Posłanka nie stawiła się przed kontrolerami NIK. NSA utrzymał karę 3010 zł

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 3/23 oddalił skargę A. B. (dalej także jako: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie (dalej także jako: organ) z 9 marca 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z 16 lutego 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 Zespół kontrolerski Najwyższej Izby Kontroli, Delegatury w Szczecinie (dalej także jako: zespół kontrolerski), na posiedzeniu w sprawie kontroli [...] pod tytułem "Realizacja rządowego programu «[...]» oraz przedsięwzięcia «[...]»", na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (dalej także jako: ustawa o NIK), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3010, 00 zł.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zespół kontrolerski w związku z prowadzoną kontrolą wezwał skarżącą w charakterze świadka na przesłuchanie w dniu 16 lutego 2022 r. wskazując jako podstawę prawną art. 42 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Skarżąca nie stawiła się jednak na przesłuchanie, pomimo prawidłowo doręczonego jej wezwania datowanego na 19 stycznia 2021 r. skierowanego do Kancelarii Sejmu. W zamian skarżąca wydała oświadczenie zamieszczone na stronie Sejmu [...] r., o godz. [...].

Zespół kontrolerski zaznaczył, że wbrew twierdzeniom wyrażonym w ww. publicznym oświadczeniu, skarżąca nie została wezwana do złożenia zeznań w związku z kontrolą NIK mającą za przedmiot działalność Sejmu i Marszałka Sejmu, bo taka kontrola nie jest przez NIK prowadzona, lecz została wezwana na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o NIK do złożenia zeznań w charakterze świadka w sprawie kontroli [...] pod tytułem "Realizacja rządowego programu «[...]» oraz przedsięwzięcia «[...]»". Celem wezwania, jak podkreślił zespół kontrolerski, było ustalenie istotnych dla kontroli faktów, a zeznania świadka to jeden z najważniejszych środków dowodowych stanowiących podstawę dla ustaleń faktycznych w toku postępowania kontrolnego.

Zespół kontrolerski podkreślił, że w postępowaniu kontrolnym świadkiem może być każda inna osoba, która ma wiedzę dotyczącą przedmiotu kontroli potrzebną do dokonania ustalenia stanu faktycznego, a wyłączenia w zakresie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków dotyczą zakazów dowodowych określonych w art. 43 - art. 44 ustawy o NIK, które bezwzględnie lub względnie wyłączają możliwość bycia świadkiem.

Zespół kontrolerski zaznaczył, że w prowadzonej kontroli podmiotami kontrolowanymi przez Najwyższą Izbę Kontroli (dalej także jako: NIK) nie są ani Sejm, ani Marszałek Sejmu, a wezwanie skarżącej do złożenia zeznań w charakterze świadka, powołanej do sprawowania funkcji publicznej, było konieczne dla poczynienia ustaleń faktycznych w toku postępowania kontrolnego przeprowadzonego w A. S.A. Jak podkreślił zespół kontrolerski, do złożenia zeznań wezwano osobę, a nie organ.

W ocenie zespołu kontrolerskiego nie ma żadnych podstaw prawnych, aby wykluczyć możliwość przeprowadzenia w postępowaniu kontrolnym dowodu z przesłuchania świadka w osobie Marszałka Sejmu. Powołując się na treść art. 42 ust. 1 ustawy o NIK podkreślił, że przepis ten wyraźnie stanowi, że kontroler może wezwać do stawienia się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka nie tylko pracownika jednostki kontrolowanej, ale także "inną osobę". Zdaniem zespołu kontrolerskiego, nie znajduje usprawiedliwienia, aby poza katalogiem desygnatów pojęcia "inna osoba" pozostawić skarżącą z racji pełnionego urzędu. Zespół kontrolerski zaznaczył, że możliwości takiej nie pozbawia w szczególności ustrojowa podległość NIK względem Sejmu, bowiem podległość ta realizuje się w ściśle określonych konstytucyjnie i ustawowo ramach, ograniczając się do określonych powiązań organizacyjnych i funkcjonalnych.

Odwołując się do oświadczenia skarżącej zespół kontrolerski wskazał, że jego zdaniem twierdzenia jakoby polski porządek prawny przyznawał Sejmowi względem NIK rolę nadrzędną są bezzasadne, gdyż art. 202 ust. 2 Konstytucji RP stanowi wyłącznie o podległości NIK względem Sejmu, przy czym podległość ta nie koreluje w żaden sposób z podporządkowaniem NIK Sejmowi i nie może przekreślać samodzielności organu kontroli państwowej. Zespół kontrolerski zaznaczył, że o samodzielności NIK jako naczelnego organu kontroli orzekł sam Trybunał Konstytucyjny, który oceniając kwestię zgodności z ustawą zasadniczą przepisu ustawy o NIK upoważniającego Marszałka Sejmu do nadania NIK statutu, określił tę podległość jako ustrojowo-prawną, której treść wypełniają szczegółowe postanowienia Konstytucji RP, podkreślając przy tym, że organ wewnętrzny Sejmu nie może podejmować działań władczych wobec NIK, a podległość ta nie może dawać podstawy do naruszenia istoty samodzielności Izby (wyrok z 1 grudnia 1998 r., K 21/98). Zespół kontrolerski uznał więc, że w świetle regulacji ustrojowych oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego NIK jest organem samodzielnym, co dotyczy m.in. podejmowania decyzji o przeprowadzeniu kontroli, wyboru podmiotów kontroli, metod kontroli i oceny kontrolowanej działalności.

