Posłanka nie stawiła się przed NIK, immunitet nie chronił przed karą 3010 zł

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/22 oddalił skargę A. B. (dalej także jako: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie (dalej także jako: organ) z 14 lutego 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z 19 stycznia 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 Zespół kontrolerski Najwyższej Izby Kontroli, Delegatury w Szczecinie (dalej także jako: zespół kontrolerski), na posiedzeniu w sprawie kontroli [...] pod tytułem "Realizacja rządowego programu «[...]» oraz przedsięwzięcia «[...]»", na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (dalej także jako: ustawa o NIK), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3010, 00 zł.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zespół kontrolerski w związku z prowadzoną kontrolą wezwał skarżącą w charakterze świadka na przesłuchanie w dniu 19 stycznia 2022 r. wskazując jako podstawę prawną art. 42 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Skarżąca nie stawiła się jednak na przesłuchanie, pomimo prawidłowo doręczonego jej wezwania datowanego na 21 grudnia 2021 r. skierowanego do Kancelarii Sejmu za pośrednictwem platformy ePUAP.

Zespół kontrolerski wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o NIK, doręczenie wezwania dla świadka może odbyć się za pośrednictwem poczty lub innego podmiotu zajmującego się dostarczaniem korespondencji, jak również w sposób bezpośredni lub w formie elektronicznej, w tym w szczególności poprzez wykorzystanie dostępnych środków telefonicznych (telefon, e-mail), z tym zastrzeżeniem, że wezwanie w ten sposób powinno być odpowiednio udokumentowane w aktach kontroli.

Zespół kontrolerski wskazał, że z poczynionych ustaleń oraz dokumentów zgromadzonych w aktach kontroli wynika, że wezwanie zostało doręczone skarżącej za pośrednictwem platformy ePUAP w sposób prawidłowy dwukrotnie, tj. 21 grudnia 2021 r. o godzinie 15:30 oraz 23 grudnia 2021 r. o godzinie 9:23. Niezależnie od powyższego 18 stycznia 2022 r. skarżąca mailowo została poinformowana o zmianie sali przesłuchania.

Jak wskazał zespół kontrolerski, skarżąca na przesłuchanie nie stawiła się i nie wskazała przyczyn swojej absencji. W związku z powyższym zespół kontrolerski powołał się na treść art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, zgodnie z którym na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu.

Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie i wnosząc o jego uchylenie w całości zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, a także art. 48 ust. 1 w związku z art. 105 ust. 2 Konstytucji RP, art. 42 ust. 1 ustawy o NIK w związku z art. 202 ust. 2 i art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i art. 13 ustawy o NIK, a także art. 42 ust. 5 ustawy o NIK w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Skarżąca rozwijając powyższe zarzuty podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez podmiot nieuprawniony, orzeczenie zapadło z uchybieniem immunitetu formalnego posła, a także z naruszeniem przepisów ustrojowych sankcjonujących podległość NIK względem Sejmu. Ponadto, w ocenie skarżącej wezwanie do stawiennictwa na przesłuchanie w charakterze świadka nie zostało jej prawidłowo doręczone.

Postanowieniem z 14 lutego 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 organ, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących wydania postanowienia przez podmiot nieuprawniony, tj. zespół kontrolerski nieprzewidziany w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, organ wskazał, że z sentencji zaskarżonego postanowienia wynika, że zostało ono wydane przez zespół kontrolerski w składzie czteroosobowym, a pod jego treścią własnoręczny podpis złożył każdy z kontrolerów wchodzących do zespołu. Organ podkreślił, że zauważa rozbieżność pomiędzy "kontrolerem", o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, a "zespołem kontrolerskim", który wydał i podpisał się pod zaskarżonym postanowieniem, jednak w ocenie organu nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem każda z osób, które złożyły podpis pod postanowieniem posiada status kontrolera i jest osobą uprawnioną do nałożenia kary pieniężnej w świetle art. 48 ust. 1 ustawy NIK. Ponadto, postanowienie zawiera wszystkie elementy konieczne i nie jest dotknięte żadnymi brakami, tym samym w ocenie organu nie sposób uznać, że nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną. Zdaniem organu bez znaczenia dla skuteczności postanowienia pozostaje okoliczność, że orzeczenie zapadło z woli szerszego kręgu osób uprawnionych, skoro nie miało to wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a każda z osób podpisanych pod postanowieniem posiadała legitymację do samodzielnego nałożenia kary pieniężnej w razie nieusprawiedliwionego niestawiennictwa świadka na wezwanie. Przyznając zatem słuszność skarżącej, że literalne brzmienie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK uprawnia do nałożenia kary przez "kontrolera", organ podkreślił jednocześnie, że nie sposób uznać, aby aspekt ilościowy i nałożenie kary pieniężnej przez działających wspólnie kontrolerów, z których każdy posiadał do tego uprawnienie, miałoby świadczyć o wadliwości postanowienia determinującej konieczność jego uchylenia.

Zdaniem organu skarżąca błędnie także wywiodła, że immunitet formalny, z którego korzysta jako posłanka na Sejm uniemożliwia obciążenie świadka karą pieniężną w sprawie. Organ podkreślił, że zarówno art. 105 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora konstruują powyższy immunitet jako zakaz pociągania parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej sensu largo, a więc działa on wyłącznie na gruncie prawa karnego procesowego i nie dotyczy prowadzonego na podstawie ustawy o NIK postępowania kontrolnego, a w szczególności nie stanowi bariery w przypadku nałożenia na posła wezwanego w charakterze świadka kary pieniężnej z tytułu niestawiennictwa bez uzasadnionej przyczyny. Organ podkreślił, że kara pieniężna wymierzona za niestawienie się w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym nie może być utożsamiana z pociągnięciem do odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP.

