, który z odbiorców odpadów jest podmiotem uprawnionym do odbierania odpadów wytworzonych podczas przetwarzania ZSEiE w rozumieniu art. 52 ust. 1 i 2 u.z.s.e.. Spółka odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu, wytworzone w związku z przetwarzaniem zużytego sprzętu w zakładzie przetwarzania ZSEiE (odpady powstające w wyniku procesu odzysku R12 i R3) była zobowiązana przekazać w rozumieniu art. 52 ust. 1 i 2 u.z.s.e. podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanemu do rejestru lub prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Na podstawie danych zawartych w bazie BDO, podczas kontroli stwierdzono, że spółka nie wypełniła tego obowiązku, a ww. odpady były również przekazywane podmiotom m. in. zbierającym odpady.

Organ wyjaśnił, że w celu uszczelnienia i monitorowania obiegu odpadów przez cały sektor gospodarowania odpadami poprzez gromadzenie informacji dotyczących podmiotów gospodarczych, które zajmują się ich wytwarzaniem, zbieraniem i przetwarzaniem została utworzona BDO, prowadzona w systemie teleinformatycznym i nadzorowana przez marszałka i Ministra Klimatu. Wpis umożliwia posiadanie indywidualnego konta i za jego pośrednictwem wystawianie dokumentów mających znaczenie prawne na podstawie, których odpady są przekazywane, tj. kart przekazania odpadów (dalej KPO) przez posiadacza. Ewidencję jakościowo-ilościową odpadów prowadzi się w oparciu o art. 67 ust. 1 pkt 1 a i 1 b, ust. 11 ustawy o odpadach, z zastosowaniem KPO oraz kart ewidencji odpadów (dalej KEO). Posiadacz odpadów przejmujący odpady oraz transportujący odpady potwierdzają przekazanie odpadów w miejscu wskazanym w KPO oraz przejęcie odpadów w bazie BDO. Kartę przekazania odpadu sporządza się dla każdego rodzaju odpadu oddzielnie. Jednym z głównych celów powstania bazy BDO jest przeciwdziałanie nielegalnemu obrotowi odpadami, a także szarą strefą w tym zakresie odpowiedzialnej za przekazywanie odpadów ZSEiE podmiotom nieuprawnionym. Obowiązek przekazywania odpadów wytworzonych z przetwarzania ZSEiE do podmiotów prowadzących działalność w zakresie recyklingu lub prowadzących działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanych do rejestru lub prowadzących działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów, bez udziału podmiotów pośredniczących wynika wprost z art. 52 ust. 1 - ust. 3 u.z.s.e. Obowiązkiem prowadzącego zakład przetwarzania jest przekazanie odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w pierwszej kolejności prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru. W dalszej kolejności istnieje obowiązek przekazania odpadów, które nie zostały przekazane do recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku, podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów. W tych celach (recyklingu, innych niż recykling procesów odzysku lub unieszkodliwiania) ustawodawca przewidział także możliwość wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu z terytorium kraju do: innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego, albo państwa niebędącego państwem członkowskim do instalacji, co ważne spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju, a więc ustawodawca stoi na stanowisku, że wywóz odpadów do nich musi spełniać wymagania w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska na odpowiednim poziomie zagospodarowania.

