Sąsiedzi kwestionowali warianty raportu o obiekcie handlowym. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1963/22, oddalił skargę B.J., B.Ę., M.O., K.O., A.B., B.C., T.S. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z dnia 5 lipca 2022 r., nr KOA/1063/Oś/22, w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej "RDOŚ") z dnia 17 listopada 2021 r., znak WOOŚ-I.4221.58.2021.ACH.3, uzgodniono realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie obiektu handlowo - usługowego, w skład którego wchodzą: budynek handlowo - usługowy z m.in. wewnętrzną instalacją gazową, pylonem reklamowym wraz z zagospodarowaniem terenu, wewnętrznym układem komunikacyjnym z miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną, tj. doziemną instalacją kanalizacji deszczowej, zbiornikami retencyjnymi wody deszczowej, doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej, doziemną instalacją wodociągową, doziemną instalacją elektryczną, naziemnym zbiornikiem wody przeciwpożarowej i podziemnym zbiornikiem wody przeciwpożarowej na działkach o nr ew. [...] (dalej "przedsięwzięcie").

Decyzją z dnia 9 lutego 2022 r., nr 12/2022 – działając na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 oraz art. 85 u.i.o.ś. – Wójt Gminy [...] na wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "inwestor") ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.

Na skutek zażalenia i odwołania właścicieli nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie, Kolegium decyzją z dnia 5 lipca 2022 r., znak KOA/1063/Oś/22, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 lutego 2022 r. oraz postanowienie RDOŚ z dnia 17 listopada 2021 r. SKO wyjaśniło, że z materiału sprawy, w tym karty informacyjnej planowanego przedsięwzięcia oraz raportu oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że planowane przedsięwzięcie zostanie zrealizowane na terenie obecnie niezagospodarowanym, zdegradowanym, stanowiącym zarastający nieużytek zielony na dawnych terenach przemysłowych, na którym w różnych miejscach występują elementy dawnego zagospodarowania oraz deponowane są odpady (tzw. dzikie wysypiska śmieci). W ramach inwestycji przewidziano realizację: – obiektu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży około 9.100 m2; – obiektów zagospodarowania terenu: magazynu, podziemnych zbiorników na wody opadowe, pergoli, zadaszeń, zbiorników p.poż., wiaty; – infrastruktury technicznej związanej z przedsięwzięciem (wodociągu, gazociągu, energetyki, kanalizacji i teletechniki), – infrastruktury drogowej, połączeń komunikacyjnych - wjazdów z drogi zewnętrznej, dróg wewnętrznych, placów manewrowych, parkingów i ciągów pieszych; – zagospodarowania terenu z wewnętrznym układem komunikacyjnym, miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną, tj. doziemną instalacją kanalizacji deszczowej ze zbiornikami wody deszczowej, doziemną instalacją elektryczną, oświetleniową i zasilającą, teletechniczną, doziemną instalacją hydrantową i wodociągową, doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej i instalacją gazową. W związku z realizacją przedsięwzięcia niezbędne będzie uporządkowanie terenu inwestycji – przewiduje się rozbiórkę i likwidację pozostałości dawnych budowli i obiektów kubaturowych, wycinkę zieleni wysokiej oraz usunięcie deponowanych nielegalnie odpadów. Ze względu na zanieczyszczenie gruntów przewiduje się również przeprowadzenie prac rekultywacyjnych – remediacji gruntów. Zakres robót budowlanych do wykonania na etapie realizacji planowanego przedsięwzięcia nie będzie znacząco odbiegał od zakresu takich robót wykonywanych w trakcie realizacji podobnych inwestycji czy też np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z kolei zastosowanie się przez inwestora do wszystkich nałożonych nań obowiązków powinno zabezpieczyć uzasadnione interesy osób trzecich, w tym skarżących, jak również zminimalizować negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Następnie wraz z korzystaniem z przedsięwzięcia pojawią się emisje substancji i energii związane z funkcjonowaniem obiektu, do których zalicza się emisję hałasu, emisję gazów i pyłów do powietrza, wytwarzanie odpadów, wytwarzanie ścieków sanitarnych, powstawanie wód opadowych z terenów zabudowanych i utwardzonych. Zastosowane rozwiązania oraz przewidywany sposób postępowania z odpadami oraz gospodarkę wodami opadowymi organ odwoławczy uznał za prawidłowe, niestanowiące zagrożenia dla środowiska pod warunkiem stosowania się do odpowiednich norm i przepisów prawnych. Jak wykazały przeprowadzone obliczenia dotyczące emisji zanieczyszczeń oraz emisji hałasu, planowane przedsięwzięcie nie będzie źródłem uciążliwości na terenach sąsiadujących. Odpowiednia eksploatacja obiektu i infrastruktury ograniczy wpływ przedsięwzięcia na środowisko do minimum. Emisje z obiektu handlowego nie przekroczą dopuszczalnych normatywów poza granicami obiektu.