W konkluzji zespół kontrolerski powołał się na treść art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, zgodnie z którym na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu.

Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie i wnosząc o jego uchylenie w całości zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, art. 48 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o NIK w związku z art. 202 ust. 2 i art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i art. 13 ustawy o NIK, a także art. 48 ust. 1 ustawy o NIK w związku z art. 105 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca rozwijając powyższe zarzuty podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez podmiot nieuprawniony, orzeczenie zapadło z uchybieniem immunitetu formalnego posła, a także z naruszeniem przepisów ustrojowych sankcjonujących podległość NIK względem Sejmu. W ocenie skarżącej, wezwanie do stawiennictwa na przesłuchanie w charakterze świadka nie było prawidłowe, a ponadto w publicznym oświadczeniu dostępnym w Systemie Informacyjnym Sejmu, jak i w piśmie Marszałka Sejmu z 16 lutego 2022 r. wskazano uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa.

Postanowieniem z 9 marca 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 organ, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie daty wezwania do stawiennictwa w charakterze świadka, organ wyjaśnił, że przesłuchania z 16 lutego 2022 r. dotyczyło wezwanie z 19 stycznia 2022 r., które zostało odebrane w Kancelarii Sejmu 19 stycznia 2022 r. o godzinie 12:50. W ocenie organu uznać należy to doręczenie za prawidłowe. W nawiązaniu zaś do polemiki z zażalenia w kwestii wezwania "datowanego na dzień 19 stycznia 2021 r." organ wyjaśnił, że przede wszystkim brak jest wezwania na przesłuchanie w charakterze świadka skarżącej datowanego na ten dzień, zaś ewentualne wezwanie na przesłuchanie, którego datę wyznaczono na 19 stycznia 2022 r. zostało wysłane pismem z 21 grudnia 2021 r., a zatem są to dwa różne wezwania na dwa różne terminy przesłuchania skarżącej i – co podkreślił organ – należy je traktować oddzielnie.

Odnosząc się zaś do podanej przez skarżącą przyczyny niestawiennictwa na przesłuchanie w charakterze świadka organ podkreślił, że nie podziela argumentacji przedstawionej w zażaleniu i wyjaśnił, że obowiązujące przepisy dotyczące świadków oraz prowadzenia wobec nich określonych czynności proceduralnych opierają się na konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem organu, przepis art. 42 ust. 1 ustawy o NIK odnosi się do tego problemu w sposób zwięzły i rzeczowy dopuszczając, aby kontroler wezwał do złożenia zeznań w charakterze świadka zarówno "pracownika jednostki kontrolowanej", jak i "inną osobę". W związku z powyższym organ podkreślił, że o ile pojęcie "pracownik jednostki kontrolowanej" obejmuje wąską grupę osób, tj. wyłącznie takie, które pozostają z podmiotem kontrolowanym w określonym stosunku, to pojęcie "inna osoba" obejmuje swym zasięgiem każdą, bez wyjątku, osobę, która w takim stosunku z kontrolowanym podmiotem nie pozostaje.

Organ powołał się na art. 43 pkt 1 i pkt 2, a także art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o NIK i podkreślił, że brak jest przepisów ustanawiających specjalny status świadków z uwagi na sprawowanie mandatu poselskiego lub funkcji organu Sejmu, zarówno w postępowaniach kontrolnych, jak też innych postępowaniach realizowanych na gruncie prawa polskiego. Zdaniem organu, skoro wśród adresatów normy z art. 42 ust. 1 ustawy o NIK znajduje się zarówno poseł na Sejm RP, jak też Marszałek Sejmu RP, to brak jest podstaw prawnych do odmowy przez skarżącą, posłankę do Sejmu RP, pełniącą funkcję Marszałka Sejmu, do stawienia się na wezwanie w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez NIK.

Natomiast odnosząc się do argumentów dotyczących wydania postanowienia przez podmiot nieuprawniony, tj. zespół kontrolerski nieprzewidziany w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, organ powołał się na art. 27, art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 66a ustawy o NIK i wskazał, że z sentencji zaskarżonego postanowienia wynika, że zostało wydane przez zespół kontrolerski w składzie czteroosobowym, a pod jego treścią własnoręczny podpis złożył każdy z kontrolerów wchodzących do zespołu. Organ podkreślił, że zauważa rozbieżność pomiędzy "kontrolerem", o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, a "zespołem kontrolerskim", który wydał i podpisał się pod zaskarżonym postanowieniem, jednak w ocenie organu nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem każda z osób, które złożyły podpis pod postanowieniem posiada status kontrolera i jest osobą uprawnioną do nałożenia kary pieniężnej w świetle art. 48 ust. 1 ustawy NIK. Ponadto, postanowienie zawiera wszystkie elementy konieczne i nie jest dotknięte żadnymi brakami, tym samym w ocenie organu nie sposób uznać, że nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną. Zdaniem organu bez znaczenia dla skuteczności postanowienia pozostaje okoliczność, że orzeczenie zapadło z woli szerszego kręgu osób uprawnionych, skoro nie miało to wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a każda z osób podpisanych pod postanowieniem legitymowała się dokumentem wskazanym w art. 30 ust. 2 ustawy o NIK i mogła samodzielnie nałożyć karę pieniężną, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Przyznając zatem słuszność skarżącej, że literalne brzmienie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK uprawnia do nałożenia kary przez "kontrolera", organ podkreślił jednocześnie, że nie sposób uznać, aby aspekt ilościowy i nałożenie kary pieniężnej przez działających wspólnie kontrolerów, z których każdy posiadał do tego uprawnienie, miałoby świadczyć o wadliwości postanowienia determinującej konieczność jego uchylenia.

