Stosunki wodne bez czekania na rozgraniczenie działek. NSA oddalił skargę spółki

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 538/23, oddalił skargę M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie (dalej "Kolegium") z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr SKO.II.41/636/PW/2023, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy [...] (dalej "Wójt") wszczął na wniosek K.W. i T.W. (dalej "wnioskodawcy") postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, o czym pismem z dnia 2 stycznia 2023 r. zawiadomił strony. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 stycznia 2023 r. strony zakwestionowały przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami. Następnie w dniu 26 stycznia 2023 r. m.in. skarżąca wystąpiła do Wójta z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości. Wójt – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. zawiesił postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie wchodzącym w obszar działek ewidencyjnych nr: [...] – do czasu rozstrzygnięcia złożonych przez strony postępowania wniosków o rozgraniczenie nieruchomości.

Na skutek zażalenia wnioskodawców, Kolegium postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. uchyliło w całości postanowienie Wójta z dnia 13 lutego 2023 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że okoliczność zaistnienia sporu granicznego pomiędzy wnioskodawcami a pozostałymi stronami postepowania, którym zarzuca się naruszenie stosunków wodnych, nie może być zakwalifikowana jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do ustalenia, czy w wyniku działań właściciela gruntów sąsiednich doszło do zmiany stanu wód powodujących powstanie szkody na innej działce. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy zarzucili, że w wyniku działań właścicieli działek sąsiednich doszło do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych poprzez podniesienie poziomu działek nawet o 2 metry. Tego typu zmiany, zdaniem organu odwoławczego, nie mają charakteru punktowego, a dotyczą większych przestrzeni, na których wykonano prace polegające na nawiezieniu ziemi i podniesienia poziomu terenu. Analogicznie, jeżeli w toku postępowania zostanie udowodniona szkoda dla gruntów sąsiednich, to szkoda ta, polegająca np. na gromadzeniu się wód opadowych, będzie miała charakter obszarowy.

Pismem z dnia 12 maja 2023 r. skarżąca wystąpiła do WSA w Lublinie ze skargą na postanowienie Kolegium z dnia 19 kwietnia 2023 r. zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; b) art. 15 i art. 80 k.p.a., albowiem organ drugiej instancji nie ocenił całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dokonując wybiórczej i niewszechstronnej oraz sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych i skutkującą wadliwym wnioskowaniem, iż nie zaistniały przesłanki do zawieszenia toczącego się postępowania o naruszenie stosunków wodnych na gruncie; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji z mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; d) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ uznaje, iż nie zaistniały przesłanki do zawieszenia toczącego się postępowania, podczas gdy niezbędne jest prawidłowe ustalenie adresata nakazów i zakazów oraz obowiązków określonych w art. 234 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne; e) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 234 ust. 1-3 ustawy z Prawo wodne prowadzi wprost do przekonania, iż niezbędnym jest prawidłowe ustalenie adresata nakazów i zakazów oraz obowiązków określonych, celem nałożenia nakazów i zakazów oraz obowiązków określonych w ww. przepisie; f) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym uchyleniu zaskarżonej "decyzji" Wójta Gminy [...] z dnia 13 lutego 2023 r. w sprawie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowe było utrzymanie w mocy zaskarżonej "decyzji" lub umorzenie postępowania odwoławczego w całości; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 234 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, iż zbędnym jest ustalenie adresatów nakazów i zakazów oraz obowiązków, w sytuacji gdy wykładnia językowa tego przepisu nakłada na organ obowiązek ustalenie właściciela gruntu, przez którego potencjalne działania zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, celem wydania decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W dniu 27 września 2023 r. WSA w Lublinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie właściwe. Powołany przepis dotyczy zatem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W ocenie WSA w Lublinie wskazał, że – uwzględniając art. 234 ust. 3 p.w. – ustalenie właściciela gruntu objętego zarzucaną zmianą stosunków wodnych o szkodliwym wpływie dla gruntów sąsiednich ma niewątpliwie istotne znaczenie w postępowaniu w takiej sprawie. Nie można było jednak uznać, że rozstrzygnięcie wniosku o rozgraniczenie warunkuje wydanie decyzji merytorycznej, w tym ewentualnej decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem Sądu I instancji żaden z przepisów Prawa wodnego nie uzależnia wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 234 ust. 1 p.w. od uprzedniego rozgraniczenia nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych zobowiązany jest ustalić, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie oraz czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, przy czym ustalenia te powinny być dokonane według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania. Ustalając zatem właściciela (lub właścicieli) gruntu, co do którego podnoszony jest zarzut zmiany stanu wód, a także właściciela gruntu dotkniętego szkodą, organ winien był bazować na aktualnej na dzień orzekania dokumentacji geodezyjnej, w tym w szczególności mapach ewidencyjnych.

