Odpady z demontażu sprzętu przekazywane zbieraczom. NSA oddalił skargę kasacyjną spółki

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Po 313/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w S. (dalej jako "spółka", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie spółka") na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako "organ") z dnia 6 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odpadów.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wyżej opisanym zarządzeniem pokontrolnym organ, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.), dalej "u.i.o.ś." oraz ustaleń przeprowadzonej w dniach od 6 grudnia 2021 r. do 8 kwietnia 2022 r. kontroli działalności prowadzonej przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w S., w zakresie prowadzonego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego przy ul. [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], nałożył na kontrolowaną spółkę obowiązek przekazywania na bieżąco odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu podmiotom uprawnionym.

Organ wyznaczył na dzień 10 kwietnia 2023 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że podczas kontroli ustalono, iż spółka wytwarza następujące odpady w wyniku prowadzenia procesów demontażu ZSEiE w procesach odzysku R3, R4 i R12 oraz R13:

- 16 02 16 Elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wymienione w 16 02 15

- 08 02 01 Odpady proszków powlekających

- 16 06 05 Inne baterie i akumulatory

- 19 12 02 Metale żelazne

- 19 12 03 Metale nieżelazne

- 19 12 04 Tworzywa sztuczne i guma

- 19 12 05 Szkło

- 19 12 09 Minerały (np. piasek, kamienie)

- 19 1211* Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne

- 20 01 35* Zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21 i 20 01 23 zawierające niebezpieczne składniki

- 20 01 36 Zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21, 20 01 23 i 20 01 35*.

Stwierdzono, że spółka w 2021 r. łącznie wytworzyła [...]Mg odpadów. Z informacji zawartych w bazie BDO wynika, że odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu, w zakładzie przetwarzania ZSEiE z terenu przy ul. [...] w 2021 r. przekazywane były następującym podmiotom, które były nieuprawnione, ponieważ odpady wytworzone podczas przetwarzania ZSEiE (z wyłączeniem odpadów baterii i akumulatorów) należy przekazywać do podmiotów prowadzących procesy w zakresie recyklingu lub działalności w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru lub prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania, a nie można ich przekazywać do podmiotów tylko zbierających odpady; jak ustalono Spółka przekazywała odpady wytworzone podczas demontażu ZSEiE niżej wymienionym podmiotom, które, jak ustalono na podstawie danych w bazie BDO nie przetwarzały odpadów w miejscu prowadzenia działalności (mpd), a jedynie zbierały i przekazywały dalej przyjęte odpady:

- [...], ul. [...] (odpady o kodzie 16 02 16, 19 12 02, 19 12 04);

- [...], ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 03);

- [...]Sp. z o.o., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...], ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...], ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...]Sp. k., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...], ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...]S.A., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...] Sp. z o.o., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...]Sp. z o.o., ul. [...] (odpady o kodzie 19 12 02);

- [...], [...] (odpady o kodzie 19 12 02).

Ponadto organ wskazał, iż podczas kontroli ustalono także, że spółka przekazywała ww. odpady podmiotom zbierającym odpady, które przekazywały je do odbiorców poza granicami RP. Podmioty te wystawiały oświadczenia, które miały potwierdzać, że odpady przyjęte (zebrane od kontrolowanej spółki) zostały następnie przez te podmioty przekazane za granicę do odzysku. Organ podniósł, iż podczas kontroli, na podstawie danych zawartych w bazie BDO, w tym kart przekazania odpadów ustalono, że spółka przekazywała odpady kolejnym posiadaczom zbierającym odpady, którzy przedstawili oświadczenia potwierdzające, że odpady przyjęte (zebrane od kontrolowanej spółki) zostały następnie przekazane poza granice RP. Zapis art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1622), dalej "u.z.s.e.", wskazuje wprost, że tylko prowadzący zakład przetwarzania, bez przekazywania odpadów podmiotom je zbierającym, może dokonać wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w celu poddania ich recyklingowi, odzyskowi lub unieszkodliwianiu. Podczas kontroli stwierdzono, że spółka [...] S.A. przekazywała część odpadów wytworzonych podczas przetwarzania ZSEiE podmiotom nieuprawnionym, wbrew zapisom art. 52 ust. 1, 2 i 3 u.z.s.e., gdyż podmiot, który na podstawie kart przekazania przyjął odpady od spółki stał się ich nowym posiadaczem i dopiero jako nowy posiadacz odpadów zebranych, w tym od innych podmiotów miał przekazywać je kolejnym podmiotom, w tym poza granicę. Ustawodawca nie przewidział odstępstw w zakresie podmiotów uprawnionych do gospodarowania odpadami powstałymi w wyniku przetwarzania ZSEiE oprócz odpadów baterii i akumulatorów, co zostało wprost wskazane w art. 52 ust. 6 ustawy.

Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka [...] S.A. w S. zarzucając naruszenie art. 52 ust. 1 i 2 u.z.s.e., poprzez błędne uznanie, iż wytwórca odpadów powstałych z demontażu zużytego sprzętu winien je przekazać bezpośrednio do ostatecznego ich zagospodarowania.

Wskazując na powyższe spółka wniosła u uchylenie w całości pkt. 1 zarządzenia pokontrolnego, wstrzymanie jego wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Motywując skargę spółka podała, że kwestionuje w całości ustalenia i protokół kontroli (którego nie podpisała) oraz sformułowane na jego podstawie zarządzenie pokontrolne w zakresie wskazanym w punkcie 1. Zdaniem skarżącej organ bezrefleksyjnie zastosował literalną wykładnię art. 52 ust. 1 i 2 ustawy. Organ nie wziął pod uwagę, że działanie spółki w sprawie podyktowane było względami ekonomiczno- organizacyjnymi. Ilość wytwarzanych odpadów z demontażu nie umożliwiała zawarcia stosownych umów z potencjalnymi odbiorcami prowadzącymi działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącymi działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru (art. 52 ust. 1 ustawy) lub prowadzącymi działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów (art. 52 ust. 2 ustawy). Stosując wykładnie literalną, jak zrobił to organ, doszłoby do absurdalnej sytuacji polegającej na tym, że skarżący w konsekwencji zawarcia umów na odbiór odpadów narażałby się na nieuzasadnione straty materialne. Działałby więc w wariancie niekorzystnym z uwagi na czynniki ekonomiczne i społeczne tj. np. poprzez zmniejszenie zakresu pracy i tym samym wdrożenie procedury redukcji zatrudnienia w zakładzie. Z drugiej zaś strony stałoby to w opozycji do zasady wyrażonej w art. 1 ustawy, która to stanowi, iż ustawa określa środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzi przez zapobieganie niekorzystnym skutkom wytwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i gospodarowania nim lub przez ograniczanie tych skutków oraz ogólnych skutków wykorzystania zasobów i poprawę efektywności ich wykorzystania. W przypadku nie zawarcia umów na odbiór odpadów zmuszony byłby do ich dłuższego magazynowania, co prowadziłoby do ich kumulacji i potencjalnie powodowałoby w większym zakresie narażenie skutecznej ochrony środowiska. Skarżąca powołała się na pismo Ministra Środowiska, Departament Gospodarki Odpadami, z dnia 22 sierpnia 2018 r., znak: [...], dalej "pismo Ministra Środowiska", w którym stwierdzono, że możliwe jest przekazanie odpadów o kodzie 19 12 za pośrednictwem zbierającego odpady, bądź przetwarzającego odpady, pod warunkiem zaświadczenia przez niego o recyklingu lub innym niż recykling procesie odzysku. Skarżąca spełniła te warunki. Zdaniem skarżącej przepisy art. 52 ust. 1 i 2 ustawy nie wskazują na obowiązek bezpośredniego przekazania przedmiotowych odpadów do ostatecznego ich zagospodarowania, w związku z czym stanowisko organu w niniejszej sprawie należy uznać za błędne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że spółka [...] S.A. przekazywała część odpadów wytworzonych podczas przetwarzania ZSEiE podmiotom nieuprawnionym, wbrew zapisom art. 52 ust. 1, 2 i 3 ustawy, gdyż podmiot, który na podstawie kart przekazania przyjął odpady od spółki, stał się ich nowym posiadaczem i dopiero jako nowy posiadacz odpadów zebranych, w tym od innych podmiotów miał przekazywać je kolejnym podmiotom, w tym poza granicę na podstawie aneks VII. Ustawodawca nie przewidział odstępstw w zakresie podmiotów uprawnionych do gospodarowania odpadami powstałymi w wyniku przetwarzania ZSEiE oprócz odpadów baterii i akumulatorów, co zostało wprost wskazane w art. 52 ust. 6 ustawy. Zakład przetwarzania przekazuje zużyte baterie i zużyte akumulatory – tj. odpady o kodzie 16 06 01*, 16 06 05 prowadzącemu zakład przetwarzaniach tych odpadów tj. spółki [...]sp. z o.o. Odbiorca odpadów - ww. spółka - posiada stosowny wpis do BDO w zakresie gospodarowania odpadami. Organ wskazał, że niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 52 ust. 1 i 2 u.s.z.e. zagrożone jest zgodnie z art. 91 pkt 39 ww. ustawy administracyjną karą pieniężną do 1.000.000 zł w przypadku przekazywania odpadów podmiotom nieuprawnionym. Obowiązek ten jest wyrazem dążenia ustawodawcy do jak najbardziej efektywnego śledzenia strumienia odpadów, w tym wytwarzanych podczas demontażu zużytego sprzętu wraz z możliwością ponownego wprowadzenia na rynek odzyskanych produktów w wyniku prowadzonych procesów recyklingu i odzysku, co związane jest z cyklem życia odpadów. Organ wskazał, że ustawodawstwo unijne również narzuca cele w zakresie ochrony środowiska, w tym dotyczące gospodarowania ZSEiE i ograniczania ich ilości.

