Pytanie o zamiar powołania wiceprezesa sądu w Trzebnicy. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 1 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 744/25, oddalił skargę A.B. (dalej "skarżący") na bezczynność Ministra Sprawiedliwości (dalej "organ" lub "Minister") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 ma-ja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w na-stępujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 28 lipca 2025 r. skarżący złożył skargę do WSA w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie in-formacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 6 maja 2025 r. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytanie, czy Minister rozważa powołanie Wiceprezesa Sądu Rejonowego w Trzebnicy, a jeżeli tak, to czyje kandydatury rozważa na to stanowisko. W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia 9 maja 2025 r., organ poinformował skarżącego, że charakter publiczny ma jedynie informacja odnosząca się do sfery faktów, istniejąca w formie zmaterializowanej, nie zaś informacja dotycząca sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Wobec tego organ uznał, że pytanie zawarte we wniosku nie stanowi informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 2 ust.1 i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."), w zakresie w jakim organ stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności, a także o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w całości w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w udzielonej skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Minister podniósł ponadto, że informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej już w chwili złożenia wniosku, a sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, wobec czego wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub jeszcze niedokonane należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej.

W dniu 1 grudnia 2025 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. – i w nawiązaniu do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślił, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów. Pojęcie "sfery faktów" jest w tym kontekście rozumiane szeroko, jako synonim istniejącego już stanu rzeczy lub już dokonanych czynności, a nie sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu, lub zdarzeń przyszłych. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że wniosek skarżącego – odnoszący się rozważań Ministra co do powołania Wiceprezesa Sądu Rejonowego w Trzebnicy – nie dotyczył informacji publicznej; wniosek ten nie dotyczył bowiem sfery faktów.

Pismem z dnia 2 stycznia 2026 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2025 r. wywiódł skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie"). Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i błędne, arbitralne uznanie, że przepis art 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. ma zastosowanie wyłącznie do zamierzeń władzy wykonawczej pozostających w formie zmaterializowanej, kiedy w rzeczywistości przepis ten również uwzględnia zamierzenia władzy wykonawczej w formie stanu świadomości organu władzy wykonawczej,

2) art 61 ust 1 zd. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie konstytucyjnej definicji informacji publicznej jako informacji o działaniach organów władzy publicznej, co skutkowało nieuprawnionym uznaniem braku waloru informacji publicznej w sprawie przez WSA w Warszawie,

3) art 45 ust 1 Konstytucji RP, art 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez zasiadanie w składzie sądu sędziego WSA powołanego na ten urząd na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa zwanej neo-KRS, wskutek czego skład sądu nie jest składem sądu zgodnym z przepisami prawa, a w sprawie występuje przesłanka nieważności postępowania z art 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o za-sądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z kolei art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wskazującego na przyczynę nieważności postępowania opisaną w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że wspomniana przyczyna w niniejszej sprawie nie występuje. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dotychczasowe stanowisko – wyrażone m.in. w postanowieniu z dnia 23 lipca 2025 r., III OSK 852/25 – w myśl którego samo powołanie na stanowisko sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3) nie przesądza o nieważności postępowania przed sądem administracyjnym. Nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w przypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 1968 r., III CZP 119/68, OSP 1970/1, poz. 4, z glosą W. Berutowicza). Wymienia się tutaj w szczególności kwestie takie jak nieprawidłowy skład sądu (np. jedno lub trzyosobowy), czy brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją wyroku. Przy czym w pojęciu "skład sądu" mieści się także i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia. Samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego nie mogą jednak być generalnie ujęte uwarunkowania związane z procesem powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Tym samym nie do zaakceptowania jest interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej we wspomnianym trybie nie posiada in genere przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie. Ewentualne wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości sędziego muszą mieć charakter realny, a nie potencjalny; muszą też zasadzać się na zindywidualizowanych przesłankach. Tego rodzaju wątpliwości skarżący kasacyjnie nie przedstawił.