Organ nie zgodził się także ze stwierdzeniem skarżącej, że wezwanie Marszałka Sejmu do stawienia się w celu złożenia zeznań w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym jest niedopuszczalne z uwagi na przepisy ustrojowe sankcjonujące podległość NIK wobec Sejmu. Przede wszystkim organ podkreślił, że przedmiotem postępowania kontrolnego, w którym skarżąca została wezwana na przesłuchanie w charakterze świadka, nie jest działalność Sejmu, Kancelarii Sejmu, ani też samego Marszałka Sejmu, a działalność administracji rządowej. Ponadto, odnosząc się do wskazanej w zażaleniu podległości NIK wobec Sejmu wyjaśnił, że nie można z użytego w art. 202 ust. 2 Konstytucji RP zwrotu "podlega Sejmowi" wywodzić istnienia stosunku podrzędności i nadrzędności na płaszczyźnie NIK – Sejm. W ocenie organu podległość, o której mowa w art. 202 ust. 2 Konstytucji ma przede wszystkim charakter funkcjonalny, nie hierarchiczny.

Zdaniem organu, skarżąca błędnie także wywiodła, że immunitet formalny, z którego korzysta jako posłanka na Sejm uniemożliwia obciążenie świadka karą pieniężną w sprawie. Organ podkreślił, że zarówno art. 105 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora konstruują powyższy immunitet jako zakaz pociągania parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej sensu largo, a więc działa on wyłącznie na gruncie prawa karnego procesowego i nie dotyczy prowadzonego na podstawie ustawy o NIK postępowania kontrolnego, a w szczególności nie stanowi bariery w przypadku nałożenia na posła wezwanego w charakterze świadka kary pieniężnej z tytułu niestawiennictwa bez uzasadnionej przyczyny. Organ podkreślił, że kara pieniężna wymierzona za niestawienie się w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym nie może być utożsamiana z pociągnięciem do odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca wywiodła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu z 9 marca 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 w całości oraz poprzedzającego je postanowienia zespołu kontrolerskiego zarzuciła naruszenie art. 64a ustawy o NIK w związku z art. 48 ust. 1, art. 42 ust. 1 w związku z art. 202 ust. 2 i art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i art. 13 ustawy o NIK oraz art. 105 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zażalenia i utrzymanie w mocy postanowienia zespołu kontrolerskiego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skarżąca ponownie wytknęła naruszenie właściwości organu uprawnionego do nałożenia kary pieniężnej wskazując, że uprawnienie do stosowania środka represyjnego w postaci kary pieniężnej nakładanej na osobę wezwaną w charakterze świadka nie przysługiwało zespołowi kontrolerskiemu (organowi kolegialnemu), a kontrolerowi. Skarżąca wskazała także, że jej zdaniem organ utrzymał w mocy postanowienie o ukaraniu karą pieniężną pomimo braku w aktach sprawy wezwania, którego rzekomo prawidłowe doręczenie stało się przesłanką do wymierzenia tej kary. Skarżąca powtórzyła również, że uzasadniona – jej zdaniem – przyczyna niestawiennictwa była znana zarówno zespołowi kontrolerskiemu, jak i organowi, bo została wskazana w oświadczeniu Marszałka Sejmu z [...] r., którego treść przywołano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w piśmie Marszałka Sejmu z 16 lutego 2022 r. Skarżąca ponownie powołała się także na naruszenie ustrojowej zasady podległości NIK Sejmowi oraz naruszenie ochrony immunitetowej Marszałka Sejmu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie obejmuje działalności kontrolnej NIK, a w przypadku braku przesłanek do odrzucenia, o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 12 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 383/22 odrzucił skargę skarżącej jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego oraz zwrócił skarżącej kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Jednak Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, postanowieniem z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2604/22 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że choć w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że działalność kontrolna NIK nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej, to przedmiotem niniejszej sprawy nie jest stricte działalność kontrolna NIK prowadzona wobec jednostki kontrolowanej, ale wyłącznie kwestia wpadkowa w ramach tego postępowania, tj. postanowienie kontrolerów NIK o ukaraniu świadka karą pieniężną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestionowane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie ma zatem charakter incydentalny i – co istotne – jest skierowane nie do jednostki kontrolowanej w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego, a więc w ramach wykonywania przez NIK swojej działalności ustawowej – kontroli administracji publicznej, ale – w ramach wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka w trybie art. 42 ustawy o NIK, które zostało skierowane do skarżącej osobiście i kształtuje jej prawa i obowiązki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca występuje tu jako osoba fizyczna, a nie jako piastun organu – Marszałek Sejmu RP, a niniejsza sprawa dotyczy sytuacji prawnej jednostki (jej ukarania), ukształtowanej w sposób jednostronny i władczy przez organ – w ramach wykonywania przez organy NIK działalności administracji publicznej w szeroko pojętym rozumieniu konstytucyjnym, z którego to punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa NIK. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest to zatem w tym kontekście sprawa administracyjna dotycząca konkretnego obywatela, tym bardziej, że uiszczenie kary pieniężnej następuje z jego prywatnych środków, a zatem powinien istnieć system skutecznej kontroli sądowej, pozwalający stwierdzić, czy kara taka nie została nałożona w sposób naruszający prawo.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 3/23 oddalił skargę skarżącej na postanowienie organu z 9 marca 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że przyjmując niniejszą sprawę do merytorycznego rozpoznania, związany postanowieniem NSA z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2604/22, wziął także pod uwagę aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który już wielokrotnie i jednolicie wypowiadał się m.in. w postanowieniu z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/22, sygn. akt III OSK 2604/22, z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 91/23 i z 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 233/23 i III OSK 244/23, że "należy przyjąć, że w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., mieszczą się również postanowienia kontrolerów NIK o nałożeniu na świadka kary pieniężnej za niestawiennictwo na przesłuchanie." – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zaaprobował.