Organ zwrócił uwagę, że skarżąca tłumaczy konieczność przekazywania odpadów wytworzonych podczas przetwarzania ZSEiE podmiotom zbierającym lub innym pośrednikom w obrocie odpadami płynnością prowadzenia procesów przetwarzania przez Spółkę oraz zawierania umów z odbiorcami odpadów. Organ w tym zakresie wskazał, że prowadzący zakład przetwarzania odpadów ZSEiE nie ma obowiązku zawierania umów na odbiór odpadów, a jedynie zgodnie z wymogami art. 23 ust. 1 i art. 49 u.z.s.e. jest zobowiązany do zawierania umów z podmiotami wprowadzającymi sprzęt. Ilość przyjmowanych odpadów ZSEiE przez spółkę, przekładająca się na ilość wytwarzanych odpadów została dopuszczona w posiadanym przez spółkę zezwoleniu wydanym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia 15 marca 2016 r. zmienioną decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r., z dnia 15 lipca 2021 oraz z dnia 26 kwietnia 2022 r., który udzielił spółce [...] S.A. pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie odpadów w związku z działalności zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zlokalizowanego przy ul. [...]. W przedmiotowym zezwoleniu Marszałek, dopuszczając do przetworzenia w ciągu roku 9000 Mg odpadów o kodzie 16 02 16 oraz 08 03 18,, a także 3000 Mg odpadów o kodzie 08 03 17.

Wzięto pod uwagę, że wytwarzane przez spółkę odpady, w tym o kodach 19 12 04, 16 06 05 są to odpady palne, a także, że spółka wytwarza odpady niebezpieczne, które stwarzają szczególne zagrożenie dla środowiska, w przypadku ich uwolnienia do środowiska. Ustawodawca przesądzając o ilościach dopuszczonych do przetworzenia odpadów uwzględnił wielkość miejsc magazynowania odpadów, monitoring prowadzony przez spółkę, a także zabezpieczenia chroniące środowisko przed zanieczyszczeniem. W związku z powyższym nie powinna mieć miejsce sytuacja, gdy odpadów wytworzonych, nie ma gdzie zmagazynować, w sposób bezpieczny dla środowiska na terenie prowadzonej przez spółkę działalności przy ul. [...], w ramach przestrzegania obowiązujących przepisów prawa.

Organ podkreślił nadto, że zarówno w zarządzeniu pokontrolnym, jak i w protokole kontroli szczegółowo opisano, który z odbiorców odpadów jest podmiotem uprawnionym do odbierania odpadów wytworzonych podczas przetwarzania ZSEiE w rozumieniu art. 52 ust. 1 i 2 ustawy. Spółka odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu, wytworzone w związku z przetwarzaniem zużytego sprzętu w zakładzie przetwarzania ZSEiE (odpady powstające w wyniku procesu odzysku R12 i R3) była zobowiązana przekazać w rozumieniu art. 52 ust. 1 i 2 ustawy podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanemu do rejestru lub prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Na podstawie danych zawartych w bazie BDO, podczas kontroli stwierdzono, że spółka nie wypełniła tego obowiązku, a ww. odpady były również przekazywane podmiotom m. in. zbierającym odpady. Organ wyjaśniał, że w celu uszczelnienia i monitorowania obiegu odpadów przez cały sektor gospodarowania odpadami poprzez gromadzenie informacji dotyczących podmiotów gospodarczych, które zajmują się ich wytwarzaniem, zbieraniem i przetwarzaniem została utworzona BDO, prowadzona w systemie teleinformatycznym i nadzorowana przez marszałka i Ministra Klimatu. Wpis umożliwia posiadanie indywidualnego konta i za jego pośrednictwem wystawianie dokumentów mających znaczenie prawne na podstawie, których odpady są przekazywane, tj. kart przekazania odpadów (dalej KPO) przez posiadacza. Ewidencję jakościowo-ilościową odpadów prowadzi się w oparciu o art. 67 ust. 1 pkt 1 a i 1 b, ust. 11 ustawy o odpadach, z zastosowaniem KPO oraz kart ewidencji odpadów (dalej KEO). Posiadacz odpadów przejmujący odpady oraz transportujący odpady potwierdzają przekazanie odpadów w miejscu wskazanym w KPO oraz przejęcie odpadów w bazie BDO. Kartę przekazania odpadu sporządza się dla każdego rodzaju odpadu oddzielnie. Jednym z głównych celów powstania bazy BDO jest przeciwdziałanie nielegalnemu obrotowi odpadami, a także szarą strefą w tym zakresie odpowiedzialnej za przekazywanie odpadów ZSEiE podmiotom nieuprawnionym.

