Dane pracownika zarządu dróg w P. bez decyzji odmownej. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 252/25 oddalił skargę K. M. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 2 września 2025 r. skarżący złożył do Zarządu Dróg Miejskich w P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej stanowisk zajmowanych przez D. D. (we wniosku wskazany jako D.D2) w Zarządzie Dróg Miejskich w P., wraz z okresem pełnienia tych funkcji, od początku zatrudnienia.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z 10 września 2025 r. poinformowano skarżącego, że żądana przez niego informacja nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem osoba, której dotyczy nie pełni funkcji publicznych.

Pismem z 17 września 2025 r. skarżący złożył do organu kolejny wniosek, w którym na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej zażądał udostępnienia daty powołania D. D. na stanowisko zastępcy kierownika, zakresu obowiązków służbowych przypisanych do stanowiska zastępcy kierownika oraz struktury organizacyjnej jednostki, w której funkcjonuje to stanowisko.

Natomiast w związku z odpowiedzią z 10 września 2025 r. skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 261/20, w którym uznano, że osoby pełniące funkcje kierownicze w jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania publiczne są traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że Zarząd Dróg Miejskich w P. jest jednostką budżetową realizującą zadania publiczne na rzecz mieszkańców miasta, a osoby pełniące funkcje kierownicze w tej jednostce mają wpływ na realizację tych zadań. W związku z tym w ocenie skarżącego informacje dotyczące ich powołania, kompetencji i struktury organizacyjnej podlegają udostępnieniu.

Pismem z 24 września 2025 r. skarżący wezwał organ do prawidłowego doręczenia "decyzji" w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek oraz pismo z 24 września 2026 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 17 września 2025 r. i poinformował jednocześnie skarżącego, że wbrew treści wniosku osoba, której wniosek dotyczy, nie jest zatrudniona na stanowisku zastępcy kierownika i nie pełni funkcji publicznych, a wcześniejsza odpowiedź na wniosek skarżącego nie stanowiła odmowy udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wydanej w formie decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym skarżący pismem z 25 września 2025 r. zażądał niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze wskazaniem podstawy prawnej odmowy.

W piśmie z 30 września 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji;

2. art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji powinna nastąpić w drodze decyzji, poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji ze względu na ochronę prywatności;

3. art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną, poprzez błędne zastosowanie polegające na błędnym zakwalifikowaniu żądanej informacji jako informacji niebędącej informacją publiczną;

4. art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim przepisy te regulują zasady zaufania do władzy, informowania i przekonywania, poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem umotywowania zakwalifikowania informacji jako niepodlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz brakiem wyjaśnienia z jakich przyczyn organ uznał osobę objętą wnioskiem za niepełniącą funkcji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że poprzez nieudostępnienie informacji oraz niewydanie decyzji odmownej organ popadł w stan bezczynności. W ocenie skarżącego organ bez wątpienia stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a informacje objęte żądaniem uznać należy za publiczne i podlegające udostępnieniu. Skarżący podkreślił, że jego wniosek obejmował informację o podziale zadań, strukturze wewnętrznej podmiotu zobowiązanego będącego organem administracji korzystającym ze środków publicznych, co przesądzać powinno o uznaniu tych informacji za informacje publiczne. W konsekwencji zdaniem skarżącego dla odmowy udostępnienia informacji konieczne było wydanie przez organ decyzji, czego ten nie uczynił, naruszając przy tym art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie udostępniając zaś informacji na wniosek organ w ocenie skarżącego obraził art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący dodał, że nawet gdyby jednak przyjąć, z czym zaznaczył, że się nie zgadza, że informacja objęta wnioskiem nie jest informacją publiczną i nie było konieczne wydanie decyzji odmownej, udzielona przez organ odpowiedź wciąż nie odpowiada standardom jakie orzecznictwo i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stawiają odpowiedzi organu administracji. Skarżący wskazał, że podmiot zobowiązany nie powinien ograniczać się do wysłania wnioskodawcy jednozdaniowej, niepopartej żadnym uzasadnieniem informacji, że określony zakres danych nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka odpowiedź nie pozwala bowiem wnioskodawcy ocenić czy odmowa jest uzasadniona, czy też stanowi przejaw dowolności po stronie podmiotu zobowiązanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi skarżącego, bowiem sprawa, której dotyczy nie podlega kognicji sądów administracyjnych lub ewentualnie – z ostrożności procesowej – na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powyższego wniosku oraz przyjęcia skargi celem jej merytorycznego rozpoznania, o oddalenie jej jako bezzasadnej i bezpodstawnej. Organ podkreślił, że w związku z tym, że udzielił skarżącemu informacji publicznej w ustawowym terminie oraz w zakresie przez niego żądanym, przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego organ wskazał także, że D. D., pracownik Zarządu Dróg Miejskich, wbrew tezie skarżącego, nie pełni funkcji zastępcy kierownika, a także nie pełni funkcji publicznych, organ nie pozostawał w stanie bezczynności, a ponadto wydał decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wbrew sugestii skarżącego osoba wskazana we wniosku nie pełni w Zarządzie Dróg Miejskich funkcji zastępcy kierownika, a co za tym idzie nie pełni funkcji publicznych.