Oceniając zaś sprawę co do jej istoty, Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które w jego ocenie dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną.

Sąd I instancji powołując się na treść art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 42, art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 46 ustawy o NIK wyjaśnił, że z powołanych regulacji prawnych wynika, że obowiązkiem świadka jest stawienie się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań, co oznacza, że świadek nie może odmówić stawienia się na wezwanie, a każde niestawiennictwo powinno być usprawiedliwione. W przeciwnym wypadku, wobec osoby, która nie stawia się na wezwania zostaną wyciągnięte konsekwencje prawne, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że świadek może nie stawić się na wezwanie kontrolera, ale tylko z przyczyn uzasadnionych i wyjaśnił jednocześnie, że w doktrynie przyjmuje się, że za taką przyczynę można uznać, np. chorobę potwierdzoną zwolnieniem lekarskim, pobyt w sanatorium, opłacone wczasy zagraniczne lub inny wyjazd urlopowy odpowiednio udokumentowany. Taką uzasadnioną przyczyną może być również zbieg wezwań wysłanych przez kontrolera i np. sąd. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że nie można mówić o uzasadnionej przyczynie, jeśli świadek twierdzi, że wezwanie Marszałka Sejmu jest wydarzeniem bez precedensu, a polski porządek prawny przyznaje Sejmowi względem NIK rolę nadrzędną. Także zastrzeżenia w stosunku do działalności Prezesa NIK takiej przyczyny w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie stanowią. Sąd I instancji podkreślił, że świadek powinien stawić się na wezwanie i wyjaśnić kontrolerowi okoliczności sprawy, w której został wezwany (jeśli są mu znane). W ten sposób nie narazi się na sankcje prawne w postaci kary pieniężnej za niestawiennictwo lub utrudnianie kontroli. Usprawiedliwienie niestawiennictwa można zatem uzasadniać jedynie obiektywnymi, istotnymi przeszkodami, których nie można było przezwyciężyć lub okolicznościami losowymi, niezależnymi od świadka. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał za nieskuteczny argument skarżącej o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa.

Następnie Sąd I instancji za nietrafne uznał także zarzuty skargi odnoszące się do faktu, że zaskarżone postanowienie w pierwszej instancji wydane zostało przez organ nieuprawniony i zaznaczył, że w pełni podziela w tym zakresie argumentację organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, że każda z osób, które złożyły podpis pod postanowieniem z 16 lutego 2022 r. posiada status kontrolera i jest osobą uprawnioną do nałożenia kary pieniężnej w świetle art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. W związku z powyższym w ocenie Sądu I instancji bez znaczenia dla skuteczności postanowienia pozostaje okoliczność, że orzeczenie zapadło z woli szerszego kręgu osób uprawnionych.

Za nieuzasadnione Wojewódzki sąd Administracyjny w Szczecinie uznał także zarzuty skargi wskazujące, że skarżąca wykonuje mandat posła i pełni funkcję Marszałka Sejmu, stąd objęta jest immunitetem, co jej zdaniem uniemożliwia wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Sąd I instancji wyjaśnił, że kara pieniężna została nałożona na skarżącą z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się na przesłuchanie w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym. Przedmiotem zeznań miała być wiedza dotycząca realizacji rządowego programu "[...]" i przedsięwzięcia "[...]" objętych kontrolą nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarżąca występuje w sprawie jako osoba fizyczna, a więc sprawa dotyczy skarżącej jako konkretnej obywatelki, na co słusznie wskazał NSA w postanowieniu z 1 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 2604/22). Dlatego Sad I instancji uznał, że brak jest zatem jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do twierdzenia, że kara została nałożona za działalność poselską czy działalność Marszałka Sejmu.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że rację ma organ wskazując, że immunitet poselski (formalny) chroni posła przed odpowiedzialnością wyłącznie na gruncie prawa karnego procesowego i nie dotyczy prowadzonego na podstawie ustawy o NIK postępowania kontrolnego, a w szczególności nie jest przeszkodą do nałożenia na posła wezwanego w charakterze świadka kary pieniężnej z tytułu niestawiennictwa bez uzasadnionej przyczyny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że kara pieniężna wymierzona za niestawienie się w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym nie może być utożsamiana z pociągnięciem do odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP. Zakaz pociągnięcia parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej przewidziany w art. 105 ust. 2 Konstytucji i art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie obejmuje zakazu stosowania kary pieniężnej przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. W ocenie Sądu I instancji, fakt wykonywania mandatu posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, czy sprawowania funkcji Marszałka Sejmu, nie stanowi przeszkody prawnej do wezwania takiej osoby w charakterze świadka do złożenia zeznań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że przed nałożeniem kary pieniężnej za niestawiennictwo nie chroni immunitet. Wyjaśnił, że przepis art. 48 ust. 1 ustawy o NIK stanowi środek dyscyplinujący uczestników postępowania kontrolnego do wywiązywania się z ustawowego obowiązku złożenia zeznań. Zdaniem Sądu I instancji, można zatem sięgnąć do trybu wskazanego w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK także dla zdyscyplinowania posła lub senatora po to, aby jako świadek w postępowaniu kontrolnym wykonał swój ustawowy obowiązek stawiennictwa i złożenia zeznań, przy czym uiszczenie kary pieniężnej następuje z jego prywatnych środków.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a wysokość kary jest adekwatna do przewinienia - niewykonania ustawowego obowiązku złożenia zeznań i mieści się w granicach ustalonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 września 2021 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2022 r., w świetle którego od dnia 1 stycznia 2022 r. minimalne wynagrodzenie za pracę zostało ustalone w wysokości 3010 zł. Skarżąca, jak zauważył Sąd I instancji, była bowiem pouczona o konsekwencji niestawiennictwa. Wezwanie do stawiennictwa zawierało wszystkie niezbędne wymogi określone w art. 42 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o NIK.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oświadczenie skarżącej stanowiące odpowiedź na wezwanie oraz tezy stawiane w skardze stanowią próbę polemiki z potrzebą wzywania skarżącej na świadka, co z pewnością nie należy do kompetencji skarżącej, czy świadka w toku postępowania kontrolnego. Sąd I instancji uznał, że organy NIK wszechstronnie rozważyły zasadność nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niestawienie się w charakterze świadka na przesłuchanie bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu i zasadnie orzekły o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w prawidłowej wysokości.