Obowiązek przekazywania odpadów wytworzonych z przetwarzania ZSEiE do podmiotów prowadzących działalność w zakresie recyklingu lub prowadzących działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanych do rejestru lub prowadzących działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów, bez udziału podmiotów pośredniczących wynika wprost z art. 52 ust. 1 - ust. 3 ustawy Obowiązkiem prowadzącego zakład przetwarzania jest przekazanie odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w pierwszej kolejności prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru. W dalszej kolejności istnieje obowiązek przekazania odpadów, które nie zostały przekazane do recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku, podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów. W tych celach (recyklingu, innych niż recykling procesów odzysku lub unieszkodliwiania) ustawodawca przewidział także możliwość wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu z terytorium kraju do: innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego, albo państwa niebędącego państwem członkowskim do instalacji, co ważne spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju, a więc ustawodawca stoi na stanowisku, że wywóz odpadów do nich musi spełniać wymagania w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska na odpowiednim poziomie zagospodarowania.

W myśl art. 9 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym "wywóz z terytorium kraju odpadów powstałych ze zużytego sprzętu w celu poddania ich przetwarzaniu odbywa się zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1013/2006", oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1418/2007 z dnia 29 listopada 2007 r. dotyczącym wywozu w celu poddania odzyskowi niektórych odpadów wymienionych w załączniku III lub IIIA rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady do pewnych państw, których nie obowiązuje decyzja OECD w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UEL 316 z 04.12.2007, str. 6 ze zm.)". W przepisie regulującym możliwość wywozu odpadów z terytorium kraju ustawodawca wprost określił podmiot, który może takiego wywozu dokonać i jest to "prowadzący zakład przetwarzania". Definicja legalna "prowadzącego zakład przetwarzania" znajduje się w art. 4 pkt 7 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, zgodnie z którym: rozumie się przez to podmiot prowadzący zakład przetwarzania, który posiada decyzję w zakresie gospodarki odpadami zezwalającą na przetwarzanie zużytego sprzętu. Ustawa zawiera także definicję "zakładu przetwarzania", zgodnie w którą oznacza on "instalację, obiekt budowlany lub jego część, w których jest prowadzony demontaż zużytego sprzętu oraz przygotowanie do ponownego użycia zużytego sprzętu lub odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu, które posiadają decyzję w zakresie gospodarki odpadami zezwalającą na przetwarzanie zużytego sprzętu". Regulacja taka została określona w związku ze zmianą prawa, którą ustawodawca wprowadził jednocześnie w celu uszczelnienia strumienia odpadów i kontroli podmiotów wprowadzając elektroniczną bazę danych BDO wraz z hurtownią danych i wyeliminowaniem papierowych kart przekazania odpadów - KPO. Dlatego też w ocenie organu w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia interpretacji zawartej w piśmie z dnia 22.08.2018 r. znak [...], gdyż zostało ono sformułowane jeszcze przed zmianą ustawy o odpadach z dnia 11 sierpnia 2021 r. obowiązującą od dnia 23.09.2021 r. Ponadto przesłane przez skarżącą pismo zawiera wyraźną klauzulę, że nie stanowi oficjalnej wykładni prawa i nie jest prawnie wiążącym dla organów administracji orzekających w sprawach indywidualnych.

Zdaniem organu art. 52 u.s.z.e. nie zawiera zapisów dopuszczających przekazywanie odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu za pośrednictwem innego podmiotu, takich jak dopuszczone zostały dla podmiotu zbierającego ZSEiE. Za interpretacją przyjętą przez organ przemawia nałożenie innych obowiązków gospodarowania odpadami ZSEiE na zbierającego zużyty sprzęt sformułowane w art. 44 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca dopuścił przekazanie zebranego w ramach zbierania odpadów zużytego sprzętu prowadzącemu zakład za pośrednictwem innego zbierającego zużyty sprzęt. Biorąc pod uwagę powyższe przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca nie dopuścił realizacji art. 52 ustawy z udziałem podmiotów pośredniczących.