Organ nie zgodził się także ze stwierdzeniem skarżącej, że wezwanie Marszałka Sejmu do stawienia się w celu złożenia zeznań w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym jest niedopuszczalne z uwagi na przepisy ustrojowe sankcjonujące podległość NIK wobec Sejmu. Przede wszystkim organ podkreślił, że przedmiotem postępowania kontrolnego, w którym skarżąca została wezwana na przesłuchanie w charakterze świadka, nie jest działalność Sejmu, Kancelarii Sejmu, ani też samego Marszałka Sejmu, a działalność administracji rządowej. Ponadto, w ocenie organu nie ma żadnych podstaw prawnych, aby wykluczyć możliwość przeprowadzenia w postępowaniu kontrolnym dowodu z przesłuchania świadka w osobie Marszałka Sejmu. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o NIK kontroler może wezwać do stawienia się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka nie tylko pracownika jednostki kontrolowanej, ale także "inną osobę". Zdaniem organu, nie znajduje usprawiedliwienia, aby poza katalogiem desygnatów pojęcia "inna osoba" pozostawiać skarżącą z racji pełnionego urzędu. Organ podkreślił, że możliwości takiej nie pozbawia w szczególności ustrojowa podległość NIK względem Sejmu, co starała się wywieść skarżąca.

Organ wskazał także, że w świetle regulacji ustrojowych oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego NIK jest organem samodzielnym, co dotyczy m.in. podejmowania decyzji o przeprowadzeniu kontroli, wyboru podmiotów kontroli, metod kontroli i oceny kontrolowanej działalności. W ocenie organu NIK nie pozostaje podporządkowana Sejmowi, ani jego organom wewnętrznym, a przedstawiona przez skarżącą interpretacja zasady podległości NIK względem Sejmu i Marszałka Sejmu nie zasługuje na aprobatę, bowiem wykracza ona przeciwko samodzielności Izby, w stosunku do której ani Sejm, ani którykolwiek z jego organów wewnętrznych nie może podejmować działań władczych. W związku z powyższym zdaniem organu nie ma żadnych podstaw prawnych, aby kwestionować prawidłowość wezwania w niniejszej sprawie na przesłuchanie w charakterze świadka Marszałka Sejmu, powołując się w tym zakresie na pozycję ustrojową NIK.

Natomiast odnosząc się do argumentu skarżącej jakoby nie została wezwana w sposób prawidłowy do stawiennictwa na przesłuchanie w charakterze świadka organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o NIK wezwanie doręcza się za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe lub innego podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji albo na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Adres do doręczeń elektronicznych w rozumieniu wspomnianej ustawy stanowi, jak wyjaśnił organ, adres elektroniczny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, umożliwiający jednoznaczną identyfikację nadawcy albo adresata danych przesyłanych w ramach usług. Organ dodał, że istotny dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest także art. 147 ust. 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, który został przez skarżącą niesłusznie pominięty, a w którym to ustawodawca zrównoważył skutki prawne doręczeń na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego z wykorzystaniem usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z ww. przepisem doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP jest równoznaczne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego aż do 30 września 2029 r. Organ wskazał, że w przepisie tym utrzymano w okresie przejściowym umocowanie prawne potwierdzeń otrzymania korespondencji w postaci urzędowych poświadczeń odbioru, które zrównoważono z dowodem otrzymania korespondencji, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Organ dodał, że powyższego nie zmienia art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, którego naruszenie zarzuca skarżąca, bowiem ustawa ta nie ma żadnej doniosłości w niniejszej sprawie, zaś istotna dla rozstrzygnięcia ustawa o doręczeniach elektronicznych nie wyłącza Kancelarii Sejmu z podmiotowego zakresu stosowania jej postanowień.