Ponadto Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że skarżąca w sprawie działa jako osoba fizyczna, nie zaś jako Marszałek Sejmu, szczególnie w kontekście postanowienia NSA z 1 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 2604/22) oraz tego, że cała korespondencja w imieniu skarżącej, również po wydaniu powyższego orzeczenia prowadzona jest przez pełnomocnika z Kancelarii Sejmu na drukach sejmowych opatrzonych numerami (np. zażalenie na postanowienie WSA z dnia 28 kwietnia 2023, sygn. akt II SA/Sz 3/23 oddalające wniosek o wyłączenie sędziów), zaś wszelkie koszty (wpisy, opłaty kancelaryjne od wniosku o sporządzenie uzasadnienia) ponoszone są przez Kancelarię Sejmu z rachunku Kancelarii Sejmu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, tj. art. 105 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora objawiające się uznaniem, że odmowa stawienia się przed zespołem kontrolerskim Najwyższej Izby Kontroli nie pozostaje w związku ze sprawowaniem mandatu poselskiego w sytuacji, w której z pism i oświadczeń skarżącej jednoznacznie wynikało, że odmowa ta motywowana jest ustrojową pozycją Sejmu RP i jego nadrzędnością względem NIK oraz wynikającymi z art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu Sejmu obowiązkami Marszałka Sejmu, co skutkowało pozbawieniem skarżącej immunitetu materialnego, który jest konstytucyjnym i ustawowym uprawnieniem;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 42 ust. 1 ustawy o NIK objawiające się wezwaniem przez kontrolerów osoby pełniącej funkcję Marszałka Sejmu, która nie miała żadnego związku z przedmiotem kontroli i nie posiadała na ten temat wiedzy, podczas gdy przepis ten nie może być interpretowany jako stanowiący podstawę wezwania na przesłuchanie w postępowaniu kontrolnym przed NIK każdej, dowolnie wyznaczonej przez kontrolerów osoby;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora objawiające się wymierzeniem mającej charakter represyjny kary pieniężnej bez uprzedniej zgody Sejmu, w wyniku czego poseł na Sejm RP pozbawiony został instytucji immunitetu formalnego (procesowego), który jest jego konstytucyjnym i ustawowym uprawnieniem;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu dotyczącego immunitetu materialnego (art. 105 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niezwykle lakonicznie odniesienie się do pozostałych zarzutów; brak merytorycznego uzasadnienia rozpoznania zarzutów skarżącej miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył przepisy odnoszące się do instytucji immunitetu materialnego, który definiowany jest jako wyłączenie karalności pewnych czynów, a w konsekwencji niemożność pociągnięcia danej osoby do odpowiedzialności. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że art. 105 ust. 1 Konstytucji RP, powtórzony w art. 6 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, stanowi że poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora precyzuje, że działalność ta obejmuje nie tylko czynności wykonywane podczas posiedzeń Sejmu i jego organów, ale także "inną działalność związaną nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu". Właśnie za taką działalność w ocenie strony skarżącej kasacyjnie należy uznać obronę przez Marszałka Sejmu ustrojowej pozycji Sejmu względem NIK, wynikającej z Konstytucji RP, ustawy o NIK oraz Regulaminu Sejmu, która stanowiła podstawę odmowy stawienia się na przesłuchanie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, definiując "działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu" należy zauważyć, że już w uchwale Sądu Najwyższego z 16 lutego 1994 r. (I KZP 40/93) stwierdzono, że wykonywanie mandatu parlamentarnego przez deputowanego nie ogranicza się wyłącznie do działalności przedstawiciela na forum izby lub jej komisji, ale wiąże się także z realizacją jego funkcji i obowiązków parlamentarnych na terenie zewnętrznym. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie dodała, że obecnie doktryna przyjmuje, że immunitetem materialnym objęta jest wszelkiego rodzaju działalność podejmowana przez posłów także na zewnątrz parlamentu, o ile będzie nieodłącznie związana ze sprawowaniem mandatu przedstawicielskiego, a więc jeżeli poseł będzie występował jako przedstawiciel suwerena realizujący swoje uprawnienia bądź obowiązki przewidziane odpowiednimi regulacjami prawnymi.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie miała prawa stawić się na wezwanie zespołu kontrolerskiego, bowiem w ten sposób podważyłaby konstytucyjną zasadę podległości NIK względem Sejmu. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że Marszałek Sejmu jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany przepisami prawa do podejmowania działań, które stoją na straży ustrojowej pozycji Sejmu, co wiąże się bezpośrednio z jego obowiązkami parlamentarnymi, co zresztą zostało wskazane w oświadczeniu opublikowanym [...] r., a więc w dniu planowanego przesłuchania przed NIK.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że odmawiając stawiennictwa przed zespołem kontrolerskim NIK nie usprawiedliwiała tej decyzji szeregiem swoich obowiązków służbowych, takich jak realizowane w tym dniu i zaplanowane z wyprzedzeniem spotkania z Ambasadorem Austrii, Ambasadorem Gruzji, Ambasadorem Nowej Zelandii oraz innymi osobami rangi ministerialnej. Termin jej przesłuchania nie był bowiem w żaden sposób uzgadniany z Sekretariatem Marszałka Sejmu. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zdecydowała się na ochronę ustrojowej pozycji Sejmu i zasady podległości NIK względem Sejmu wskazując na kwestie formalnoprawne jako główną przeszkodę uniemożliwiającą stawienie się na przesłuchanie, co jej zdaniem świadczy dobitnie o związku pomiędzy tą decyzją a obowiązkami Marszałka Sejmu wynikającymi z cytowanych wyżej przepisów, a zatem dowodzi słuszności zastosowania w tych okolicznościach instytucji immunitetu materialnego.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie dodała, że immunitet materialny zazwyczaj nie ogranicza swojego działania tylko do prawa karnego materialnego. Jest on także skuteczny na gruncie innych gałęzi prawa, co oznacza, że wyłącza on potocznie rozumianą "karalność" nie tylko w przypadku postępowania odnoszącego się do czynów zabronionych. W związku z tym strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że skoro zatem immunitet materialny nie odnosi się do czynów zabronionych na gruncie jednej konkretnie wskazanej dziedziny prawa i jest określony w oparciu o wskazanie kategorii (rodzajów) czynów, a przypisana przez zespół kontrolerski kara porządkowa ma charakter represyjny, to powinien on stanowić ochronę przed jej zastosowaniem.