W replice na odpowiedź na skargę (pismo procesowe z dnia 16 sierpnia 2023 r.) skarżąca wskazała, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w skardze, jak i nie zgadza się z argumentacją organu. Wskazano, że organ dokonał nieuprawnionej, zawężającej wykładni art. 52 ust. 1 i 2 u.z.s.e. Przepisy te nie uległy zmianie podobnie jak przytoczone przez organ definicje legalne "prowadzącego zakład przetwarzania" i "zakładu przetwarzania". W związku z tym zdaniem skarżącej należy przyjąć interpretację zgodnie z pismem z dnia 22 sierpnia 2018 r., znak: [...] tj. brak wymogu bezpośredniego przekazywania przedmiotowych odpadów do prowadzącego działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącego działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanych do rejestru, a także do prowadzącego działalność w zakresie unieszkodliwienia odpadów.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd meriti wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli było zarządzenie pokontrolne organu wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. (przywołano wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08). Zarządzenie pokontrolne jest aktem o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (przywołano wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15). W orzecznictwie wskazuje się, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi inspekcji ochrony środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego. W toku kontroli podmiot kontrolowany może wykazywać, że dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków (przywołano wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018 r., II SA/Go 207/18).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zarządzenie pokontrolne prawidłowo zostało zaadresowane do B. K. - Prezesa Zarządu spółki [...] S.A. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż zarządzenie pokontrolne może zostać wydane jedynie w stosunku do osoby fizycznej, a nie osoby prawnej. W tym ostatnim przypadku jeżeli czynności kontrolne przeprowadzane są u osoby prawnej, to adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (przywołano wyrok WSA w Lublinie z 18 listopada 2021 r., II SA/Lu 535/21). Wynika to wprost z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Powyższe nie zmienia tego, iż spółka miała legitymację do wywiedzenia skargi na zarządzenie pokontrolne do tut. Sądu. Niewątpliwie bowiem spółka ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego (art. 50 § 1 P.p.s.a.), skoro zarządzenie dotyczy prawidłowej realizacji obowiązków ciążących na spółce, a konsekwencją zarządzenia jest konieczność dostosowania działalności spółki do treści wskazań zawartych w zarządzeniu (przywołano wyrok WSA w Poznaniu z 20 października 2011 r. IV SA/Po 751/11 oraz wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2023 r. II SA/Lu 884/22). Dodać trzeba, że zarządzenie pokontrolne wydane zostało po zapoznaniu się z uwagami do protokołu kontroli. Skarżony akt zawiera prawidłowo przywołaną podstawę prawną (art. 12 ust. 1 u.i.o.ś.) a także szerokie uzasadnienie wskazujące na motywy jakimi kierował się organ przy jego wydawaniu.

Przechodząc do oceny merytorycznej i zasadności stawianych zarzutów Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Z akt sprawy, i co nie jest kwestionowane przez skarżącą, wynika, iż spółka prowadzi działalność (w oparciu o stosowne pozwolenie) w zakresie zbierania oraz przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (ZSEiE). Powstałe w wyniku przetwarzania (demontażu) odpady przekazywała podmiotom, które jak ustalono na podstawie danych z bazy BDO nie przetwarzały odpadów w miejscu prowadzenia działalności, a jedynie zbierały je i przekazywały dalej. Na podstawie powyższego organ doszedł do wniosku, że spółka przekazywała odpady podmiotom nieuprawnionym do przyjmowania odpadów powstałych po demontażu ZSEiE. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym organ zakwestionował działania spółki w zakresie gospodarowania odpadami, uznając je za niezgodne z art. 52 ustawy. Jednocześnie wskazano na obowiązek przekazywania odpadów podmiotom uprawnionym, tj. zgodnie z ww. przepisem: wpisanym do rejestru podmiotom prowadzącym działalność w zakresie recyklingu, innych niż recykling procesów odzysku, względnie prowadzącym działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów.

Sąd meriti podniósł, że samo zarządzenie jest czynnością materialno - techniczną, nie jest bezpośrednim źródłem obowiązku postępowania z odpadami w określony sposób. Obowiązek ten wynika z przepisów prawa, a zarządzenie wskazuje właściwy sposób postępowania, wobec stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami. Brak realizacji obowiązku może oczywiście stać się podstawą podejmowania wobec Spółki dalszych działań, w tym podejmowania rozstrzygnięć w formach władczych – decyzji administracyjnych. Wynika to również z cytowanego wcześniej art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Na obecnym etapie jednak Sąd nie ocenia dalszych, ewentualnych konsekwencji związanych ze stwierdzonymi naruszeniami, lecz bada jedynie, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jednym z zasadniczych argumentów spółki było zastosowanie przez organ zawężającej wykładni art. 52 u.z.s.e. Zgodnie z art. 52 ustawy odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru (ust. 1). Odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu, które nie zostały przekazane do recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku, przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów (ust. 2). Prowadzący zakład przetwarzania może dokonać wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu z terytorium kraju na terytorium: (1) innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego; (2) państwa niebędącego państwem członkowskim do instalacji spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju (ust. 3).