Skarżąca wywiodła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu z 14 lutego 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 w całości oraz poprzedzającego je postanowienia zespołu kontrolerskiego zarzuciła naruszenie art. 64a ustawy o NIK w związku z art. 48 ust. 1, art. 42 ust. 5 ustawy o NIK w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz art. 147 ust. 1 i 4 ustawy o doręczeniach elektronicznych, a także art. 42 ust. 1 w związku z art. 202 ust. 2 i art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i art. 13 ustawy o NIK oraz art. 105 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zażalenia i utrzymanie w mocy postanowienia zespołu kontrolerskiego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skarżąca ponownie wytknęła naruszenie właściwości organu uprawnionego do nałożenia kary pieniężnej wskazując, że uprawnienie do stosowania środka represyjnego w postaci kary pieniężnej nakładanej na osobę wezwaną w charakterze świadka nie przysługiwało zespołowi kontrolerskiemu (organowi kolegialnemu), a kontrolerowi. Skarżąca ponownie powołała się także na brak prawidłowego doręczenia jej wezwania do stawiennictwa w charakterze świadka podkreślając, że na gruncie ustawy o NIK zasadą jest wezwanie doręczone za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe przesyłką poleconą za potwierdzeniem odbioru, albo - w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, a w niniejszej sprawie bezspornie doręczenie w takiej formie nie nastąpiło. Skarżąca powtórzyła także zarzut naruszenia ustrojowej zasady podległości NIK Sejmowi oraz naruszenie ochrony immunitetowej przysługującej Marszałkowi Sejmu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie obejmuje działalności kontrolnej NIK, a w przypadku braku przesłanek do odrzucenia, o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 372/22 odrzucił skargę skarżącej jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego oraz zwrócił skarżącej kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Jednak Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, postanowieniem z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/22 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że choć w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że działalność kontrolna NIK nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej, to przedmiotem niniejszej sprawy nie jest stricte działalność kontrolna NIK prowadzona wobec jednostki kontrolowanej, ale wyłącznie kwestia wpadkowa w ramach tego postępowania, tj. postanowienie kontrolerów NIK o ukaraniu świadka karą pieniężną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestionowane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie ma zatem charakter incydentalny i – co istotne – jest skierowane nie do jednostki kontrolowanej w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego, a więc w ramach wykonywania przez NIK swojej działalności ustawowej – kontroli administracji publicznej, ale – w ramach wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka w trybie art. 42 ustawy o NIK, które zostało skierowane do skarżącej osobiście i kształtuje jej prawa i obowiązki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca występuje tu jako osoba fizyczna, a nie jako piastun organu – Marszałek Sejmu RP, a niniejsza sprawa dotyczy sytuacji prawnej jednostki (jej ukarania), ukształtowanej w sposób jednostronny i władczy przez organ – w ramach wykonywania przez organy NIK działalności administracji publicznej w szeroko pojętym rozumieniu konstytucyjnym, z którego to punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa NIK. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest to zatem w tym kontekście sprawa administracyjna dotycząca konkretnego obywatela, tym bardziej, że uiszczenie kary pieniężnej następuje z jego prywatnych środków, a zatem powinien istnieć system skutecznej kontroli sądowej, pozwalający stwierdzić, czy kara taka nie została nałożona w sposób naruszający prawo.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/22 oddalił skargę skarżącej na postanowienie organu z 14 lutego 2022 r., nr LSZ 411.004.02.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 190 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc w niniejszej sprawie w postanowieniu z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/22, w świetle którego nie ulega wątpliwości, że rozpoznawana sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że analiza akt nadesłanych przez organ prowadzi do wniosku, że przesłane skarżącej 21 grudnia 2021 r. wezwanie do osobistego stawienia się w charakterze świadka na przesłuchanie w dniu 19 stycznia 2022 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 42 ust. 4 ustawy o NIK. Wskazano w nim datę, godzinę i miejsce stawienia się (w siedzibie NIK przy ul. Filtrowej 57 w Sali im. Waleriana Pańki, o godz. 10), podstawę prawną wezwania (art. 42 ust. 1 ustawy o NIK), imię i nazwisko osoby wzywanej, charakter i cel wezwania (złożenie zeznań w sprawie programu "[...]"), a także skutki prawne niezastosowania się do wezwania (wynikające z art. 48 ust. 1 ustawy o NIK). Wezwanie zawiera także nazwę i adres kontrolnej jednostki organizacyjnej NIK oraz imię, nazwisko i stanowisko służbowe wzywającego.

Jak zauważył Sąd I instancji powyższe, wezwanie zostało skarżącej doręczone dwukrotnie - 21 i 23 grudnia 2021 r. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP (na adres Kancelarii Sejmu RP), co potwierdza Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (identyfikator: ePUAP-UPP73717243), które w świetle art. 147 ust. 4 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną stanowi dowód doręczenia wezwania do Kancelarii Sejmu w dniu 21 grudnia 2021 r. Z uwagi na otrzymaną przez NIK w dniu 22 grudnia 2021 r. informację telefoniczną z Kancelarii Sejmu, zgodnie z którą na platformie ePUAP odbiorcy miała zaginąć wysłana przez NIK poprzedniego dnia korespondencja, wezwanie zostało ponowione w dniu 23 grudnia 2021 r., a potwierdzeniem powyższego jest Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (identyfikator: ePUAP-UPP73828666).

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że taki sposób doręczenia nie jest prawidłowy, bowiem nie został wymieniony w art. 42 ust. 5 ustawy o NIK, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że nie ulega wątpliwości, że Kancelaria Sejmu dysponuje (podobnie jak NIK) elektroniczną skrzynką podawczą ePUAP (na stronie internetowej Kancelarii Sejmu zamieszczono "adres skrytki Kancelarii Sejmu na ePUAP"). W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji doręczenie wezwania na przesłuchanie w charakterze świadka mogło nastąpić przy użyciu wspomnianej skrzynki podawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył przy tym, że skarżąca sama przyznaje, że informacja o przesłaniu na skrzynkę korespondencji z NIK wpłynęła, z tym, że po zalogowaniu do platformy ePUAP dokumentu z NIK nie odnaleziono. Jak się później okazało (a co wynika z notatki z 21 stycznia 2022 r. dołączonej przez skarżącą do wniosku o uchylenie postanowienia z 19 stycznia 2022 r.), skrytka ESP Kancelarii Sejmu RP była ustawiona w domyślnym trybie prezentowania korespondencji z uwzględnieniem wątkowania, wobec czego obsługujący tę skrytkę nie widział pism przekazanych przez NIK, ponieważ korespondencja była wyświetlana w wątku/temacie posiadającym datę pierwszego dokumentu tworzącego wątek, w tym wypadku 9 lipca 2020 r.

Sąd I instancji uznał jednak, że powyższe nie świadczy o wadliwym przesłaniu wspomnianego wezwania, gdyż to instytucja korzystająca z elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP powinna zapewnić jej prawidłowe działanie, w tym także ustawienia, które umożliwią odczytywanie na bieżąco nadsyłanej korespondencji, przy czym osoby zajmujące się jej obsługą powinny mieć rozeznanie co do sposobu wyświetlania korespondencji w zależności od przyjętych ustawień.

Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dodał, że informacja o nadesłaniu korespondencji została odebrana zarówno 21, jak i 23 grudnia 2021 r., a zatem strona miała możliwość podjęcia niezbędnych działań celem skontaktowania się czy to z nadawcą, czy z osobami zajmującymi się obsługą elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP i uzyskania niezbędnych informacji w tym zakresie. Sąd I instancji zauważył, że skarżąca nie podnosi przy tym, że nie znała daty i miejsca przesłuchania, lecz podkreśla, że zawiadomienie nie zostało jej doręczone prawidłowo. Za wadliwe uważa także powiadomienie przesłane jej e-mailem z 18 stycznia 2022 r. o zmianie sali przesłuchania, choć nie kwestionuje, że informację o tej zmianie otrzymała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaznaczył przy tym, że w swoich pismach skarżąca konsekwentnie występowała jako Marszałek Sejmu RP i podawała adres Kancelarii Sejmu (żaden inny adres nie został organowi udostępniony). Kierując się powyższymi wskazaniami samej skarżącej, organ dokonał doręczenia na adres Kancelarii Sejmu, korzystając z elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP, którą Kancelaria dysponuje. Z tego względu, również w postępowaniu sądowym korespondencja była jej doręczana przy użyciu elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP (m.in. postanowienie NSA z 27 czerwca 2023 r. oddalające zażalenie na postanowienie WSA w Szczecinie o odmowie wyłączenia sędziów od rozpoznania niniejszej sprawy).

Za nietrafny Sąd I instancji uznał także kolejny argument dotyczący wydania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej przez organ nieuprawniony, podzielając stanowisko organu, jak również pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 3/23. Sąd I instancji wskazał, że osoby, które podpisały się pod postanowieniem z 19 stycznia 2022 r. spełniają wszystkie wymogi wynikające z tych przepisów i każda z nich była upoważniona do jego wydania, a bez znaczenia dla skuteczności postanowienia pozostaje przy tym okoliczność, że w jego wydaniu brał udział więcej niż jeden kontroler. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z całą pewnością liczba pojedyncza ("kontroler") użyta w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK w odniesieniu do nakładającego karę nie oznacza, że chodzi tu o jednego kontrolera. Sąd I instancji wyjaśnił, że w ustawie tej w wielu uregulowaniach użyto liczby pojedynczej rzeczownika "kontroler" pomimo, że przepis dotyczy bez wątpienia wszystkich kontrolerów bez wyjątku. Jako przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podał art. 71 wspomnianej ustawy, określający obowiązki należące do kontrolera takie jak np. należyte, bezstronne i terminowe wykonywanie zadań czy godne zachowanie się w służbie i poza służbą.

Sąd I instancji podkreślił, że karę pieniężną za niestawiennictwo na przesłuchanie nałożyło na skarżącą czterech kontrolerów NIK, z których każdy posiadał w tym zakresie stosowne uprawnienia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu - naruszenia ustrojowej zasady podległości NIK Sejmowi (z uwagi na podległość NIK Sejmowi, którego konstytucyjnym organem jest Marszałek Sejmu) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie również podzielił argumentację organu, że przedmiotem postępowania kontrolnego, w którym skarżąca została wezwana w charakterze świadka nie jest działalność Sejmu, Kancelarii Sejmu czy też Marszałka Sejmu, bowiem przesłuchanie miało dotyczyć realizacji rządowego programu "[...]" i przedsięwzięcia "[...]", a zatem chodziło w nim o działalność administracji rządowej. Sąd I instancji uznał także, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby wykluczyć możliwość przeprowadzenia w tego typu postępowaniu dowodu z przesłuchania świadka w osobie Marszałka Sejmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że z treści art. 42 ust. 1 ustawy o NIK jednoznacznie wynika, że wezwaniu do stawienia się w celu złożenia zeznań w charakterze świadka podlegać może nie tylko pracownik kontrolowanej jednostki, ale także "inna osoba". Jednocześnie art. 43 tej ustawy wyraźnie stanowi jakie osoby nie mogą zostać przesłuchane jako świadek. Wśród osób tych wymieniono wyłącznie obrońcę (co do faktów, o których dowiedział się udzielając porady prawnej lub prowadząc sprawę) oraz duchownego (co do faktów, o których dowiedział się przy spowiedzi). Dodatkowo w art. 45 ustawy o NIK przewidziano prawo odmowy zeznań w charakterze świadka przez pracownika jednostki kontrolowanej ponoszącego odpowiedzialność za działalność będącą przedmiotem kontroli (do której to grupy skarżąca nie należy) oraz przez każdą osobę, jeżeli złożenie zeznań mogłoby ją lub osoby wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 2 narazić na odpowiedzialność karną lub majątkową (na co skarżąca nie powołuje się).

Sąd I instancji dodał, że możliwości przesłuchania świadka w osobie Marszałka Sejmu nie niweczy także ustrojowa podległość Najwyższej Izby Kontroli względem Sejmu. Zakres tej podległości został wyraźnie określony w przepisach ustawy o NIK oraz w Konstytucji RP.

Następnie Sąd I instancji powołał się na wyjaśnienia Trybunału Konstytucyjnego (badającego kwestię zgodności z Konstytucją przepisu ustawy o NIK upoważniającego Marszałka Sejmu do nadawania NIK statutu) w wyroku z 1 grudnia 1998 r. sygn. K 21/98, zgodnie z którymi podległość ta jest podległością ustrojowo-prawną, której treść wypełniają szczegółowe postanowienia Konstytucji. Jak wskazano w ww. wyroku organ wewnętrzny Sejmu nie może podejmować działań władczych wobec NIK, a podległość ta nie może dawać podstaw do naruszenia istoty samodzielności Izby. Nie ulega wątpliwości, że Najwyższa Izba Kontroli jest samodzielnym organem państwa, określonym w art. 202 ust. 1 Konstytucji jako "naczelny organ kontroli państwowej".

W związku z powyższym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie relacja wspomnianej podległości nie dotyczy zatem samego postępowania kontrolnego, w tym jego przebiegu, czy przeprowadzania określonych czynności dowodowych.