Kolegium podało następnie, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Teren planowanego przedsięwzięcia znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 2U, zdefiniowanym jako "teren zabudowy usługowej". Plan dla tego obszaru przewiduje realizację zabudowy usługowej, w tym w szczególności obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2.000 m2.

Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie dokonano oceny różnych wariantów planowanego przedsięwzięcia. Wariantowanie przedsięwzięcia, ze względu na jego charakter, napotykało na znaczne trudności – z tego względu poszczególne warianty przedsięwzięcia nie różniły się w sposób istotny od siebie. Kolegium przytoczyło art. 66 ust. 1 pkt 5-7 u.i.o.ś. i wskazało, że – jak wynika z pkt 5.1. przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko – "wnioskodawca nie przewiduje innych wariantów projektowanego obiektu handlowo - usługowego, zwłaszcza nie przewiduje się innej lokalizacji obiektu. Wariantem alternatywnym może być inne rozmieszczenie poszczególnych elementów zagospodarowania terenu, np. miejsc parkingowych, inna lokalizacja miejsc magazynowania i związane z tym inne rozwiązania komunikacyjne, jak również rezygnacja z ekranu akustycznego (...) W ramach rozpatrywania innych wariantów alternatywnych analizowano również budowę przedsięwzięcia etapami, zwłaszcza w odniesieniu do realizacji dróg dojazdowych, etapowanie zjazdów (...), jednak ostatecznie z tego zamierzenia się wycofano. Wariantem alternatywnym mogą być również inne rozwiązania gospodarki wodno-ściekowej, zwłaszcza rezygnacja z podziemnych zbiorników wód deszczowych i kierowanie wszystkich wód opadowych od razu do kanalizacji deszczowej gminy. Projektowane podziemne zbiorniki spowolnią odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji. W wariancie alternatywnym rozważano realizację jednego zbiornika powierzchniowego, betonowego o poj. 2.500 m3, znajdującego się w północno-zachodniej części inwestycji. Rozważana była również możliwość zastosowania rozsączania wód opadowych w gruncie, jednak ze względu na budowę geologiczną nie jest to optymalne". Ostatecznie, w pkt 5.3. raportu jego autorzy stwierdzili m.in., iż "dla planowanego przedsięwzięcia rozwiązania korzystne dla środowiska zostały uwzględnione w uwarunkowaniach środowiskowych opisanych w rozdziale 7 Raportu, przy zastosowaniu których przedmiotowy obiekt handlowo - usługowy nie będzie powodował ponadnormatywnej uciążliwości, nie przyczyni się do degradacji poszczególnych komponentów środowiska, a pozwoli na optymalne wykorzystanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem zapisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. skarżący wnieśli do WSA w Warszawie skargę na decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz przedstawionych w nim wariantów przedsięwzięcia, oraz oparcie się w tym zakresie wyłącznie na twierdzeniach autora raportu, bez dokonania przez organ własnych ustaleń i ocen, a w zakresie wariantów przedsięwzięcia dokonanie przez organ błędnych ustaleń i ocen, sprowadzających się do niezgodnego z rzeczywistością stwierdzenia, że w sprawie dokonano oceny różnych wariantów planowego przedsięwzięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w sposób należyty uzasadnić swoją decyzję; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust.1 u.i.o.ś., a w szczególności w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. poprzez oparcie się na ocenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jako kompletnego i spójnego oraz spełniającego wymagania ustawowe, podczas gdy, w szczególności z uwagi na brak przedstawienia w raporcie wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, który powinien się w realny sposób różnić od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, raport ten powinien zostać uznany za niekompletny i niespełniający ustawowych wymogów; 3) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przedstawione w raporcie warianty przez wnioskodawcę zostały opisane zgodnie z wymogami z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., jako realnie uwzględniające szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, w tym z uzasadnieniem wyboru konkretnego wariantu, podczas gdy opisane warianty nie spełniają wymogów określonych w treści tych przepisów, a różnice w przedstawionych w raporcie wariantach są tylko pozorne; 4) przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 66 ust 1 pkt 6 u.i.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, że charakter przedsięwzięcia pozwala na przedstawienie w raporcie nieróżniących się od siebie wariantów przedsięwzięcia, jak również, że brak rzetelnego i realnego opisania wariantów w raporcie uzasadnia spełnienie wymogów określonych w treści tych przepisów; 5) przepisów prawa materialnego tj. art. 62 ust. 1 w związku z art. 66 ust.1 u.i.o.ś. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że oparcie się wyłącznie na ustaleniach autorów projektu jest wystarczające do oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i warunki zdrowia i życia ludzkiego. W skardze sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentacja skarżących została następnie rozwinięta w kolejnych pismach procesowych o wnioski dowodowe. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Pismem z 15 grudnia 2022 r. inwestor wniósł dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi w całości.