Odnosząc się zaś do pojęcia "innej osoby" przywołanego w art. 42 ust. 1 ustawy o NIK, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie może ono w demokratycznym państwie prawnym oznaczać każdej, dowolnie wyznaczonej przez kontrolerów osoby bez odniesienia do jej funkcji i wiedzy, jaką dysponuje. "Inna osoba" określona w tym przepisie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie może być też interpretowana w oderwaniu od konstytucyjnej zasady podległości NIK względem Sejmu. Do jej skutecznego wezwania niezbędne jest uzasadnione przypuszczenie, że posiada ona jakąkolwiek wiedzę związaną z tematem kontroli. W innym przypadku zdaniem strony skarżącej kasacyjnie takie wezwanie oznaczać będzie jedynie próbę wywarcia presji, a może nawet nosić znamiona przekroczenia uprawnień. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sejm i Marszałek Sejmu w żaden sposób nie uczestniczyli w rządowym programie "[...]" ani w przedsięwzięciu "[...]". Marszałek Sejmu nie dysponował żadnymi informacjami w tej sprawie, a zatem jego wezwanie w charakterze świadka należy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie ocenić jako bezprawną próbę wywarcia presji na Sejm oraz jego organ określony w art. 9 pkt 1 Regulaminu Sejmu.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uruchomienie immunitetu materialnego wyłączającego możliwość zastosowania w tej sprawie jakiejkolwiek kary przez organ inny niż Sejm. Z ostrożności procesowej strona skarżąca kasacyjnie dodała jednak, że w przypadku przyjęcia odmiennej interpretacji zakładającej brak jakichkolwiek związków pomiędzy wymierzeniem kary finansowej przez kontrolerów NIK a sprawowaniem mandatu posła, zastosowanie będzie miał w tym przypadku drugi z rodzajów immunitetów przysługujących polskim parlamentarzystom, określony w art. 105 ust. 2 Konstytucji oraz art. 7 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, a mianowicie immunitet procesowy, a okoliczność tę organ winien uwzględnić z urzędu. Ponadto, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nawet jeżeli uznano, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 105 ust. 1 Konstytucji, należało przed ewentualnym wymierzeniem kary zwrócić się Sejmu z wnioskiem o "uchylenie immunitetu", czego w sprawie nie uczyniono.

Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła także uwagę na błędy w uzasadnieniu skarżonego wyroku polegające jej zdaniem na lakonicznym odniesieniu się do zarzutów zawartych w skardze oraz na braku odniesienia się do zarzutu związanego z naruszeniem art. 105 ust. 1 Konstytucji (immunitet materialny), co utrudnia lub wręcz uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który nie wskazał również na jakiej podstawie dokonał w sprawie ustaleń faktycznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw i jest niezasadna i podtrzymał stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania.