W tym miejscu Sąd meriti podniósł, iż sprawa o zbliżonym stanie faktycznym była już przedmiotem orzeczenia tutejszego Sądu z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 332/23. Sąd w obecnym składzie w pełni podzielił stanowisko wyrażone w wyżej wskazanym wyroku oraz argumentację w nim zawartą.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, iż art. 52 ustawy jest regulacją szczególną względem ustawy o odpadach, lecz jednocześnie regulacją wyczerpującą. Ustawa ta bowiem dotyczy konkretnego rodzaju odpadów (art. 2 ustawy) i postępowania z nimi, z uwzględnieniem celu jakim jest podejmowanie środków służących ochronie środowiska i zdrowia ludzi poprzez zapobieganie niekorzystnym skutkom wytwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (art. 1 ustawy). Art. 52 ustawy wskazuje enumeratywnie (w sposób zamknięty) dopuszczalne sposoby postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, tj. (1) przekazanie prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru; (2) przekazanie prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów; (3) wywóz odpadów za granicę (na terytorium innego niż RP państwa członkowskiego, względnie – przy zachowaniu dodatkowych warunków – innego państwa), w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu. Katalog ten wskazuje, że są to wyłączne sposoby postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, co oznacza, że nie ma żadnych możliwości innego sposobu postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji argumentacja skarżącej stanowi próbę skorygowania jasnych i jednoznacznych wyników wykładni językowej tego przepisu. Skarżąca odwołuje się bowiem do zawężającego rozumienia ww. przepisu przez organ, poszukując właśnie innych, dopuszczalnych sposobów postępowania z odpadami ZSEIE, które - co wynika jasno i wprost z art. 52 ustawy – nie są zgodne z założeniem ustawodawcy. Nieuprawnione jest więc twierdzenie pełnomocnika skarżącej, iż organ "bezrefleksyjnie zastosował literalną wykładnię art. 52 ust. 1 i 2 ustawy" W ocenie Sądu brzmienie art. 52 ustawy nie wymaga sięgania do wykładni funkcjonalnej, ani systemowej. Nawet jeśli by to zrobić, również jej wyniki nie popierałyby stanowiska skarżącej. Podkreślenia wymaga, że gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie innych sposobów postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie, dałby temu wyraz w przepisie art. 52 ustawy. Również nie jest rolą organu dokonywanie wykładni przepisów w sposób korzystny dla skarżącej, ani kierowanie się względami ekonomiczno-organizacyjnymi spółki. Celem powołanych przepisów jest doprowadzenie do takiego postępowania z odpadami ZSEIE, który będzie jak najmniej szkodliwe dla środowiska, co nie oznacza, że ma być to korzystne dla skarżącej. W przypadku odpadów powstałych w wyniku demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, bardziej restrykcyjne postępowanie jest uzasadnione specyfiką tych odpadów. Stąd szczególna regulacja wyrażona w art. 52 ustawy, wskazująca enumeratywny, zamknięty katalog sposobów postępowania z tego rodzaju odpadami.

Sąd pierwszej instancji podniósł dalej, że ustawa o zużytym sprzęcie dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/19/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE) (Dz. Urz. UE L 197 z 24.07.2012 r., str. 38 ze zm.). W myśl pkt 2 motywów Dyrektywy, cele polityki Unii w dziedzinie środowiska to w szczególności, zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska, ochrona zdrowia ludzkiego oraz ostrożne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych. Polityka ta opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z pkt 6 celem Dyrektywy jest przyczynianie się do zrównoważonej produkcji i konsumpcji poprzez - w pierwszej kolejności - ograniczenie ilości WEEE, a ponadto poprzez ponowne użycie, recykling oraz inne formy odzysku takich odpadów tak, aby ograniczyć ilość unieszkodliwianych odpadów i przyczynić się do wydajnego wykorzystywania zasobów oraz do odzyskiwania cennych surowców wtórnych. Jak wynika z dalszych motywów Dyrektywy ustawodawca unijny nakazuje państwom członkowskim przyjęcie właściwych środków, by zminimalizować pozbywanie się WEEE jako nieposortowanych odpadów komunalnych oraz by osiągnąć wysoki poziom selektywnej zbiórki tych odpadów (pkt 15). Wskazuje się, że przetwarzanie jest najbardziej skutecznym środkiem zapewnienia zgodności z wybranym w Unii poziomem ochrony środowiska. Każdy zakład lub przedsiębiorstwo prowadzące zbieranie, recykling oraz przetwarzanie powinny spełniać minimalne standardy w celu zapobiegania negatywnemu wpływowi przetwarzania WEEE na środowisko (pkt 17). Przy tym zbieranie, magazynowanie, transport, przetwarzanie i recykling WEEE oraz jego przygotowanie do ponownego użycia odbywają się przy zastosowaniu podejścia ukierunkowanego na ochronę środowiska naturalnego i zdrowia ludzkiego oraz zachowanie surowców i mają na celu recykling cennych zasobów zawartych w EEE z myślą o zapewnieniu lepszych dostaw towarów w Unii (pkt 19). Wobec tego wykładnia art. 52 ustawy w ujęciu systemowym również prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie jasno sprecyzowanych sposobów postępowania z odpadami ZSEIE (w dyrektywie - WEEE), który będzie jak najmniej uciążliwy dla środowiska. Niezależnie zatem od tego, że wykładania językowa wyklucza możliwość przekazywania odpadów podmiotom innym niż wyraźnie wskazane w tym przepisie, to nie sposób takiej możliwości wywieść również drogą innych metod wykładni – systemowej i funkcjonalnej.