Organ podniósł, że w myśl art. 9 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym "wywóz z terytorium kraju odpadów powstałych ze zużytego sprzętu w celu poddania ich przetwarzaniu odbywa się zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1013/2006", oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1418/2007 z dnia 29 listopada 2007 r. dotyczącym wywozu w celu poddania odzyskowi niektórych odpadów wymienionych w załączniku III lub IIIA rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady do pewnych państw, których nie obowiązuje decyzja OECD w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UEL 316 z 04.12.2007, str. 6, z późn. zm.)". W przepisie regulującym możliwość wywozu odpadów z terytorium kraju ustawodawca wprost określił podmiot, który może takiego wywozu dokonać i jest to "prowadzący zakład przetwarzania". Definicja legalna "prowadzącego zakład przetwarzania" znajduje się w art. 4 pkt 7 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, zgodnie z którym: rozumie się przez to podmiot prowadzący zakład przetwarzania, który posiada decyzję w zakresie gospodarki odpadami zezwalającą na przetwarzanie zużytego sprzętu. Ustawa zawiera także definicję "zakładu przetwarzania", zgodnie w którą oznacza on "instalację, obiekt budowlany lub jego część, w których jest prowadzony demontaż zużytego sprzętu oraz przygotowanie do ponownego użycia zużytego sprzętu lub odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu, które posiadają decyzję w zakresie gospodarki odpadami zezwalającą na przetwarzanie zużytego sprzętu". Regulacja taka została określona w związku ze zmianą prawa, którą ustawodawca wprowadził jednocześnie w celu uszczelnienia strumienia odpadów i kontroli podmiotów wprowadzając elektroniczną bazę danych BDO wraz z hurtownią danych i wyeliminowaniem papierowych kart przekazania odpadów - KPO. Dlatego też w ocenie organu w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia interpretacji zawartej w piśmie z dnia 22.08.2018 r. znak [...], gdyż zostało ono sformułowane jeszcze przed zmianą ustawy o odpadach z dnia 11 sierpnia 2021 r. obowiązującą od dnia 23.09.2021 r. Ponadto przesłane przez skarżącą pismo zawiera wyraźną klauzulę, że nie stanowi oficjalnej wykładni prawa i nie jest prawnie wiążącym dla organów administracji orzekających w sprawach indywidualnych.

Zdaniem organu art. 52 u.s.z.e. nie zawiera zapisów dopuszczających przekazywanie odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu za pośrednictwem innego podmiotu, takich jak dopuszczone zostały dla podmiotu zbierającego ZSEiE. Za interpretacją przyjętą przez organ przemawia nałożenie innych obowiązków gospodarowania odpadami ZSEiE na zbierającego zużyty sprzęt sformułowane w art. 44 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca dopuścił przekazanie zebranego w ramach zbierania odpadów zużytego sprzętu prowadzącemu zakład za pośrednictwem innego zbierającego zużyty sprzęt. Biorąc pod uwagę powyższe przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca nie dopuścił realizacji art. 52 ustawy z udziałem podmiotów pośredniczących.

Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Organ wskazał, że podczas kontroli bezsprzecznie ustalono, że spółka przekazywała odpady do podmiotów nieuprawnionych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach, "wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub (...) 3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5"; w tym do:

- spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą przy [...] w m. prowadzenia działalności [...],

- spółki [...]Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...]w m. prowadzenia działalności ul. [...],

- spółki [...]Sp. z o.o., ul. [...]w m. prowadzenia działalności przy ul. [...] (dz. o nr [...]),

- spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...].

Wszystkie transporty przekazanych odpadów zostały potwierdzone w systemie BDO przez podmiot przekazujący, przejmujący i transportujący. W celu przekazania odpadów i uregulowania kwestii finansowych spółka [...] S.A. zawarła stosowne umowy, które opisano w protokole kontroli, a także spółka wystawiała faktury potwierdzające dokonane transakcje w związku z przekazaniem odpadów. Pomimo deklaracji o dochowaniu wszelkiej staranności w celu sprawdzenia, czy odbiorca odpadów jest podmiotem uprawnionym zgodnie z wymaganiami art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach. Podczas kontroli ustalono, że kontrahenci byli podmiotami, które nie prowadziły działalności w miejscu wskazanym w zezwoleniu ( np. [...]Sp. z o,o., [...] Sp. z o.o., [...]Sp. z o.o., [...]Sp. z o.o.). Co więcej spółka [...] Sp. z o.o. nie posiada uregulowania formalnoprawnego do prowadzenia odzysku odpadów, na terenie przy ul. [...], nie posiada instalacji, w której mogłyby zostać przetworzone przedmiotowe odpady.

Powyższe zdaniem organu powoduje, że spółka [...] S.A. nie zachowała dostatecznej ostrożności i staranności w przekazywaniu odpadów, ponieważ w celu pozyskania wiarygodnych informacji dotyczących zezwoleń posiadanych przez ww. spółki mogła zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029) wystąpić do organów wydających decyzje dla ww. podmiotów i je zweryfikować, a także o udzielenie informacji na temat aktualności decyzji i jej obowiązywanie w obiegu prawnym. Skarżąca, która jest profesjonalnym podmiotem gospodarującym odpadami nie wykazała, że pozyskała z organu, który udziela zezwolenia wiarygodnych informacji, czy są to podmioty uprawniony.