W dniu 20 stycznia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie budzą zastrzeżeń co do ich prawidłowości. Sąd I instancji przypomniał, że zasadniczym dowodem w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W art. 66 ust.1 u.i.o.ś. ustawodawca wskazał, jakie niezbędne elementy powinien zawierać raport, jednakże znaczną część problemów związanych z charakterem prawnym raportu oraz jego znaczeniem dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze wykładni rozwiązywało orzecznictwo sądowe. WSA w Warszawie przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie tezy, że zarzuty wobec przedłożonego przez inwestora raportu nie mogą być gołosłowne, lecz muszą być poparte np. inną ekspertyzą.

Względem zarzutów skargi dotyczących tego, że przedłożony przez inwestora raport nie przedstawia wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, który w realny sposób odróżniałby się od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę – Sąd I instancji wskazał, iż na str. 87–89 raportu zostały przedstawione wszystkie warianty przedsięwzięcia wymagane zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., tj.: 1) wariant proponowany przez wnioskodawcę, 2) racjonalny wariant alternatywny, a także 3) racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Zdaniem WSA w Warszawie inwestor przekonująco wykazał, że przedstawiony w raporcie wariant alternatywny dla przedsięwzięcia był jedynym możliwym wariantem racjonalnym. Ze względu na rodzaj przedsięwzięcia nie istnieje racjonalny wariant lokalizacyjny czy technologiczny znacząco inny od wariantu proponowanego do realizacji. Wariant alternatywny (racjonalny i możliwy do realizacji, ale nie będący wariantem lepszym od proponowanego do realizacji) został przedstawiony w raporcie. Niemożliwe było wskazanie np. innych wariantów lokalizacyjnych, ponieważ raport dotyczy konkretnego przedsięwzięcia zlokalizowanego na konkretnych działkach ewidencyjnych. Wobec tego wariant przewidujący budowę analogicznego obiektu handlowego z analogiczną infrastrukturą, ale w innej części gminy, nie byłby innym wariantem tego samego przedsięwzięcia. Z tych względów inny wariant lokalizacyjny nie mógł być brany pod uwagę, nie stanowiłby bowiem wariantu racjonalnego, możliwego do realizacji. Wariantowanie przedsięwzięcia w tym zakresie mogło się zatem opierać jedynie na elementach samego zagospodarowania terenu, planowanych sposobów odprowadzania ścieków, wód opadowych czy lokalizacji dróg dojazdowych.