W ocenie Sądu meriti stanowiska skarżącej również nie popiera przywołane przez nią pismo Ministra Środowiska z dnia 22 sierpnia 2018 r. znak: [...], bowiem jak słusznie wskazał organ, pismo to jest nieaktualne, zostało sporządzone przed zmianą przepisów wprowadzoną ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r.poz.1648). Ponadto w piśmie tym wskazano, że nie stanowi ono oficjalnej wykładni prawa i nie jest prawnie wiążące dla organów administracji orzekających w sprawach indywidualnych. Wobec tego, wbrew twierdzeniom skarżącej, pismo to nie zawiera kolejnego, dopuszczalnego sposobu postępowania z odpadami ZSEiE, innego niż wskazane w art. 52 ustawy ani wytycznych dla organu. Powyższe prowadzi do wniosku, iż art. 52 ustawy wyklucza możliwość przekazywania odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu za pośrednictwem innego podmiotu, który nie jest uprawniony do ich zagospodarowania, tj. prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru. Z ustaleń organu, których skarżąca skutecznie nie podważyła, wynika że "pośrednicy", którym strona przekazała odpady, nie byli uprawnieni do ich przyjmowania. Zgodnie z art. 52 ust. 3 ustawy prowadzący zakład przetwarzania może dokonać wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu z terytorium kraju na terytorium: (1) innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego; (2) państwa niebędącego państwem członkowskim do instalacji spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju. Organ ustalił, że odpady ZSEIE były przekazywane innym podmiotom, które dopiero później jako osobne podmioty brały udział w międzynarodowym przemieszaniu odpadów. Wobec tego bez znaczenia jest przedłożenie przez stronę zaświadczeń uzyskanych od tych podmiotów na okoliczność wywozu odpadów do recyklingu w procesie R4, np. do instalacji w N. (zob. np. k. 20-21), na L. (k. 23), C. (k. 37). Nie ma więc dla sprawy znaczenia, iż instalacje za granicą spełniają wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju. Istotne jest bowiem to, że takie działanie skarżącej było w świetle art. 52 ust. 3 ustawy nieuprawnione. Jedynym wyjątkiem przewidzianym przez ustawodawcę są odpady baterii i akumulatorów, co zostało wprost wskazane w art. 52 ust. 6 ustawy. Zarzut naruszenia przez organ art. 52 ust. 1-3 ustawy okazał się więc nieuzasadniony.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przywołana przez skarżącą argumentacja nie mogła doprowadzić do uchylenia skarżonego zarządzenia pokontrolnego. W sprawie ustalono, że skarżąca jako prowadząca zakład przetwarzania odpadów, nie dokonywała wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu z terytorium RP za granicę, tylko robiły to inne podmioty - kolejni posiadacze odpadów. Ustalono również, że skarżąca przekazała odpady podmiotom, które były zbierającymi odpady i nie prowadziły procesów odzysku wpisanym do rejestru lub prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania, jak tego wymagają przepisy art. 52 ust. 1-3 ustawy Skarżąca powyższego nie zanegowała, a jedynie wskazywała na okoliczności ekskulpujące winę, które jednakże nie podlegały ocenie w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając wydany wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. z odwołaniem do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne uznanie, iż wytwórca odpadów powstałych z demontażu zużytego sprzętu winien je przekazać bezpośrednio do ostatecznego ich zagospodarowania;

2. z odwołaniem do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 P.p.s.a. poprzez swobodną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i bezzasadne oddalenie skargi.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi w całości i uchylenie pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w rozpatrywanym środku odwoławczym został błędnie sformułowany. Art. 151 P.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji konieczne jest zatem powiązanie zarzutu naruszenia powyższego przepisu ze wskazanymi enumeratywnie przepisami postępowania, które były stosowane przez organ administracji publicznej, a sąd administracyjny - zdaniem skarżącego - dokonał błędnej oceny działań tego organu i w efekcie niesłusznie oddalił lub uwzględnił skargę. Takiego powiazania w realiach niniejszej spraw autor skargi kasacyjnej nie dokonał.