Wskazano, że ustawodawca nie przewidział braku odpowiedzialności za "nieświadome", nieumyślne przekazywanie odpadów nielegalnym odbiorcom. W przedmiotowej sprawie, nie doszło do skutecznego przekazania odpadów przez ich posiadacza, tj. przekazujący odpady nie przekazali odpadów uprawnionemu odbiorcy, jednocześnie odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami nie przeszła na następnego posiadacza odpadów w myśl art. 27 ust. 4 ustawy o odpadach. Za legalne zagospodarowanie odpadów odpowiada podmiot zbierający, który zostaje ich kolejnym posiadaczem ponosząc duże koszty za ich przetwarzanie w instalacji, w tym przetwarzanie odpadów niebezpiecznych.

Powyższe powoduje, że organ stojąc na straży praworządności i ochrony środowiska przed negatywnymi skutkami zanieczyszczenia jest zobowiązany do bardzo szczegółowego sprawdzania legalności przekazywanych odpadów. Organ ustalił jednak, że skarżąca przekazywała odpady podmiotom nieuprawnionym. Przepis art. 27 ustawy o odpadach oraz art. 52 u.z.s.e. nie uprawniają Organu do rozpatrywania wszelkich wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy w rozumieniu art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Stan faktyczny ustalony przez organ w trakcie kontroli skarżącego powodują, że zasada ta nie ma zastosowania, gdyż nie zachodzą w niniejszej sprawie takie wątpliwości co do stanu faktycznego, do których zastosowanie mógłby mieć art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców.

W replice na odpowiedź na skargę pełnomocnik skarżącej spółki podał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w skardze, jak i nie zgadza się z argumentacją organu. Wskazano, że organ dokonał nieuprawnionej, zawężającej wykładni art. 52 ust. 1 i 2 u.z.s.e. a przepis ten zdaniem skarżącego nie wskazuje na wymóg bezpośredniego przekazywania odpadów do prowadzącego działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącego działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanych do rejestru, a także do prowadzącego działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Dodatkowo skarżąca podała, że w wypadku spółek [...] sp. z o.o., [...]sp. z o.o. , [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. odpady były przekazywane w czasie ważności (przed wygaszeniem) ich zezwoleń. Nadto skarżąca przed przekazaniem odpadów kontrahentom zawierała umowy z podmiotami wpisanymi do bazy danych BDO (która korzysta z domniemania prawdziwości rejestru publicznego) i weryfikowała te podmioty.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd meriti wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli było zarządzenie pokontrolne organu wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a i.o.ś. (przywołano wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08). Zarządzenie pokontrolne jest aktem o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (przywołano wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15). W orzecznictwie wskazuje się, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi inspekcji ochrony środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego. W toku kontroli podmiot kontrolowany może wykazywać, że dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków (przywołano wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018 r., II SA/Go 207/18).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd meriti w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zarządzenie pokontrolne prawidłowo zostało zaadresowane do B. K. - Prezesa Zarządu spółki [...] S.A. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż zarządzenie pokontrolne może zostać wydane jedynie w stosunku do osoby fizycznej, a nie osoby prawnej. W tym ostatnim przypadku jeżeli czynności kontrolne przeprowadzane są u osoby prawnej, to adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (przywołano wyrok WSA w Lublinie z 18 listopada 2021 r., II SA/Lu 535/21). Wynika to wprost z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Powyższe nie zmienia tego, iż spółka miała legitymację do wywiedzenia skargi na zarządzenie pokontrolne do tut. Sądu. Niewątpliwie bowiem spółka ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego (art. 50 § 1 P.p.s.a.), skoro zarządzenie dotyczy prawidłowej realizacji obowiązków ciążących na spółce, a konsekwencją zarządzenia jest konieczność dostosowania działalności spółki do treści wskazań zawartych w zarządzeniu (przywołano wyrok WSA w Poznaniu z 20 października 2011 r. IV SA/Po 751/11 oraz wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2023 r. II SA/Lu 884/22). Sąd meriti wskazał nadto, że zarządzenie pokontrolne wydane zostało po zapoznaniu się z uwagami do protokołu kontroli. Skarżony akt zawiera prawidłowo przywołaną podstawę prawną (art. 12 ust. 1 u.i.o.ś.), a także szerokie uzasadnienie wskazujące na motywy jakimi kierował się organ przy jego wydawaniu.