Zaprezentowane powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 9 lipca 2020 r. V. versus L., C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), Trybunał w § 54 wskazał, że: "co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego, nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków" (zob. podobnie wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (...), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, § 133 i przytoczone tam orzecznictwo). Konkludując fragment uzasadnienia dotyczący niezawisłości sądów państw członkowskich, jako istotnego elementu państwa prawa, TSUE w § 56 stwierdził, że "(...) Niezawisłość sądu krajowego powinna bowiem, również pod kątem warunków, w jakich dochodzi do mianowania jego członków, być oceniana z uwzględnieniem wszystkich istotnych czynników" (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2025 r., II FSK 2155/23). Z kolei w wyroku TSUE z dnia 24 marca 2026 r., C-521/21, przyjęto, że: "Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uznaniu za »niezawisły i bezstronny sąd« składu orzekającego, w którym zasiada jednoosobowo sędzia powołany na swoje stanowisko w wyniku procedury powołania charakteryzującej się tym, że po pierwsze, kandydatura tego sędziego została zarekomendowana przez organ, który nie daje gwarancji niezależności wystarczających do tego, by wykluczyć w przekonaniu jednostek wszelkie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości procedur powoływania sędziów, w których organ ten uczestniczy, a po drugie, uczestnicy tej procedury nominacyjnej nie mieli prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, jeżeli nie zachodzą inne istotne okoliczności dotyczące kontekstu tego postępowania, które miałyby taki charakter i wagę, że rozpatrywane łącznie mogłyby podważyć niezawisłość lub bezstronność wspomnianego sędziego".

Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych zindywidualizowanych okoliczności mogących świadczyć o braku bezstronności czy też niezawisłości sędziego biorącego udział w wydaniu zaskarżonego wyroku. Okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziego nie może być wyłącznie to, że w procesie jego powołania uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2026 r., III OSK 565/24, oraz powołane tam orzecznictwo).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i błędne, arbitralne uznanie, że przepis ten "ma zastosowanie wyłącznie do zamierzeń władzy wykonawczej pozostających w formie zmaterializowanej, kiedy w rzeczywistości przepis ten również uwzględnia zamierzenia władzy wykonawczej w formie stanu świadomości organu władzy wykonawczej" – wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z powołanym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej. W doktrynie – na gruncie tego przepisu – wskazuje się, że: "Przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nie wszystkie przyszłe działania organu mają przy tym taki charakter, ale jedynie te, które dotyczą zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o projektowaniu aktów normatywnych i o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji oraz wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Zamierzenia mogą więc odnosić się jedynie do spraw ogólnych, przybierających postać uchwalonych już programów bądź zamierzeń w zakresie działań prawodawczych lub działań w sferze polityki państwa lub innych organów publicznych. Dotyczy to jednak informacji już istniejących w chwili udzielania informacji, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podjęcia określonych działań (...). Innymi słowy, informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, s. 132).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych – nie negując potrzeby szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej – podkreśla się, że: "Informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. (...) W ramach definicji negatywnej wskazuje się m.in., że nie stanowią informacji publicznej opinie, nawet te opracowane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli nie dotyczą faktów, lecz ewentualnych zamierzeń organu (...). Dokumenty dotyczące zamierzeń organu stanowią informację publiczną tylko wtedy, gdy odnoszą się do projektowania konkretnych aktów prawnych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. (...) lub dotyczą zmaterializowanych programów związanych z realizacją zadań publicznych i sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków ich realizacji, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p. Informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań (...). Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych" (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2023 r. III OSK 2953/21).

W świetle zreferowanych poglądów – które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela – wykładnia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. zaprezentowana przez Sąd I instancji jawi się jako prawidłowa. W szczególności Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przepis ten ma zastosowanie do zamierzeń władzy wykonawczej pozostających w formie zmaterializowanej. Z kolei nie ma racji skarżący kasacyjnie, gdy twierdzi, że dotyczy on również "zamierzeń władzy wykonawczej w formie stanu świadomości organu władzy wykonawczej". Zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP poprzez jego "niezastosowanie", zauważyć należy, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie "niezastosowania" określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzut zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzut niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymagają należytej precyzji w ich konstruowaniu w konkretnej sprawie. Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 890/24, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazał przepisy, które w jego przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez niego wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska – a wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Już z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP nie zasługiwał na uwzględnienie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2025 r., III OSK 1945/24).

Niezależnie od powyższego, warto zaznaczyć, że poczynione wcześniej ustalenia co do pojęcia informacji publicznej odnoszą się także do jego rozumienia na gruncie Konstytucji RP. "Zamierzenia władzy wykonawczej w formie stanu świadomości organu władzy wykonawczej" nie są objęte hipotezą normy z art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, toteż nie było podstaw do jej zastosowania w niniejszej sprawie. Również z tego powodu sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanego przepisu okazał się niezasadny.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.