W opinii Sądu I instancji warianty realizacji przedsięwzięcia i ich skutki dla środowiska zostały przedstawione w raporcie w sposób zgodny z ustawą. W obowiązujących przepisach nie ma podanych jasno wymogów, czym mają się różnić poszczególne warianty inwestycji, tak więc zakres wariantów alternatywnych jest kwestią otwartą, zależną m.in. od możliwości terenowych, możliwości technicznych, technologicznych, ekonomicznych, wytycznych projektowych itp. WSA w Warszawie zaznaczył, że różnice w przedstawionych wariantach nie są pozorne, gdyż pomimo tego, że są one zbliżone – co wynika z tożsamości wariantowanego przedsięwzięcia i jego uwarunkowań – to jednak pomiędzy wariantami występują istotne różnice dotyczące rozwiązań technologicznych, np. w zakresie odprowadzania wód opadowych, usytuowania magazynu, dróg dojazdowych i zjazdów, a zatem tych aspektów planowanego przedsięwzięcia, co do których istnieje wybór pomiędzy różnymi opcjami ich realizacji, możliwymi do zastosowania na tym konkretnym terenie, na którym ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie. Sąd I instancji ponadto podzielił stanowisko inwestora wyrażone przy piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2022 r., zgodnie z którym nie było podstaw do prowadzenia badań w zakresie wibracji. W myśl tego poglądu oddziaływanie przedsięwzięcia będzie znikome i nie będzie mieć charakteru uciążliwego, mogącego negatywnie wpływać na warunki życia lub komfort zamieszkania na terenie pobliskiej zabudowy. Usytuowanie zarówno samego budynku, jak i dróg jest zgodne z przeznaczeniem nieruchomości, wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a odległość linii zabudowy od granic nieruchomości będzie zgodna z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawa budowlanego; planowane przedsięwzięcie nie będzie wpływało na żaden z obszarów chronionych; nie ma zagrożenia dla jakości wód podziemnych czy negatywnego wpływu przedsięwzięcia na zasoby ujęć wód; nie stwierdzono, aby inwestycja mogła stanowić ponadnormatywne źródło zanieczyszczenia powietrza; nie jest możliwe zsumowanie się oddziaływań pochodzących z zupełnie różnych inwestycji – inwestycja obszarowa (zabudowa usługowa) i inwestycja liniowa (drogi); uszczelnienie powierzchni na terenie inwestycji nie spowoduje zalewanie gruntów sąsiednich – inwestycja została zaprojektowana z uwzględnieniem obowiązujących wymogów ochrony środowiska, właściwie zaprojektowane odwodnienie wyeliminuje możliwość negatywnego wpływu przedsięwzięcia na grunty sąsiednie, czy powodowanie zmian stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Przedsięwzięcie w zakresie rozwiązań gospodarki wodnej i ściekowej zostało pozytywnie zaopiniowane przez organ w tym zakresie kompetentny (uzgodnienie z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie); planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; pomiary zanieczyszczeń zostały wykonane prawidłowo, z zachowaniem właściwych metod badawczych i w oparciu o właściwie zebrane dane; wszystkie zagadnienia dotyczące emisji zostały przeanalizowane zarówno w raporcie jak i w załącznikach do raportu.

Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2023 r. wywiedli A.B. i B.C. (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie w związku z art. 174 p.p.s.a. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku jedynie obszernego skopiowania treści pisma pełnomocnika inwestora, a tym samym sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób niepozwalający na ustalenie treści oceny własnej Sądu I instancji oraz wyjaśnienia przez ten Sąd rozstrzygnięcia, a zatem w sposób uniemożliwiający sądową kontrolę zaskarżonego wyroku, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. wyjaśnienie rozstrzygnięcia, które rozumiane jest jako przedstawienie stanowiska własnego Sądu, a nie przedstawienie stanowiska strony z krótkim wskazaniem, że Sąd podziela to stanowisko;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b oraz pkt 6 i 6a lit. a-g u.i.o.ś, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organy w sprawie w sposób prawidłowy uznały raport za odpowiadający wymogom prawa, podczas gdy raport oddziaływania na środowisko nie odpowiada wymogom art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b oraz pkt 6 i 6a lit. a-g u.i.o.ś. z uwagi na brak zawarcia w raporcie opisu oddziaływania na środowisko wariantów alternatywnych przedsięwzięcia oraz brak porównania oddziaływań analizowanych wariantów, jak również z uwagi na przedstawienie w raporcie jedynie pozornych wariantów alternatywnych oraz z uwagi na brak przedstawienia w raporcie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska różniącego się od wariantu realizacyjnego;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 3b, pkt 5 lit. a i b, pkt 6, pkt 6a lit. a-g, pkt 8 lit. c u.i.o.ś mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organy w sprawie w sposób należyty wyjaśniły stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz przedstawionych w nim wariantów przedsięwzięcia, podczas gdy organy przy analizie sprawy oparły się w tym zakresie wyłącznie na twierdzeniach autora raportu, bez dokonania przez organy własnych ustaleń i ocen, a w zakresie wariantów przedsięwzięcia stwierdziły w sposób niezgodny z rzeczywistością, że w sprawie dokonano oceny różnych wariantów planowego przedsięwzięcia, które zostały opisane zgodnie z wymogami z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., podczas gdy opisane warianty nie spełniają wymogów określonych w treści tych przepisów, a różnice w przedstawionych w raporcie wariantach są tylko pozorne;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem rzekomych analiz i ich wyników, dokonanych przez inwestora, a opisanych w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2022 r., a więc z uwzględnieniem faktów i analiz, których wyniki nie zostały udokumentowane w aktach sprawy administracyjnej, w tym nie były elementem treści raportu o oddziaływaniu na środowisko, podczas gdy sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a ponadto kontrola sądu ogranicza się do oceny kompletności i zupełności raportu o oddziaływaniu na środowisko, bez możliwości uzupełnienia tego raportu wyjaśnieniami inwestora na etapie sądowym;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b w związku z art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a u.i.o.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że charakter przedsięwzięcia pozwala na przedstawienie w raporcie nieróżniących się od siebie wariantów przedsięwzięcia, jak również, że brak rzetelnego i realnego opisania wariantów w raporcie uzasadnia spełnienie wymogów określonych w treści tych przepisów.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w jego wyniku uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium – a nadto o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Inwestor pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 1), zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy, jak również wskazał powody, dla których uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił także znaczenie w przedmiotowej sprawie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i pozytywnie zweryfikował ocenę organu co do kompletności i prawidłowości tego dokumentu. Wbrew supozycji zawartej w zarzucie skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie sprowadza się do "obszernego skopiowania treści pisma pełnomocnika inwestora". "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. – powołany w zarzucie 4 – stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 133 § 1 p.p.s.a. nie został przez Sąd I instancji naruszony. Sąd I instancji poczynił ustalenia na podstawie sporządzonego na użytek niniejszej sprawy i znajdującego się w aktach raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym – gdy idzie o kwestię wariantowania przedsięwzięcia – odwołał się bezpośrednio do treści tego dokumentu, stwierdzając, że "na str. 87-89 raportu zostały przedstawione wszystkie warianty przedsięwzięcia wymagane zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., tj.: 1) wariant proponowany przez wnioskodawcę, 2) racjonalny wariant alternatywny, a także 3) racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska". Ustalenie, o którym mowa, niewątpliwie zostało poczynione na podstawie akt sprawy. Okoliczność, że Sąd I instancji w dalszej argumentacji odwołał się do pisma uczestnika z dnia 15 grudnia 2022 r., podzielając oceny tam zawarte – nie świadczy o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. To, jakie rozwiązania brano pod uwagę przy rozważaniu wariantów alternatywnych (w tym inne rozmieszczenie poszczególnych elementów zagospodarowania terenu, inne rozwiązania komunikacyjne, rezygnacja z ekranu akustycznego, budowa przedsięwzięcia etapami, rezygnacja z podziemnych zbiorników wód deszczowych i kierowanie wszystkich wód opadowych od razu do kanalizacji deszczowej gminy) – wynika nie tylko z powołanego pisma inwestora, ale także – a właściwie przede wszystkim – wprost z raportu (s. 88, pkt 5.1). Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do pozostałych dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania (tj. zarzutu 2 i zarzutu 3) warto zwrócić uwagę na funkcję raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na relacje między nim a decyzją w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyczerpująco wyjaśnił te zagadnienia w szczególności w wyroku z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 1418/22, wskazując, że: "Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania (...) powinni posiadać wiedzę specjalistyczną. Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa. Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych".

Sposób i granice weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym – w kontekście zarzutów nawiązujących do przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej – Naczelny Sąd Administracyjny precyzyjnie określił również w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r., II OSK 595/17: "Sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznej kontroli treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i oczywiście ustalenia zakresu przedmiotowego tego rodzaju merytorycznej treści raportu, jako dowodu, będącego dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd administracyjny tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę normy z art. 66 ustawy. Organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzać takich dowodów, które nie przyczynią się do wyjaśnienia sprawy. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń może nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań indywidualnie oznaczonego przedsięwzięcia (tzw. kontrraportu), sporządzonego przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (zob. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. II OSK 844/16). Z utrwalonych poglądów przedstawionych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jeżeli w danej sprawie złożony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, że jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów na podstawie wiedzy specjalistycznej, w sytuacji gdy dysponuje raportem, który uznaje za wiarygodny i zupełny".