Przechodząc do oceny merytorycznej i zasadności stawianych zarzutów Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że skarżąca spółka prowadzi działalność (w oparciu o stosowne pozwolenie) w zakresie zbierania oraz przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (ZSEiE). Powstałe w wyniku przetwarzania (demontażu) odpady przekazywała podmiotom, które - jak ustalono na podstawie danych z bazy BDO - nie przetwarzały odpadów w miejscu prowadzenia działalności, a jedynie zbierały je i przekazywały dalej. Organ doszedł więc do wniosku, że spółka przekazywała odpady podmiotom nieuprawnionym do przyjmowania odpadów powstałych po demontażu ZSEiE (zob. listę podmiotów str. 2-6 zarządzenia pokontrolnego). Zarządzenie wydano po przeprowadzeniu kontroli skarżącej spółki, o charakterze problemowym, planowym, prowadzonej w latach 2021 - 2022. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym organ zakwestionował działania spółki w zakresie gospodarowania odpadami, uznając je za niezgodne z art. 52 u.z.s.e. Jednocześnie wskazano na obowiązek przekazywania odpadów podmiotom uprawnionym, tj. zgodnie z ww. przepisem: wpisanym do rejestru podmiotom prowadzącym działalność w zakresie recyklingu, innych niż recykling procesów odzysku, względnie prowadzącym działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów.

Sąd meriti podniósł, że samo zarządzenie jest czynnością materialno - techniczną, nie jest bezpośrednim źródłem obowiązku postępowania z odpadami w określony sposób. Obowiązek ten wynika z przepisów prawa, a zarządzenie wskazuje właściwy sposób postępowania, wobec stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami. Brak realizacji obowiązku może oczywiście stać się podstawą podejmowania wobec Spółki dalszych działań, w tym podejmowania rozstrzygnięć w formach władczych – decyzji administracyjnych. Wynika to również z cytowanego wcześniej art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Na obecnym etapie jednak Sąd nie ocenia dalszych, ewentualnych konsekwencji związanych ze stwierdzonymi naruszeniami, lecz bada jedynie, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jednym z zasadniczych argumentów spółki było zastosowanie przez organ zawężającej wykładni art. 52 u.z.s.e. Zgodnie z art. 52 u.z.s.e., odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru (ust. 1). Odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu, które nie zostały przekazane do recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku, przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów (ust. 2). Prowadzący zakład przetwarzania może dokonać wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu z terytorium kraju na terytorium: (1) innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego; (2) państwa niebędącego państwem członkowskim do instalacji spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju (ust. 3). W ocenie Sądu meriti powyższy przepis jest regulacją szczególną względem ustawy o odpadach, lecz jednocześnie regulacją wyczerpującą. Ustawa ta bowiem dotyczy konkretnego rodzaju odpadów (art. 2 u.z.s.e.) i postępowania z nimi, z uwzględnieniem celu jakim jest podejmowanie środków służących ochronie środowiska i zdrowia ludzi poprzez zapobieganie niekorzystnym skutkom wytwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (art. 1 u.z.s.e.). Art. 52 u.z.s.e. wskazuje enumeratywnie (w sposób zamknięty) dopuszczalne sposoby postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, tj. (1) przekazanie prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru; (2) przekazanie prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów; (3) wywóz odpadów za granicę (na terytorium innego niż RP państwa członkowskiego, względnie – przy zachowaniu dodatkowych warunków – innego państwa), w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu. Katalog ten wskazuje, że są to wyłączne sposoby postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Argumentacja skarżącej stanowi próbę skorygowania jasnych i jednoznacznych wyników wykładni językowej tego przepisu. Skarżąca odwołuje się bowiem do zawężającego rozumienia ww. przepisu przez organ, poszukując właśnie innych, dopuszczalnych sposobów postępowania z odpadami ZSEIE, które - co wynika jasno i wprost z art. 52 u.z.s.e. – nie są zgodne z założeniem ustawodawcy. Nieuprawnione jest więc twierdzenie pełnomocnika skarżącej, iż organ "bezrefleksyjnie zastosował literalną wykładnię art. 52 ust. 1 i 2 u.z.s.e." W ocenie Sądu meriti brzmienie art. 52 u.z.s.e. nie wymaga sięgania do wykładni funkcjonalnej, ani systemowej. Nawet jeśli by to zrobić, również jej wyniki nie popierałyby stanowiska skarżącej. Podkreślenia wymaga, że gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie innych sposobów postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie, dałby temu wyraz w przepisie art. 52 u.z.s.e. Również nie jest rolą organu dokonywanie wykładni przepisów w sposób korzystny dla skarżącej, ani kierowanie się względami ekonomiczno-organizacyjnymi spółki. Celem powołanych przepisów jest doprowadzenie do takiego postępowania z odpadami ZSEIE, który będzie jak najmniej szkodliwe dla środowiska, co nie oznacza, że ma być to korzystne dla skarżącej. W przypadku odpadów powstałych w wyniku demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, bardziej restrykcyjne postępowanie jest uzasadnione specyfiką tych odpadów. Stąd szczególna regulacja wyrażona w art. 52 u.z.s.e., wskazująca enumeratywny, zamknięty katalog sposobów postępowania z tego rodzaju odpadami.