Nietrafny okazał się także zdaniem Sądu I instancji zarzut "naruszenia ochrony immunitetowej przysługującej Marszałek Sejmu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zgodził się z organem, że immunitet poselski chroni posła przed odpowiedzialnością wyłącznie na gruncie prawa karnego procesowego i nie dotyczy prowadzonego na podstawie ustawy o NIK postępowania kontrolnego, a w szczególności nie jest przeszkodą do nałożenia na posła wezwanego w charakterze świadka kary pieniężnej z tytułu niestawiennictwa bez uzasadnionej przyczyny. Sąd I instancji podkreślił, że kara taka wymierzona w postępowaniu kontrolnym nie może być utożsamiana z pociągnięciem do odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dodał, że kara pieniężna została nałożona na skarżącą z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się na przesłuchanie w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym. Przedmiotem zeznań miała być wiedza dotycząca realizacji rządowego programu "[...]" i przedsięwzięcia "[...]". Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca występuje w sprawie jako osoba fizyczna, a więc sprawa dotyczy skarżącej jako obywatelki, na co słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/22. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że brak jest zatem jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do twierdzenia, że kara została nałożona za działalność poselską czy działalność Marszałka Sejmu.

W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a wysokość kary jest adekwatna do przewinienia - niewykonania ustawowego obowiązku złożenia zeznań i mieści się w granicach ustalonych rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2022 r., w świetle którego od 1 stycznia 2022 r. minimalne wynagrodzenie za pracę zostało ustalone w wysokości 3010 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przypomniał, że skarżąca była pouczona o konsekwencji niestawiennictwa, a wezwanie do stawiennictwa zawierało w jego ocenie wszystkie niezbędne wymogi określone w art. 42 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o NIK. Zdaniem Sądu I instancji organy NIK wszechstronnie rozważyły zasadność nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niestawienie się w charakterze świadka na przesłuchanie bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu i zasadnie orzekły o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w prawidłowej wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, tj. art. 105 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora objawiające się uznaniem, że odmowa stawienia się przed zespołem kontrolerskim Najwyższej Izby Kontroli nie pozostaje w związku ze sprawowaniem mandatu poselskiego w sytuacji, w której z pism i oświadczeń skarżącej jednoznacznie wynikało, że odmowa ta motywowana jest ustrojową pozycją Sejmu RP i jego nadrzędnością względem NIK oraz wynikającymi z art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu Sejmu obowiązkami Marszałka Sejmu, co skutkowało pozbawieniem skarżącej immunitetu materialnego, który jest konstytucyjnym i ustawowym uprawnieniem;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 42 ust. 1 ustawy o NIK objawiające się wezwaniem przez kontrolerów osoby pełniącej funkcję Marszałka Sejmu, która nie miała żadnego związku z przedmiotem kontroli i nie posiadała na ten temat wiedzy, podczas gdy przepis ten nie może być interpretowany jako stanowiący podstawę wezwania na przesłuchanie w postępowaniu kontrolnym przed NIK każdej, dowolnie wyznaczonej przez kontrolerów osoby;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora objawiające się wymierzeniem mającej charakter represyjny kary pieniężnej bez uprzedniej zgody Sejmu, w wyniku czego poseł na Sejm RP pozbawiony został instytucji immunitetu formalnego (procesowego), który jest jego konstytucyjnym i ustawowym uprawnieniem;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 5 ustawy o NIK w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących działania publiczne oraz art. 147 ust. 1 i ust. 4 ustawy o doręczeniach elektronicznych poprzez pominięcie okoliczności braku skutecznego doręczenia skarżącej wezwania do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka, a w konsekwencji wymierzenie kary finansowej, w sytuacji gdy niestawiennictwo skarżącej nie było zawinione, bowiem nie posiadała ona wiedzy o fakcie wezwania jej w charakterze świadka w dniu 19 stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył przepisy odnoszące się do instytucji immunitetu materialnego, który definiowany jest jako wyłączenie karalności pewnych czynów, a w konsekwencji niemożność pociągnięcia danej osoby do odpowiedzialności. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że art. 105 ust. 1 Konstytucji RP, powtórzony w art. 6 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, stanowi że poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora precyzuje, że działalność ta obejmuje nie tylko czynności wykonywane podczas posiedzeń Sejmu i jego organów, ale także "inną działalność związaną nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu". Właśnie za taką działalność w ocenie strony skarżącej kasacyjnie należy uznać obronę przez Marszałka Sejmu ustrojowej pozycji Sejmu względem NIK, wynikającej z Konstytucji RP, ustawy o NIK oraz Regulaminu Sejmu, która stanowiła podstawę odmowy stawienia się na przesłuchanie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie definiując "działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu" należy zauważyć, że już w uchwale Sądu Najwyższego z 16 lutego 1994 r. (I KZP 40/93) stwierdzono, że wykonywanie mandatu parlamentarnego przez deputowanego nie ogranicza się wyłącznie do działalności przedstawiciela na forum izby lub jej komisji, ale wiąże się także z realizacją jego funkcji i obowiązków parlamentarnych na terenie zewnętrznym. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie dodała, że obecnie doktryna przyjmuje, że immunitetem materialnym objęta jest wszelkiego rodzaju działalność podejmowana przez posłów także na zewnątrz parlamentu, o ile będzie nieodłącznie związana ze sprawowaniem mandatu przedstawicielskiego, a więc jeżeli poseł będzie występował jako przedstawiciel suwerena realizujący swoje uprawnienia bądź obowiązki przewidziane odpowiednimi regulacjami prawnymi.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie miała prawa stawić się na wezwanie zespołu kontrolerskiego, bowiem w ten sposób podważyłaby konstytucyjną zasadę podległości NIK względem Sejmu. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że Marszałek Sejmu jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany przepisami prawa do podejmowania działań, które stoją na straży ustrojowej pozycji Sejmu, co wiąże się bezpośrednio z jego obowiązkami parlamentarnymi.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie dodała, że immunitet materialny zazwyczaj nie ogranicza swojego działania tylko do prawa karnego materialnego. Jest on także skuteczny na gruncie innych gałęzi prawa, co oznacza, że wyłącza on potocznie rozumianą "karalność" nie tylko w przypadku postępowania odnoszącego się do czynów zabronionych. W związku z tym strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że skoro zatem immunitet materialny nie odnosi się do czynów zabronionych na gruncie jednej konkretnie wskazanej dziedziny prawa i jest określony w oparciu o wskazanie kategorii (rodzajów) czynów, a przypisana przez zespół kontrolerski kara porządkowa ma charakter represyjny, to powinien on stanowić ochronę przed jej zastosowaniem.