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszą, że ocena ich twierdzeń co do wadliwości raportu – sformułowanych w skardze i transponowanych do skargi kasacyjnej – mogła nastąpić pomimo nieprzedłożenia kontrraporu, ponieważ idzie nie o meritum, lecz o samą kompletność raportu tudzież spełnienie wymogów formalnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się z tym stanowiskiem zgodzić. Stawiane przez skarżących kasacyjnie zarzuty oraz argumentacja przytoczona na ich poparcie w istocie dotyczą bowiem przede wszystkim aspektów merytorycznych raportu. Notabene, skarżący kasacyjnie przyznają, że: "Przedstawiony przez inwestora raport w swojej strukturze odnosi się do zagadnień wymienionych w art. 66 u.i.o.ś., ale w rzeczywistości dokument ten pod względem merytorycznej zawartości przedstawionych w nim informacji jest niekompletny oraz niewystarczający do ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia". Tymczasem ewentualne podważenie "merytorycznej zawartości" informacji zawartych raporcie, jak również ewentualne wykazanie, że ta "merytoryczna zwartość" jest niekompletna (niewystarczająca) – wymaga właśnie powołania się na miarodajny kontrraport (co w niniejszej sprawie nie nastąpiło).

Przechodząc – z zastrzeżeniem powyższego – do oceny zarzutu 2, zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie powołali tam przepisy wynikowe (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a.), przepisy statuujące zasadę prawdy obiektywnej i sposób oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz przepisy u.i.o.ś. ustanawiające wymogi co do treści raportu w zakresie wariantowania przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b oraz pkt 6 i 6a lit. a-g). Z treści zarzutu wynika, że – zdaniem skarżących kasacyjnie – wspomniane wymogi nie zostały spełnione, a Sąd I instancji dokonał błędnej oceny w tej mierze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżących kasacyjnie nie jest zasadne. Prawidłowo Sąd I instancji skonstatował, że w raporcie przedstawione zostały wszystkie warianty przedsięwzięcia wymagane zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., tj.: 1) wariant proponowany przez wnioskodawcę, 2) racjonalny wariant alternatywny, a także 3) racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Zróżnicowanie wariantów, odnoszące się w szczególności do rozmieszczenia elementów zagospodarowania terenu, rozwiązań komunikacyjnych, ekranu akustycznego, etapowania przedsięwzięcia, podziemnych zbiorników wód deszczowych i postępowania z wodami opadowymi – nie ma charakteru pozornego. Rację ma Sąd I instancji, gdy twierdzi, że niemożliwe było wskazanie innych wariantów lokalizacyjnych, skoro raport dotyczy konkretnego przedsięwzięcia zlokalizowanego na konkretnych działkach ewidencyjnych. Raport traktuje również o oddziaływaniu poszczególnych wariantów na środowisko.

Skarżący kasacyjnie w rozważanym zarzucie wskazują także na "brak przedstawienia w raporcie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska różniącego się od wariantu realizacyjnego" – a zatem skarżący kasacyjnie przyjmują założenie, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska i wariant realizacyjny muszą być odmienne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, założenie to nie jest trafne. Odnosząc się do tej kwestii, wskazać należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2023 r., a zatem w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: "opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska – wraz z uzasadnieniem ich wyboru". Na gruncie powołanego przepisu prezentowane były różne poglądy co do relacji między wariantem proponowanym przez wnioskodawcę oraz racjonalnym wariantem alternatywnym z jednej strony a racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska z drugiej strony. W myśl jednego poglądu, "wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy od woli i uznania, a także oceny inwestora" (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2021 r., III OSK 2478/21). W myśl drugiego poglądu, "nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będą występowały dwa dopuszczalne warianty"; "jeżeli wariant przedstawiony do realizacji przez wnioskodawcę nie jest wariantem najkorzystniejszym, to w zasadzie w raporcie powinny być omówione co najmniej trzy różne warianty planowanego przedsięwzięcia" (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, LEX/el. wersja z 1 lutego 2020 r., komentarz do art. 66, pkt 5; zob. też powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