Sąd pierwszej instancji podniósł dalej, że ustawa o zużytym sprzęcie dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/19/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE) (Dz. Urz. UE L 197 z 24.07.2012 r., str. 38 ze zm.). W myśl pkt 2 motywów Dyrektywy, cele polityki Unii w dziedzinie środowiska to w szczególności, zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska, ochrona zdrowia ludzkiego oraz ostrożne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych. Polityka ta opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z pkt 6 celem Dyrektywy jest przyczynianie się do zrównoważonej produkcji i konsumpcji poprzez - w pierwszej kolejności - ograniczenie ilości WEEE, a ponadto poprzez ponowne użycie, recykling oraz inne formy odzysku takich odpadów tak, aby ograniczyć ilość unieszkodliwianych odpadów i przyczynić się do wydajnego wykorzystywania zasobów oraz do odzyskiwania cennych surowców wtórnych. Jak wynika z dalszych motywów Dyrektywy ustawodawca unijny nakazuje państwom członkowskim przyjęcie właściwych środków, by zminimalizować pozbywanie się WEEE jako nieposortowanych odpadów komunalnych oraz by osiągnąć wysoki poziom selektywnej zbiórki tych odpadów (pkt 15). Wskazuje się, że przetwarzanie jest najbardziej skutecznym środkiem zapewnienia zgodności z wybranym w Unii poziomem ochrony środowiska. Każdy zakład lub przedsiębiorstwo prowadzące zbieranie, recykling oraz przetwarzanie powinny spełniać minimalne standardy w celu zapobiegania negatywnemu wpływowi przetwarzania WEEE na środowisko (pkt 17). Przy tym zbieranie, magazynowanie, transport, przetwarzanie i recykling WEEE oraz jego przygotowanie do ponownego użycia odbywają się przy zastosowaniu podejścia ukierunkowanego na ochronę środowiska naturalnego i zdrowia ludzkiego oraz zachowanie surowców i mają na celu recykling cennych zasobów zawartych w EEE z myślą o zapewnieniu lepszych dostaw towarów w Unii (pkt 19). Wobec tego wykładnia art. 52 u.z.s.e. w ujęciu systemowym również prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie jasno sprecyzowanych sposobów postępowania z odpadami ZSEIE (w dyrektywie - WEEE), który będzie jak najmniej uciążliwy dla środowiska. Niezależnie zatem od tego, że wykładania językowa wyklucza możliwość przekazywania odpadów podmiotom innym niż wyraźnie wskazane w tym przepisie, to nie sposób takiej możliwości wywieść również drogą innych metod wykładni – systemowej i funkcjonalnej.