Odnosząc się zaś do pojęcia "innej osoby" przywołanego w art. 42 ust. 1 ustawy o NIK, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie może ono w demokratycznym państwie prawnym oznaczać każdej, dowolnie wyznaczonej przez kontrolerów osoby bez odniesienia do jej funkcji i wiedzy, jaką dysponuje. "Inna osoba" określona w tym przepisie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie może być też interpretowana w oderwaniu od konstytucyjnej zasady podległości NIK względem Sejmu. Do jej skutecznego wezwania niezbędne jest uzasadnione przypuszczenie, że posiada ona jakąkolwiek wiedzę związaną z tematem kontroli. W innym przypadku, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, takie wezwanie oznaczać będzie jedynie próbę wywarcia presji, a może nawet nosić znamiona przekroczenia uprawnień. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sejm i Marszałek Sejmu w żaden sposób nie uczestniczyli w rządowym programie "[...]" ani w przedsięwzięciu "[...]". Marszałek Sejmu nie dysponował żadnymi informacjami w tej sprawie, a zatem jego wezwanie w charakterze świadka należy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie ocenić jako bezprawną próbę wywarcia presji na Sejm oraz jego organ określony w art. 9 pkt 1 Regulaminu Sejmu.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uruchomienie immunitetu materialnego wyłączającego możliwość zastosowania w tej sprawie jakiejkolwiek kary przez organ inny niż Sejm. Z ostrożności procesowej strona skarżąca kasacyjnie dodała jednak, że w przypadku przyjęcia odmiennej interpretacji zakładającej brak jakichkolwiek związków pomiędzy wymierzeniem kary finansowej przez kontrolerów NIK a sprawowaniem mandatu posła, zastosowanie będzie miał w tym przypadku drugi z rodzajów immunitetów przysługujących polskim parlamentarzystom, określony w art. 105 ust. 2 Konstytucji oraz art. 7 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, a mianowicie immunitet procesowy, a okoliczność tę organ winien uwzględnić z urzędu. Ponadto, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nawet jeżeli uznano, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 105 ust. 1 Konstytucji, należało przed ewentualnym wymierzeniem kary zwrócić się Sejmu z wnioskiem o "uchylenie immunitetu", czego w sprawie nie uczyniono.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że kara objęta przedmiotową skargą kasacyjną stanowiła pierwszą z sekwencji trzech kar nałożonych na skarżącą przez kontrolerów NIK w pierwszej połowie 2022 roku, a przyczyna niestawiennictwa skarżącej na przesłuchaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. miała jeszcze dodatkową, odmienną od dwóch pozostałych wezwań, przyczynę związaną z nieskutecznym doręczeniem jej wezwania na przesłuchanie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, przesłanki wymierzenia kary pieniężnej stanowią: prawidłowe wezwanie do stawiennictwa w charakterze świadka oraz brak istnienia uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie obie przesłanki nie wystąpiły, bowiem wezwanie nie było prawidłowe, a niestawiennictwo związane było z usprawiedliwioną przyczyną, bowiem Marszałek Sejmu nie została powiadomiona w sposób prawidłowy i zgodny z ustawą o NIK o terminie przesłuchania, a także nie posiadała wiedzy o samym fakcie wezwania, co samo w sobie uniemożliwiało stawiennictwo.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że na gruncie ustawy o NIK zasadą jest wezwanie doręczone za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe przesyłką poleconą za potwierdzeniem odbioru albo na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie w tej sprawie doręczenie w takiej formie nie nastąpiło. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że doręczenie wezwania do Kancelarii Sejmu za pośrednictwem systemu ePUAP nie może być prawnie skuteczne z uwagi na treść art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, który stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do przedsiębiorstw państwowych, spółek handlowych, służb specjalnych w rozumieniu art. 11 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Narodowego Banku Polskiego, z wyjątkiem art. 13 ust. 2 pkt 1, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów niebędących organami administracji rządowej, oraz z wyjątkiem art. 13a, art. 19c i art. 19d. Jak podkreśliła skarżąca kasacyjnie, ustawa ta określa m.in. funkcjonowanie systemu ePUAP, ale jednocześnie wyłącza Kancelarię Sejmu z jej stosowania.

Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie podniosła z ostrożności procesowej, że nawet przyjmując, z czym skarżąca kasacyjnie się nie zgadza, że doręczenie wezwania do Kancelarii Sejmu za pośrednictwem systemu ePUAP nastąpiło skutecznie, to doręczenie wezwania do obsługującego Sejm i jego organy urzędu nie jest równoznaczne ze skutecznym doręczeniem wezwania skarżącej w taki sposób, że mogła ona zapoznać się z jego treścią. Skarżąca kasacyjnie dodała zresztą, że z notatki służbowej z 21 stycznia 2022 r. wynika wniosek odmienny, że skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z treścią wezwania przed 19 stycznia 2022 r. W konsekwencji braku możliwości zapoznania się osoby wezwanej z treścią wezwania, zdaniem skarżącej kasacyjnie nie było możliwe wymierzenie jej kary pieniężnej za niestawiennictwo z uwagi na brak wypełnienia przesłanki skutecznego wezwania i braku uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw i jest niezasadna i podtrzymał stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania.