Organ dodał, że skarżący jako były pracownik Zarządu Dróg Miejskich założył ZDM sprawy sądowe, w których wskazywał D.D. jako stosującego mobbing w stosunku do jego osoby. Jak wskazał organ, sprawy sądowe nie zakończyły się po myśli wnioskodawcy. W ocenie organu istnieje więc wyraźna przesłanka do zakwalifikowania działań skarżącego jako kontynuacji swoistej osobistej zemsty na organie i Panu D.D. Organ dodał także, że skarżący we wrześniu tego roku skierował do organu inne wnioski o udzielenie informacji publicznej dotyczące dwóch innych pracowników organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 252/25 oddalił skargę skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w niniejszej sprawie nie jest również przedmiotem sporu, iż Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast istota sporu, jak wyjaśnił Sąd I instancji, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy udzielenie informacji odnośnie do określonej osoby zatrudnionej w Zarządzie Dróg Miejskich stanowi informację publiczną.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z uwagi na to, że D.D., jako osoba będąca wyłącznie zwykłym pracownikiem, a nie zastępcą kierownika, nie może być traktowany jako osoba pełniąca funkcje publiczne, to reakcja organu w postaci poinformowania skarżącego, iż osoba której dotyczy żądanie nie pełni funkcji publicznych, a co za tym idzie informacje o tej osobie nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, była wystarczająca.

Przy czym Sąd I instancji dodał, że rozpoznając sprawę należy mieć na uwadze, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 2 września 2025 r., a organ udzielił na niego odpowiedzi 10 września 2025 r., tym samych zachowując wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej terminy.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że wszelkie zarzuty naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogły zostać uwzględnione.

Odnosząc się zaś do naruszenia art. 8, art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż nie znajdowały one w sprawie zastosowania i wyjaśnił, że omawiana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej i w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie w przypadku określonym w treści art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, mimo iż uznał, że wniosek nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na bezczynność, podczas gdy na dzień jej wnoszenia organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, mimo iż uznał, że organ prawidłowo ustalił, że w związku z brzmieniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej taka informacja nie powinna podlegać udostępnieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w sytuacji ustalenia, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, koniecznym stało się wydanie decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za okoliczność stanowiącą podstawę do odmowy wydania decyzji uznał kwalifikację osoby, której dotyczył wniosek za osobę, która nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie podkreślił, że odmowa udostępnienia informacji z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ w niniejszej sprawie wydał taką decyzję dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, co oznacza jego zdaniem, że na moment jej wniesienia pozostawał w stanie bezczynności. Dlatego w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji jest tym samym nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ podkreślił, że z zarzutami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić z uwagi na fakt, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organ nie pozostawał w bezczynności, a skarga na bezczynność została złożona przez niego przedwcześnie. Organ powiadomił bowiem skarżącego kasacyjnie o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni, a następnie wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w dniu 14 października 2025 r., mieszcząc się w terminie 30 dni na dokonanie tej czynności, licząc od daty wpływu do organu pisma z uzupełnieniem braków formalnych. Organ dodał, że 13 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję administracyjną wydaną przez organ. W związku z tym, że skarżący złożył skargę na bezczynność 30 września 2025 r., to w ocenie organu było to działanie przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., którego upatruje w ich niewłaściwym zastosowaniu i oddaleniu skargi na bezczynność, podczas gdy na dzień jej wnoszenia organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, mimo iż uznał, że organ prawidłowo ustalił, że w związku z brzmieniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. taka informacja nie powinna podlegać udostępnieniu. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1 oraz § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednak powiązanie to nie mogło okazać się skuteczne. Sąd I instancji uznając w zaskarżonym wyroku, że wniosek skarżącego nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną stwierdził jednocześnie, że informacja żądana przez skarżącego nie miała charakteru informacji publicznej. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest to, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Treść omawianego zarzutu świadczy zatem o tym, że strona skarżąca kasacyjnie sugerując konieczność wydania decyzji w niniejszej sprawie, usiłuje podważyć prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie zakwalifikowania żądanych przez nią informacji jako niestanowiących informacji publicznej. W związku z powyższym wskazać należy, że nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonego w tym zakresie, na podstawie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., który określa formę decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który nie jest przepisem o charakterze procesowym i na mocy którego wprowadzono ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy, przy jednoczesnym wyznaczeniu granic ich ochrony poprzez wskazanie, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz sytuacji, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Natomiast dla skuteczności podniesienia zarzutu w zakresie kwalifikacji wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienia informacji, która nie ma charakteru publicznego, niezbędne było wskazanie na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., regulujący tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej, a ponadto chcąc zakwestionować prawidłowość oceny takiego dokumentu jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej należało wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej jako: k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając np., że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Z powyższych przyczyn dla skutecznego zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w tym przypadku oceny wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie mogło zatem być wystarczające poprzestanie na sformułowaniu zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc zatem do oceny zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Na podstawie zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którego upatruje w ich niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji i uznaniu, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, mimo iż uznał, że wniosek nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną. Treść omawianego zarzutu świadczy zatem o tym, że strona skarżąca kasacyjnie wytykając Sądowi I instancji naruszenie art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kwestionuje w rzeczywistości ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, a to z kolei prowadzi do wniosku, że zarzut nie mógł odnieść skutku.

W związku z treścią powyższego zarzutu przede wszystkim wyjaśnić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje natomiast podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w skardze kasacyjnej okazał się niezasadny.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał także podstaw do zasądzenia na rzecz strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie, tj. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, z tego powodu, że pismo jego pełnomocnika zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej, a także wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania odpisu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od daty doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 26 stycznia 2026 r., zaś pismo zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów na rzecz organu złożono dopiero w dniu 6 marca 2026 r.