W ocenie Sądu meriti stanowiska skarżącej również nie popiera przywołane przez nią pismo Ministra Środowiska z dnia 22 sierpnia 2018 r. znak: [...], bowiem jak słusznie wskazał organ, pismo to jest nieaktualne, zostało sporządzone przed zmianą przepisów wprowadzoną ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz.1648). Ponadto w piśmie tym wskazano, że nie stanowi ono oficjalnej wykładni prawa i nie jest prawnie wiążące dla organów administracji orzekających w sprawach indywidualnych. Wobec tego, wbrew twierdzeniom skarżącej, pismo to nie zawiera kolejnego, dopuszczalnego sposobu postępowania z odpadami ZSEiE, innego niż wskazane w art. 52 u.z.s.e. ani wytycznych dla organu. Powyższe prowadzi w ocenie Sądu meriti do wniosku, iż art. 52 u.z.s.e. wyklucza możliwość przekazywania odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu za pośrednictwem innego podmiotu, który nie jest uprawniony do ich zagospodarowania, tj. prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru. Z ustaleń organu, których skarżąca skutecznie nie podważyła, wynika że "pośrednicy", którym strona przekazała odpady, nie byli uprawnieni do ich przyjmowania. Zgodnie z art. 52 ust. 3 u.z.s.e. prowadzący zakład przetwarzania może dokonać wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu z terytorium kraju na terytorium: (1) innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego; (2) państwa niebędącego państwem członkowskim do instalacji spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju. Organ ustalił, że odpady ZSEIE były przekazywane innym podmiotom, które dopiero później jako osobne podmioty brały udział w międzynarodowym przemieszaniu odpadów. Wobec tego bez znaczenia jest przedłożenie przez stronę zaświadczeń uzyskanych od tych podmiotów na okoliczność wywozu odpadów do recyklingu w procesie R4, np. do instalacji w N. (zob. np. k. 20-21), na L. (k. 23), C. (k. 37). Nie ma więc dla sprawy znaczenia, iż instalacje za granicą spełniają wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju. Istotne jest bowiem to, że takie działanie skarżącej było w świetle art. 52 ust. 3 u.z.s.e. nieuprawnione. Jedynym wyjątkiem przewidzianym przez ustawodawcę są odpady baterii i akumulatorów, co zostało wprost wskazane w art. 52 ust. 6 u.z.s.e. Zarzut naruszenia przez organ art. 52 ust. 1-3 u.z.s.e. okazał się więc nieuzasadniony.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców Sąd pierwszej instancji podniósł, że również nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Zasada zaufania do przedsiębiorcy (art. 10 ust. 1) wiąże się z domniemaniem, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie i z poszanowaniem dobrych obyczajów. Oznacza to, że odmienne podejście jest możliwe dopiero po wykazaniu, że domniemanie takie nie znajduje uzasadnienia w rzeczywistym stanie rzeczy, np. gdy dowiedzione zostało, że przedsiębiorca dopuścił się (albo dopuszczał) naruszenia prawa. Z protokołu kontroli, jak i zarządzenia pokontrolnego wynika, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 52 u.z.s.e. Nie można też mówić o naruszeniu wynikającej z art. 10 ust. 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców zasady rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie nie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a szczególności skarżąca takich okoliczności nie wykazała. Dla przyjęcia zaistnienia warunków poniesienia odpowiedzialności wystarczający jest sam fakt obiektywnego naruszenia obowiązków administracyjnoprawnych, bez względu na przyczynę, która do tego doprowadziła. W przeciwieństwie do norm karnych nie jest tutaj oceniana kwestia "winy". Poza tym okoliczności przywołane przez skarżącą mogą mieć znaczenie dopiero na późniejszym etapie postępowania, po wydaniu decyzji administracyjnej. Celem zarządzenia pokontrolnego jest wyeliminowanie stwierdzonych naruszeń prawa, a nie wymierzenie sankcji.