WSA w Lublinie nie podzielił argumentacji Wójta oraz skarżącej, jakoby rozstrzygnięcie wniosku o rozgraniczenie warunkowało ustalenie kręgu stron postępowania, czy też późniejsze określenie adresata lub adresatów decyzji podjętej na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. Ponadto w niniejszej sprawie zarzucana zmiana stanu wód wynikać miała ze znacznego podniesienia poziomu działek nr: [...], niemalże na całej ich powierzchni. Taki zakres robót budowlanych, które mogły wpłynąć na zmianę stanu wód na gruncie, potwierdza przy tym dokumentacja fotograficzna wykonana podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 stycznia 2023 r. Jednocześnie wskazywana przez wnioskodawców szkoda na ich gruncie, mająca polegać na gromadzeniu się wód opadowych i roztopowych, również nie miała – jak określiło to Kolegium – charakteru punktowego, lecz dotyczyło znacznego obszaru nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji powyższe okoliczności potwierdzają tezę, że ewentualna zmiana przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami nie będzie mogła mieć wpływu na ustalenie właścicieli nieruchomości objętej zmianą stanu wód oraz właścicieli nieruchomości ewentualnie dotkniętej szkodą tą zmianą wywołaną. Tym bardziej zatem nie można było uznać, by kwestia ta warunkowała prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz ewentualnych adresatów decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Końcowo WSA w Lublinie podzielił stanowisko Kolegium względem naruszenia przez Wójta dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co czyniło zasadnym jego uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty skarżącej przypisujące Kolegium naruszenie powyższych przepisów uznano tym samym za pozbawione podstaw. W opinii Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia pozostałych, wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestii o charakterze jedynie wpadkowym. Uzasadnienie postanowienia spełniło wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., prawidłowo wskazując okoliczności faktyczne i prawne przeczące zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego przez Wójta. Ocena tego zagadnienia dokonana przez Kolegium nie wskazywała przy tym, jakoby u jej podstaw leżała błędna wykładnia art. 234 ust. 1-3 p.w.

Pismem z dnia 5 grudnia 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 września 2023 r. wywiodła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 234 ust. 1-3 p.w., poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, iż zbędnym jest ustalenie adresatów nakazów i zakazów oraz obowiązków, w sytuacji gdy wykładnia językowa tego przepisu nakłada na organ obowiązek ustalenia właściciela gruntu, przez którego potencjalne działania zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, celem wydania decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, wynikający z niewszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że nie rozstrzygnięcie meriti wniosku o rozgraniczenie nie uzależnia możliwości wydania w takim postępowaniu merytorycznej decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Kolegium, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Kolegium, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych;

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia zarzutów prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Lublinie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 k.p.a., przez poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności wątpliwości co do ustalenia właścicieli gruntu, przez których potencjalne działania zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, celem wydania decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz "decyzji" Kolegium, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut II.4), zauważyć trzeba, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest w istocie przepisem ustrojowym, a nie przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., i co do zasady nie może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego. Powołany przepis ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć tylko wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., I GSK 1366/20) – co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy (przede wszystkim art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), jak również wskazał powody, dla których uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił istotę zagadnienia wstępnego i podał dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy rozgraniczenie nieruchomości nie ma jego znamion. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w stopniu wystarczającym odnosi się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzuty II.1-3 i II.5) kwalifikują się do wspólnego rozpoznania, ponieważ powołano w nich zbliżone zespoły przepisów, a w swej treści oscylują one – wszystkie – wokół ustaleń faktycznych organu oraz Sądu I instancji. Skarżąca kasacyjnie naprowadza na "błąd w ustaleniach faktycznych" (zarzut II.1), wydanie "decyzji" bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego (zarzut II.2 i zarzut II.3), naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów (zarzut II.5), niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia przez organ (zarzut II.2 i zarzut II.3). Z treści zarzutów nie wynika, jakie konkretnie okoliczności faktyczne nie zostały – zdaniem skarżącej kasacyjnie – wyjaśnione, natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że idzie o przebieg granicy i o potencjalnych adresatów obowiązków, które mogą być nałożone decyzją administracyjną.