W dodatkowym piśmie procesowym z 4 września 2026 r. skarżąca przedstawiła obszerne uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym wskazała, m.in. że sformułowane przez ustawodawcę w art. 42 ust. 1 ustawy o NIK określenie "inna osoba" nie może oznaczać dokonania przez kontrolerów całkowicie dowolnego wyboru takiej osoby, w oderwaniu od występujących w danej sprawie istotnych okoliczności, a wybór ten powinien przede wszystkim uwzględniać to czy wskazana osoba może dysponować jakąkolwiek wiedzą w przedmiocie dokonywanej kontroli, a także czy jej przesłuchanie nie stoi w sprzeczności z ustrojową pozycją NIK i jej usytuowaniem względem innych organów państwa. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że projekt "[...]", którego miało dotyczyć przesłuchanie w niniejszej sprawie, był realizowany przez A. S.A., a więc podmiot zaliczający się do szeroko pojętej administracji rządowej, która to jest objęta kontrolą Sejmu. Ponadto, skarżąca kasacyjnie dodała, że powszechnie znane jest przy tym to, że realizacja wskazanego projektu wywoływała zainteresowanie posłów. Dlatego w ocenie skarżącej kasacyjnie dopuszczenie przesłuchania Marszałka Sejmu przez NIK w sprawach związanych z działalnością administracji rządowej skutkowałoby wystąpieniem zbiegu funkcji kontrolnej realizowanej przez Sejm i NIK oraz w konsekwencji poddaniem Sejmu i jego organów kontroli NIK.

Odnosząc się do ochrony immunitetowej i kwestii zakresu czynności składających się na "sprawowanie mandatu" strona skarżąca kasacyjnie dodała, że są to różnego rodzaju głosowania, wystąpienia, oświadczenia, wniosku, interpelacje i inne formy wypowiedzi poselskiej, ale także wszelkie działania podejmowane w organach parlamentu, w ramach klubów i kół poselskich oraz innych struktur organizujących pracę posła, a także działania wykonywane na zewnątrz, np. związane z reprezentowaniem Sejmu w innych organach państwa lub kontrolą w podmiotach podlegających interwencji poselskiej.