Nie doszło również w ocenie Sądu meriti do naruszenia art. 45 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, bowiem organ był upoważniony do przeprowadzenia kontroli i wydania po jej zakończeniu zarządzenia pokontrolnego. Organ nie naruszył standardów dotyczących przeprowadzania kontroli, a skarżąca na takie w skardze ani w replice nie wskazała.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przywołana przez skarżącą argumentacja nie mogła doprowadzić do uchylenia skarżonego zarządzenia pokontrolnego. W sprawie ustalono, że skarżąca jako prowadząca zakład przetwarzania odpadów, nie dokonywała wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu z terytorium RP za granicę, tylko robiły to inne podmioty - kolejni posiadacze odpadów. Ustalono również, że skarżąca przekazała odpady podmiotom, które były zbierającymi odpady i nie prowadziły procesów odzysku wpisanym do rejestru lub prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania, jak tego wymagają przepisy art. 52 ust. 1-3 u.z.s.e. Skarżąca powyższego nie zanegowała, a jedynie wskazywała na okoliczności ekskulpujące winę, które jednakże nie podlegały ocenie w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając wydany wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. z odwołaniem do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne uznanie, iż wytwórca odpadów powstałych z demontażu zużytego sprzętu winien je przekazać bezpośrednio do ostatecznego ich zagospodarowania;

2. z odwołaniem do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) poprzez niezastosowanie przez organ zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy, powstałych na skutek nierzetelnie przeprowadzonej oceny stanu faktycznego;

3. z odwołaniem do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 P.p.s.a. poprzez swobodną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i bezzasadne oddalenie skargi.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi w całości i uchylenie pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w rozpatrywanym środku odwoławczym został błędnie sformułowany. Art. 151 P.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji konieczne jest zatem powiązanie zarzutu naruszenia powyższego przepisu ze wskazanymi enumeratywnie przepisami postępowania, które były stosowane przez organ administracji publicznej, a sąd administracyjny - zdaniem skarżącego - dokonał błędnej oceny działań tego organu i w efekcie niesłusznie oddalił lub uwzględnił skargę. Takiego powiazania w realiach niniejszej spraw autor skargi kasacyjnej nie dokonał.

Z kolei podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego w warstwie opisowej odnosi się do niewłaściwego zastosowania art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Pokreślenia wymaga, że art. 52 ww. ustawy wprowadza następujące regulacje:

- odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru (ust. 1);

- odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu, które nie zostały przekazane do recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku, przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów (ust. 2);

- prowadzący zakład przetwarzania może dokonać wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu z terytorium kraju na terytorium: 1) innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego; 2) państwa niebędącego państwem członkowskim do instalacji spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju (ust. 3);

- w przypadku wywozu odpadów powstałych ze zużytego sprzętu z terytorium kraju na terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu, prowadzący zakład przetwarzania jest obowiązany przekazać wprowadzającemu sprzęt pisemne oświadczenie, że recykling, inne niż recykling procesy odzysku albo unieszkodliwianie odbywają się w instalacjach spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju (ust. 4);

- oświadczenie, o którym mowa w ust. 4, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (ust. 5);

- prowadzący zakład przetwarzania przekazuje zużyte baterie i zużyte akumulatory zbierającemu zużyte baterie lub zużyte akumulatory lub prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, o których mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1113 oraz z 2023 r. poz. 1852 – ust. 6).

Co nadto istotne, art. 3 ww. ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania ze zużytym sprzętem w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, 1597, 1688, 1852 i 2029).