W dodatkowym piśmie procesowym z 4 września 2026 r. skarżąca przedstawiła obszerne uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym wskazała, m.in. że sformułowane przez ustawodawcę w art. 42 ust. 1 ustawy o NIK określenie "inna osoba" nie może oznaczać dokonania przez kontrolerów całkowicie dowolnego wyboru takiej osoby, w oderwaniu od występujących w danej sprawie istotnych okoliczności, a wybór ten powinien przede wszystkim uwzględniać to czy wskazana osoba może dysponować jakąkolwiek wiedzą w przedmiocie dokonywanej kontroli, a także czy jej przesłuchanie nie stoi w sprzeczności z ustrojową pozycją NIK i jej usytuowaniem względem innych organów państwa. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że projekt "[...]", którego miało dotyczyć przesłuchanie w niniejszej sprawie, był realizowany przez A. S.A., a więc podmiot zaliczający się do szeroko pojętej administracji rządowej, która to jest objęta kontrolą Sejmu. Ponadto, skarżąca kasacyjnie dodała, że powszechnie znane jest przy tym to, że realizacja wskazanego projektu wywoływała zainteresowanie posłów. Dlatego w ocenie skarżącej kasacyjnie dopuszczenie przesłuchania Marszałka Sejmu przez NIK w sprawach związanych z działalnością administracji rządowej skutkowałoby wystąpieniem zbiegu funkcji kontrolnej realizowanej przez Sejm i NIK oraz w konsekwencji poddaniem Sejmu i jego organów kontroli NIK.

Odnosząc się do ochrony immunitetowej i kwestii zakresu czynności składających się na "sprawowanie mandatu" strona skarżąca kasacyjnie dodała, że są to różnego rodzaju głosowania, wystąpienia, oświadczenia, wniosku, interpelacje i inne formy wypowiedzi poselskiej, ale także wszelkie działania podejmowane w organach parlamentu, w ramach klubów i kół poselskich oraz innych struktur organizujących pracę posła, a także działania wykonywane na zewnątrz, np. związane z reprezentowaniem Sejmu w innych organach państwa lub kontrolą w podmiotach podlegających interwencji poselskiej.

Co do braku możliwości ukarania karą pieniężną posła na Sejm w przypadku nieuchylenia immunitetu formalnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała natomiast, że Konstytucja RP nadaje immunitetowi formalnemu bardzo szeroki zakres przedmiotowy obejmując nim wszelkie postępowania o charakterze powszechnym, po przeprowadzeniu których wobec parlamentarzysty może zostać zastosowana sankcja (kara) znana prawu karnemu sensu largo. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie kara finansowa za niestawiennictwo nakładana w oparciu o art. 48 ustawy o NIK bez wątpienia pełni funkcję represyjną, a nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że została ona wymierzona skarżącej kasacyjnie trzykrotnie w krótkich odstępach czasu, każdorazowo w maksymalnej wysokości. Kara ta więc ma charakter represyjny, dlatego zdaniem skarżącej kasacyjnie winna w szerszym ujęciu być traktowana jako element "odpowiedzialności karnej" sensu largo. Taka odpowiedzialność natomiast, z uwagi na jej penalny charakter, wchodzi w zakres "odpowiedzialności karnej" objętej immunitetem formalnym.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła także uwagę na kontekst polityczny niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 105 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz. 1799 ze zm.), którego upatruje w wymierzeniu mającej charakter represyjny kary pieniężnej bez uprzedniej zgody Sejmu, w wyniku czego poseł na Sejm RP pozbawiony został instytucji immunitetu formalnego (procesowego), który jest jego konstytucyjnym i ustawowym uprawnieniem. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Abstrahując od nieprocesowego charakteru przepisów, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, wskazać należy, ustosunkowując się do istoty omawianego zarzutu, że nie mógł on odnieść skutku, bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uprzednia zgoda Sejmu przed wymierzeniem skarżącej grzywny za brak stawiennictwa w charakterze świadka na przesłuchanie w postępowaniu kontrolnym, nie była konieczna i wymagana przepisami prawa. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby z treści art. 105 ust. 2 Konstytucji RP, czy art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora wynikało, że odpowiedzialność z tytułu nieuzasadnionego niestawiennictwa na przesłuchanie w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym wyłączona była poprzez poselski immunitet formalny. Zakres ww. immunitetu dotyczy bowiem ściśle sfery odpowiedzialności karnej i tym samym nie może dotyczyć prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2020 r., poz. 1200 ze zm.), dalej jako: ustawa o NIK, postępowania kontrolnego, a w szczególności nie może być przeszkodą do nałożenia na posła (występującego zresztą w niniejszym postępowaniu kontrolnym jako osoba fizyczna), wezwanego w charakterze, świadka kary pieniężnej z tytułu niestawiennictwa na przesłuchanie bez uzasadnionej przyczyny. Brak jest postaw do utożsamiania z pociągnięciem do odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP, czy art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, wymierzenia kary pieniężnej za nieusprawiedliwione niestawiennictwo w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym, przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Wyraźnego podkreślenia przy tym wymaga, że immunitet stanowi odstępstwo od zasady równości obywateli wobec prawa, dlatego wszelkie przejawy realizowania immunitetu powinny być odczytywane zawężająco, a w razie jakichkolwiek wątpliwości należy przyjąć interpretację prawa na rzecz odpowiedzialności posła na zasadach ogólnych (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 105). Dlatego stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe, a omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Na podstawie drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., którego upatruje w wadliwej konstrukcji uzasadnienia wyroku i braku jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w nim do zarzutu dotyczącego immunitetu materialnego (art. 105 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niezwykle lakonicznym odniesieniu się do pozostałych zarzutów. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że brak merytorycznego uzasadnienia rozpoznania zarzutów skarżącej miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem. Zarzut ten również okazał się nieskuteczny.