Punktem odniesienia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostaje oczywiście art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. w przytoczonym wyżej brzmieniu, tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Mimo to – rozstrzygając zarysowaną wątpliwość – warto zwrócić uwagę na następczą nowelizację tego przepisu, bowiem w takiej nowelizacji i motywach jej dokonania można nieraz dopatrzyć się wskazówki interpretacyjnej również co do dotychczasowego stanu prawnego. W szczególności istotne może być to, czy w zamyśle prawodawcy nowelizacja miała prowadzić do rzeczywistej zmiany istniejącej normy prawnej, czy też chodziło jedynie o jej doprecyzowanie. Na mocy art. 1 pkt 11 lit. a tiret drugi ustawy nowelizującej z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1890) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: "opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym". Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 3304, s. 11) jednoznacznie wynika, iż celem prawodawcy było jedynie doprecyzowanie przedmiotowej regulacji i "wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych" tak, aby nie było już dylematu co do tego, czy wnioskodawca może wybrać do realizacji wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Nowelizację, o której mowa, należy zatem postrzegać jako konfirmującą wobec poglądu, który już wcześniej taką możliwość zakładał. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżących kasacyjnie co do relacji między wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wariantem realizacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2026 r., III OSK 1907/25). Zarzut 2 okazał się zatem nieskuteczny – powołane w nim przepisy postępowania nie zostały naruszone.

W zarzucie 3 skarżący powołali te same przepisy co w zarzucie 2, a dodatkowo art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 3b i pkt 8 u.i.o.ś. W treści tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazują, że naruszenie powołanych przepisów nastąpiło przez "uznanie, że organy w sprawie w sposób należyty wyjaśniły stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz przedstawionych w nim wariantów przedsięwzięcia". Skoro skarżący kasacyjnie ponownie nawiązują tu do wariantów przedsięwzięcia, wypada powtórzyć sformułowaną wcześniej ocenę, że warianty te zostały przedstawione prawidłowo, i odwołać się do argumentacji w tej mierze sformułowanej w kontekście zarzutu 2. Ponadto, zważywszy na powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji – jak słusznie przyjął Sąd I instancji – odpowiada ustawowym wymogom i czyni zadość zasadzie przekonywania (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.); organ – w zakresie, w jakim z uwagi na specyfikę sprawy jest to możliwe – dokonał własnych ustaleń i ocen, a w prowadzonym przezeń postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spełnia wymogi, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 3b i pkt 8 u.i.o.ś.; z kolei kwestionowanie merytorycznej treści raportu w tym zakresie bez odwołania się do miarodajnego kontrraportu w założeniu nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zarzut 3 nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Ponieważ w ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej (zarzut 5) skarżący kasacyjnie wskazują na błędną wykładnię prawa materialnego (a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie), zauważyć należy, że błędna wykładnia może się przejawiać w "nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej" (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 596). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego in genere – a zwłaszcza zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię powinien dotyczyć wykładni rzeczywiście przyjętej przez Sąd I instancji i nie może odnieść zamierzonego skutku, jeżeli kontestuje stanowisko, którego Sąd I instancji w istocie nie wyraził (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2025 r., III OSK 1986/22; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2025 r., III OSK 2720/24).

W ocenie skarżących kasacyjnie błędna wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b w związku z art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a u.i.o.ś. przejawia się w "uznaniu, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że charakter przedsięwzięcia pozwala na przedstawienie w raporcie nieróżniących się od siebie wariantów przedsięwzięcia, jak również, że brak rzetelnego i realnego opisania wariantów w raporcie uzasadnia spełnienie wymogów określonych w treści tych przepisów". Tymczasem Sąd I instancji nie zaprezentował ani nie zaakceptował poglądu, jakoby charakter przedsięwzięcia pozwalał na przedstawienie w raporcie nieróżniących się od siebie wariantów przedsięwzięcia (Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie różnice między wariantami są wystarczające i że nie mają one charakteru pozornego). Sąd I instancji nie zaprezentował ani nie zaakceptował również poglądu, jakoby brak rzetelnego i realnego opisania wariantów w raporcie uzasadniał spełnienie wymogów określonych w treści odnośnych przepisów (Sąd I instancji stwierdził, że wymagane warianty są w raporcie opisane rzetelnie i realnie – i dlatego wspomniane wymogi są spełnione). W tej sytuacji zarzut błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b w związku z art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a u.i.o.ś. jawi się jako niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło też do naruszenia przytoczonych przez skarżących kasacyjnie przepisów przez niewłaściwe zastosowanie. Ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany, a jego subsumpcja pod hipotezę wchodzącej w rachubę normy jest prawidłowa i nie budzi wątpliwości. Zarzut 5 nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, bowiem art. 204 p.p.s.a., dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewiduje zwrotu tychże kosztów na rzecz uczestnika postępowania.