Wykładnia art. 52 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym była już przedmiotem wypowiedzi ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 1970/23 wskazał, że w ujęciu systemowym wykładnia ta prowadzi do ogólnego wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie jasno sprecyzowanych sposobów postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, który będzie jak najmniej uciążliwy dla środowiska. Nie ulega bowiem wątpliwości to, że specyfika odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego sprawia, że konieczne jest skrupulatne rejestrowanie i kontrola procesów zagospodarowywania tych odpadów, również na dalszych etapach obrotu. Współczesny sposób montażu towarów elektrycznych i elektronicznych może bowiem uniemożliwić ich pełne przetworzenie, demontaż lub recykling a jakiekolwiek "pozostałości" zużytego sprzętu elektrycznego lub elektronicznego mogą być wyjątkowo niebezpieczne dla środowiska. W związku z tym wykładnia językowa wyklucza możliwość przekazywania odpadów podmiotom innym niż wyraźnie wskazane w tym przepisie. Takiej możliwości, wbrew zapatrywaniom skarżącej kasacyjnie, nie sposób bowiem wywieść drogą innych metod wykładni - systemowej i funkcjonalnej. Zapatrywanie to podziela w pełni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga wskazanie, ze odesłanie zawarte w art. 3 ww. ustawy nie zawiera sformułowania "odpowiednio". Ustawodawca świadomie zakłada zatem stosowanie przepisów ustawy o odpadach wprost. Problem jednak w tym, że w świetle jednoznacznego brzmienia art. 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym zastosowanie przepisów ustawy o odpadach odnosi się wyłącznie do kwestii "nieuregulowanych" w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Należy w tym miejscu wskazać, że sposób postępowania z odpadami powstałymi po demontażu zużytego sprzętu jest jednoznacznie i w pełni określony właśnie w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Zatem w analizowanej regulacji nie ma żadnej luki prawnej, wymagającej uzupełnienia przez sięgnięcie do szczegółowych regulacji wynikających z przepisów ustawy o odpadach. Art. 52 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym jest regulacją szczególną i wyczerpującą. Nie ma żadnych podstaw, aby sięgać do zasad i reguł określonych w innych przepisach. Wskazane odesłanie nie może mieć zastosowania, bo nie jest spełniony warunek określony w hipotezie normy odsyłającej - brak uregulowania pewnej kwestii w ustawie szczególnej. Zatem nie ulega wątpliwości to, że art. 52 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym wskazuje enumeratywnie (to jest w sposób zamknięty) dopuszczalne sposoby postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. A skoro tak, to nie ma żadnych możliwości prawnych wyprowadzania innych, dozwolonych sposobów postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

Argumentacja przeciwna stanowi próbę skorygowania jasnych i jednoznacznych wyników wykładni językowej tego przepisu, za pomocą argumentów płynących z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zabieg ten prowadzi jednak do wykładni contra legem - do stworzenia normy prawnej sprzecznej z wynikającą z art. 52 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (enumeratywny, zamknięty katalog sposobów postępowania z odpadami) oraz art. 3 tej ustawy (ustawę o odpadach należy stosować tylko w takich kwestiach, które nie są uregulowane w ustawie o sprzęcie, stanowiącej lex specialis). Taki sposób argumentacji jest niedopuszczalny. Poza tym prowadzi do podważenia podstawowego założenia wszelkiej wykładni – domniemania racjonalności ustawodawcy. Gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie innych sposobów postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie, dałby temu wyraz w sposób wyraźny w treści art. 52 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Doszukiwanie się takiego sposobu poprzez odwołanie do przepisów ogólniejszych ustawy o odpadach (niezgodnie z art. 3 ww. ustawy, który wyklucza taki zabieg w odniesieniu do kwestii uregulowanej jednoznacznie i w pełni w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym), godzi w założenie domniemania racjonalności ustawodawcy.

Treść art. 52 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym jest jednoznaczna i precyzyjna, a zatem nie ma żadnych wątpliwości co do wykładni tego przepisu. Przy prawidłowo stosowanych metodach wykładni prawnej nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości interpretacji art. 52 ww. ustawy w sposób inny niż przyjął to organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, a później Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zapatrywania tego nie zmienia przedstawienie odmiennej interpretacji ww. regulacji zaprezentowane w piśmie Ministerstwa Klimatu i Środowiska z dnia 8 września 2025 r. Kwestie techniczne i racje ekonomiczne, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, również nie mogą determinować kierunku interpretacji ww. przepisów.

Zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 – Prawo przedsiębiorców jest a limine wadliwy bowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował tych regulacji. Niezależnie od tego zapatrywania w realiach rozpatrywanej sprawy nie można mówić o naruszeniu wynikającej z art. 10 ust. 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców zasady rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie nie zachodziły bowiem niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a w szczególności skarżąca kasacyjnie spółka takich okoliczności nie wykazała. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 45 ust. 1 ww. ustawy bowiem organ był upoważniony do przeprowadzenia kontroli i wydania po jej zakończeniu zarządzenia pokontrolnego.

W związku z powyższym zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w środku odwoławczym przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz organu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.