Odnosząc się do powyższego, zauważyć trzeba, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest postanowienie dotyczące kwestii zawieszenia postępowania, wobec czego wyjaśnienia wymagała jedynie okoliczność opisana w hipotezie normy proceduralnej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegająca na zaistnieniu zagadnienia wstępnego. Weryfikacja tej okoliczności mogła być dokonana na podstawie danych wynikających z akt sprawy, przede wszystkim danych co do przedmiotu postępowania prowadzonego przez organ (naruszenie stosunków wodnych) i co do przedmiotu postępowania, które wedle twierdzeń skarżącej kasacyjnie ma mieć charakter prejudycjalny (rozgraniczenie nieruchomości). W tym zakresie zostały poczynione miarodajne ustalenia i na ich podstawie organ zasadnie wykluczył istnienie zagadnienia wstępnego – przyjmując, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przewidzianej w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego nie zależy od uprzedniego rozgraniczenia nieruchomości. W zaskarżonym postanowieniu, dotyczącym kwestii zawieszenia postępowania, organ nie był zobowiązany ani nawet nie mógł czynić ustaleń co do przebiegu granicy tudzież adresatów mającej zapaść decyzji – organ słusznie wskazał natomiast, że puntem odniesienia dla dokonania tych ustaleń przy orzekaniu merytorycznym powinny być aktualne dane wynikające z dokumentacji geodezyjnej.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej i regulujących sposób oceny dowodów oraz wymogi co do uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 85, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.), przepisów statuujących zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej i zasadę informowania (art. 8 i 9 k.p.a.), przepisu określającego przesłanki umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) – a Sąd I instancji prawidłowo to skonstatował. Sąd I instancji, wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi – nie doszło zatem do naruszenia przepisów wynikowych (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sąd I instancji, oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, niewątpliwie działał zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzuty II.1-3 i II.5) okazały się zatem niezasadne i nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Ponieważ w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej (zarzut I) skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędną wykładnię prawa materialnego, zauważyć należy, że błędna wykładnia może się przejawiać w "nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej" (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 596). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego in genere – a zwłaszcza zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię powinien dotyczyć wykładni rzeczywiście przyjętej przez Sąd I instancji i nie może odnieść zamierzonego skutku, jeżeli kontestuje stanowisko, którego Sąd I instancji w istocie nie wyraził (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2025 r., III OSK 1986/22; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2025 r., III OSK 2720/24).

W ocenie skarżącej kasacyjnie błędna wykładnia art. 234 ust. 1-3 Prawa wodnego przejawia się w "uznaniu, iż zbędnym jest ustalenie adresatów nakazów i zakazów oraz obowiązków, w sytuacji gdy wykładnia językowa tego przepisu nakłada na organ obowiązek ustalenia właściciela gruntu, przez którego potencjalne działania zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, celem wydania decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Tymczasem Sąd I instancji nie zaprezentował ani nie zaakceptował poglądu, jakoby zbędnym było "ustalenie adresatów nakazów i zakazów oraz obowiązków". Przeciwnie, Sąd I instancji stwierdził, że takie ustalenie jest potrzebne, ale może i powinno być dokonane na podstawie aktualnej dokumentacji geodezyjnej (w konsekwencji nie ma konieczności oczekiwania na wynik ewentualnego postępowania rozgraniczeniowego). W tej sytuacji zarzut błędnej wykładni art. 234 ust. 1-3 Prawa wodnego jawi się jako niezasadny.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.