Co do braku możliwości ukarania karą pieniężną posła na Sejm w przypadku nieuchylenia immunitetu formalnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała natomiast, że Konstytucja RP nadaje immunitetowi formalnemu bardzo szeroki zakres przedmiotowy obejmując nim wszelkie postępowania o charakterze powszechnym, po przeprowadzeniu których wobec parlamentarzysty może zostać zastosowana sankcja (kara) znana prawu karnemu sensu largo. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie kara finansowa za niestawiennictwo nakładana w oparciu o art. 48 ustawy o NIK bez wątpienia pełni funkcję represyjną, a nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że została ona wymierzona skarżącej kasacyjnie trzykrotnie w krótkich odstępach czasu, każdorazowo w maksymalnej wysokości. Kara ta więc ma charakter represyjny, dlatego zdaniem skarżącej kasacyjnie winna w szerszym ujęciu być traktowana jako element "odpowiedzialności karnej" sensu largo. Taka odpowiedzialność natomiast, z uwagi na jej penalny charakter, wchodzi w zakres "odpowiedzialności karnej" objętej immunitetem formalnym.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła także uwagę na kontekst polityczny niniejszej sprawy. Co więcej, zauważyła jednocześnie, że sam fakt powoływania się przez organ na art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne zaprzecza stanowisku organu jakoby sprawa nie dotyczyła w ogóle Sejmu ani Marszałka Sejmu, tylko skarżącej kasacyjnie jako osoby fizycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 105 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz. 1799 ze zm.), którego upatruje w wymierzeniu mającej charakter represyjny kary pieniężnej bez uprzedniej zgody Sejmu, w wyniku czego poseł na Sejm RP pozbawiony został instytucji immunitetu formalnego (procesowego), który jest jego konstytucyjnym i ustawowym uprawnieniem. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Abstrahując od nieprocesowego charakteru przepisów, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, wskazać należy, ustosunkowując się do istoty omawianego zarzutu, że nie mógł on odnieść skutku, bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uprzednia zgoda Sejmu przed wymierzeniem skarżącej grzywny za brak stawiennictwa w charakterze świadka na przesłuchanie w postępowaniu kontrolnym, nie była konieczna i wymagana przepisami prawa. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby z treści art. 105 ust. 2 Konstytucji RP, czy art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora wynikało, że odpowiedzialność z tytułu nieuzasadnionego niestawiennictwa na przesłuchanie w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym wyłączona była poprzez poselski immunitet formalny. Zakres ww. immunitetu dotyczy bowiem ściśle sfery odpowiedzialności karnej i tym samym nie może dotyczyć prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2020 r., poz. 1200 ze zm.), dalej jako: ustawa o NIK, postępowania kontrolnego, a w szczególności nie może być przeszkodą do nałożenia na posła (występującego zresztą w niniejszym postępowaniu kontrolnym jako osoba fizyczna), wezwanego w charakterze świadka, kary pieniężnej z tytułu niestawiennictwa na przesłuchanie bez uzasadnionej przyczyny. Brak jest postaw do utożsamiania z pociągnięciem do odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP, czy art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, wymierzenie kary pieniężnej za nieusprawiedliwione niestawiennictwo w charakterze świadka w postępowaniu kontrolnym, przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Wyraźnego podkreślenia przy tym wymaga, że immunitet stanowi odstępstwo od zasady równości obywateli wobec prawa, dlatego wszelkie przejawy realizowania immunitetu powinny być odczytywane zawężająco, a w razie jakichkolwiek wątpliwości należy przyjąć interpretację prawa na rzecz odpowiedzialności posła na zasadach ogólnych (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 105). Dlatego stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe, a omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Na podstawie drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 5 ustawy o NIK w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2070) oraz art. 147 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 18 lutego 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2320) poprzez pominięcie okoliczności braku skutecznego doręczenia skarżącej wezwania do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka, a w konsekwencji wymierzenie kary finansowej, w sytuacji gdy niestawiennictwo skarżącej nie było zawinione, bowiem nie posiadała ona wiedzy o fakcie wezwania jej w charakterze świadka w dniu 19 stycznia 2022 r. Zarzut ten również okazał się nieskuteczny.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie wezwania na przesłuchanie w charakterze świadka przesłane jej za pośrednictwem platformy ePUAP na adres skrytki Kancelarii Sejmu, uznać należało za doręczone prawidłowo i zgodnie z brzmieniem art. 42 ust. 5 ustawy o NIK. Przepis ten przewiduje możliwość doręczenia takiego wezwania podmiotom wskazanym w art. 42 ust. 1 ustawy o NIK (w tym "innym osobom") m.in. na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, rozumiany jako adres elektroniczny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 123) o świadczeniu usług drogą elektroniczną, tj. adres elektroniczny rozumiany jako oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Zgodnie z art. 147 ust. 1 i ust. 4 ustawy o doręczeniach elektronicznych, "Doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 30 września 2029 r. (...) W przypadkach, o których mowa w ust. 1-3, urzędowe poświadczenie odbioru, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy zmienianej w art. 105, jest równoważne dowodowi otrzymania, o którym mowa w art. 41". Mając zatem na uwadze niekwestionowaną okoliczność, że zarówno Najwyższa Izba Kontroli, jak i Kancelaria Sejmu są podmiotami publicznymi posiadającymi elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP oraz uwzględniając powyższą treść art. 147 ust. 1 i ust. 4 ustawy o doręczeniach elektronicznych, którego – w związku z powyższym stanem faktycznym i prawnym - zastosowanie w niniejszej sprawie nie mogło zostać ograniczone – jak słusznie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – przez przywoływany przez skarżącą kasacyjnie art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, uznać należało, że doręczenie skarżącej kasacyjnie wezwania na przesłuchanie w charakterze świadka za pośrednictwem skrzynki podawczej ePUAP Kancelarii Sejmu było możliwe, a znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy Urzędowe Poświadczenia Przedłożenia stanowią wystarczające potwierdzenie prawidłowości ww. doręczeń. Oceny tej nie mogły podważyć podnoszone przez skarżącą kasacyjnie trudności z zapoznaniem się z treścią przesłanych na skrzynkę podawczą ePUAP wezwań, wywołane trybem prezentowania korespondencji ustawionym przez obsługujących skrytkę. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji, to w gestii instytucji korzystającej z elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP pozostaje zapewnienie jej prawidłowego działania, a wszelkie uchybienia w tym zakresie nie mogą mieć wpływu na ocenę skuteczności doręczenia korespondencji na tę skrzynkę. W związku z powyższym argumentacja podnoszona przez skarżącą kasacyjnie dotycząca nieskuteczności doręczenia jej wezwań na przesłuchanie nie mogła odnieść skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autorkę skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Na podstawie pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie podnosi dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnej wykładni art. 105 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, której upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że odmowa stawienia się przed zespołem kontrolerskim nie pozostaje w związku ze sprawowaniem mandatu poselskiego w sytuacji, w której z pism i oświadczeń skarżącej jednoznacznie wynikało, że odmowa ta motywowana jest ustrojową pozycją Sejmu RP i jego nadrzędnością względem NIK oraz wynikającymi z art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2022 r., poz. 990 ze zm.) obowiązkami Marszałka Sejmu, co skutkowało pozbawieniem skarżącej kasacyjnie immunitetu materialnego, który jest konstytucyjnym i ustawowym uprawnieniem. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych w zarzucie przepisów, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji, ograniczając się wyłącznie do próby zakwestionowania oceny działań skarżącej kasacyjnie, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, jako niepozostających w związku ze sprawowaniem przez nią mandatu poselskiego, usiłując w ten sposób zakwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy.

O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy więc przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy wskazując, że jej zdaniem Sąd I instancji błędnie zakwalifikował działania skarżącej w zakresie odmowy stawiennictwa na przesłuchanie w postępowaniu kontrolnym jako niepozostające w związku ze sprawowaniem mandatu poselskiego, co skutkowało pozbawieniem skarżącej kasacyjnie immunitetu materialnego. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.

Nie mógł odnieść skutku także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust. 1 ustawy o NIK, którego upatruje w wezwaniu przez kontrolerów osoby pełniącej funkcję Marszałka Sejmu, która nie miała żadnego związku z przedmiotem kontroli i nie posiadała na ten temat wiedzy, podczas gdy przepis ten nie może być interpretowany jako stanowiący podstawę wezwania na przesłuchanie w postępowaniu kontrolnym przed NIK każdej, dowolnie wyznaczonej przez kontrolerów osoby.

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, także w zakresie rozumienia pojęcia "inna osoba" z art. 42 ust. 1 ustawy o NIK. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 42 ust. 1 ustawy o NIK nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Ponadto, o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie ponownie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy podnosząc, że została wezwana przez kontrolerów na przesłuchanie, mimo że nie miała żadnego związku z przedmiotem kontroli i nie posiadała na ten temat wiedzy, a jak już wskazywano zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych jest niedopuszczalne. Ponadto, ocena tego czy skarżąca kasacyjnie rzeczywiście dysponowała wiedzą w zakresie przedmiotu kontroli prowadzonej przez NIK zdecydowanie wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, a argumentacja w tym zakresie mogła zostać przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie na przesłuchaniu, na które skarżąca jednak się nie stawiła.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.