Odnosząc się do konstrukcji zarzutu w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1, czy § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 i art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oczywiście nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.

Niezależnie jednak od powyższego, w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia art. 134 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., że zgodnie z treścią ww. przepisu "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać więc należy, że przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę skarżącej na postanowienie organu z 9 marca 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, a prawidłowości tej oceny nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie także zarzuca strona skarżąca kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu, "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Wyjaśnić więc należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza to, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Co istotne, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd I instancji, czy tym bardziej prawidłowości konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, do czego zmierza strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym zaskarżone w sprawie postanowienia organów obu instancji, czy też wezwanie skarżącej do stawiennictwa na przesłuchanie w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym, nie mógł naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a więc zarzut naruszenia tego przepisu również nie mógł odnieść skutku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że może on być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Co istotne, za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie czyni go natomiast w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, których prawidłowość nie może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na marginesie jedynie można dodać, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że przywołany przez skarżącą kasacyjnie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze, czy na późniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, miało miejsce w realiach tej sprawy i to w stopniu wyczerpującym i wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, a nie jak twierdzi skarżąca kasacyjnie lakonicznym. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem skutecznie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego dodać także należy, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie podnosząc, że Sąd I instancji nie odniósł się w jakikolwiek merytoryczny sposób do zarzutu dotyczącego immunitetu materialnego wynikającego z art. 105 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z ww. przepisem ustawy zasadniczej, poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu. Podkreślenia zatem wymaga, że choć immunitet materialny, o którym mowa w art. 105 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje szeroko rozumianą odpowiedzialność posła za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego, tj. nie tylko karną – jak w przypadku immunitetu formalnego, o czym była mowa powyżej, ale także wszelkie inne postacie odpowiedzialności prawnej, tj. cywilną, administracyjną, czy dyscyplinarną, to jednocześnie odnosi się jedynie do tej części aktywności parlamentarzysty, która obejmuje odpowiedzialność za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu parlamentarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyraźnie natomiast wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uwzględniając zresztą wydane w sprawie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2604/22, że skarżąca kasacyjnie w sprawie działa jako osoba fizyczna, nie zaś jako Marszałek Sejmu, a sprawa dotyczy sytuacji prawnej ukarania jednostki za jej działanie wykraczające poza zakres sprawowania mandatu poselskiego. Stanowisko to nie mogło natomiast zostać skutecznie zakwestionowane na podstawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autorkę skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Na podstawie pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie podnosi dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnej wykładni art. 105 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, której upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że odmowa stawienia się przed zespołem kontrolerskim nie pozostaje w związku ze sprawowaniem mandatu poselskiego w sytuacji, w której z pism i oświadczeń skarżącej jednoznacznie wynikało, że odmowa ta motywowana jest ustrojową pozycją Sejmu RP i jego nadrzędnością względem NIK oraz wynikającymi z art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2022 r., poz. 990 ze zm.) obowiązkami Marszałka Sejmu, co skutkowało pozbawieniem skarżącej kasacyjnie immunitetu materialnego, który jest konstytucyjnym i ustawowym uprawnieniem. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych w zarzucie przepisów, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji, ograniczając się wyłącznie do próby zakwestionowania oceny działań skarżącej kasacyjnie, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, jako niepozostających w związku ze sprawowaniem przez nią mandatu poselskiego, usiłując w ten sposób zakwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy.

O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy więc przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy wskazując, że jej zdaniem Sąd I instancji błędnie zakwalifikował działania skarżącej w zakresie odmowy stawiennictwa na przesłuchanie w postępowaniu kontrolnym jako niepozostające w związku ze sprawowaniem mandatu poselskiego, co skutkowało pozbawieniem skarżącej kasacyjnie immunitetu materialnego. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.

Nie mógł odnieść skutku także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust. 1 ustawy o NIK, którego upatruje w wezwaniu przez kontrolerów osoby pełniącej funkcję Marszałka Sejmu, która nie miała żadnego związku z przedmiotem kontroli i nie posiadała na ten temat wiedzy, podczas gdy przepis ten nie może być interpretowany jako stanowiący podstawę wezwania na przesłuchanie w postępowaniu kontrolnym przed NIK każdej, dowolnie wyznaczonej przez kontrolerów osoby.

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, także w zakresie rozumienia pojęcia "inna osoba" z art. 42 ust. 1 ustawy o NIK. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 42 ust. 1 ustawy o NIK nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Ponadto, o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie ponownie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy podnosząc, że została wezwana przez kontrolerów na przesłuchanie, mimo że nie miała żadnego związku z przedmiotem kontroli i nie posiadała na ten temat wiedzy, a jak już wskazywano zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych jest niedopuszczalne. Ponadto, ocena tego czy skarżąca kasacyjnie rzeczywiście dysponowała wiedzą w zakresie przedmiotu kontroli prowadzonej przez NIK zdecydowanie wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, a argumentacja w tym zakresie mogła zostać przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie na przesłuchaniu, na które skarżąca jednak się nie stawiła.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.