Z kolei podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego w warstwie opisowej odnosi się do niewłaściwego zastosowania art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Pokreślenia wymaga, że art. 52 ww. ustawy wprowadza następujące regulacje:

- odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru (ust. 1);

- odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu, które nie zostały przekazane do recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku, przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów (ust. 2);

- prowadzący zakład przetwarzania może dokonać wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu z terytorium kraju na terytorium: 1) innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego; 2) państwa niebędącego państwem członkowskim do instalacji spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju (ust. 3);

- w przypadku wywozu odpadów powstałych ze zużytego sprzętu z terytorium kraju na terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu, prowadzący zakład przetwarzania jest obowiązany przekazać wprowadzającemu sprzęt pisemne oświadczenie, że recykling, inne niż recykling procesy odzysku albo unieszkodliwianie odbywają się w instalacjach spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju (ust. 4);

- oświadczenie, o którym mowa w ust. 4, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (ust. 5);

- prowadzący zakład przetwarzania przekazuje zużyte baterie i zużyte akumulatory zbierającemu zużyte baterie lub zużyte akumulatory lub prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, o których mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1113 oraz z 2023 r. poz. 1852 – ust. 6).

Co nadto istotne, art. 3 ww. ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania ze zużytym sprzętem w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, 1597, 1688, 1852 i 2029).

Wykładnia art. 52 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym była już przedmiotem wypowiedzi ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 1970/23 wskazał, że w ujęciu systemowym wykładnia ta prowadzi do ogólnego wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie jasno sprecyzowanych sposobów postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, który będzie jak najmniej uciążliwy dla środowiska. Nie ulega bowiem wątpliwości to, że specyfika odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego sprawia, że konieczne jest skrupulatne rejestrowanie i kontrola procesów zagospodarowywania tych odpadów, również na dalszych etapach obrotu. Współczesny sposób montażu towarów elektrycznych i elektronicznych może bowiem uniemożliwić ich pełne przetworzenie, demontaż lub recykling a jakiekolwiek "pozostałości" zużytego sprzętu elektrycznego lub elektronicznego mogą być wyjątkowo niebezpieczne dla środowiska. W związku z tym wykładnia językowa wyklucza możliwość przekazywania odpadów podmiotom innym niż wyraźnie wskazane w tym przepisie. Takiej możliwości, wbrew zapatrywaniom skarżącej kasacyjnie, nie sposób bowiem wywieść drogą innych metod wykładni - systemowej i funkcjonalnej. Zapatrywanie to podziela w pełni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga wskazanie, ze odesłanie zawarte w art. 3 ww. ustawy nie zawiera sformułowania "odpowiednio". Ustawodawca świadomie zakłada zatem stosowanie przepisów ustawy o odpadach wprost. Problem jednak w tym, że w świetle jednoznacznego brzmienia art. 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym zastosowanie przepisów ustawy o odpadach odnosi się wyłącznie do kwestii "nieuregulowanych" w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Należy w tym miejscu wskazać, że sposób postępowania z odpadami powstałymi po demontażu zużytego sprzętu jest jednoznacznie i w pełni określony właśnie w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Zatem w analizowanej regulacji nie ma żadnej luki prawnej, wymagającej uzupełnienia przez sięgnięcie do szczegółowych regulacji wynikających z przepisów ustawy o odpadach. Art. 52 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym jest regulacją szczególną i wyczerpującą. Nie ma żadnych podstaw, aby sięgać do zasad i reguł określonych w innych przepisach. Wskazane odesłanie nie może mieć zastosowania, bo nie jest spełniony warunek określony w hipotezie normy odsyłającej - brak uregulowania pewnej kwestii w ustawie szczególnej. Zatem nie ulega wątpliwości to, że art. 52 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym wskazuje enumeratywnie (to jest w sposób zamknięty) dopuszczalne sposoby postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. A skoro tak, to nie ma żadnych możliwości prawnych wyprowadzania innych, dozwolonych sposobów postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

Argumentacja przeciwna stanowi próbę skorygowania jasnych i jednoznacznych wyników wykładni językowej tego przepisu, za pomocą argumentów płynących z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zabieg ten prowadzi jednak do wykładni contra legem - do stworzenia normy prawnej sprzecznej z wynikającą z art. 52 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (enumeratywny, zamknięty katalog sposobów postępowania z odpadami) oraz art. 3 tej ustawy (ustawę o odpadach należy stosować tylko w takich kwestiach, które nie są uregulowane w ustawie o sprzęcie, stanowiącej lex specialis). Taki sposób argumentacji jest niedopuszczalny. Poza tym prowadzi do podważenia podstawowego założenia wszelkiej wykładni – domniemania racjonalności ustawodawcy. Gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie innych sposobów postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie, dałby temu wyraz w sposób wyraźny w treści art. 52 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Doszukiwanie się takiego sposobu poprzez odwołanie do przepisów ogólniejszych ustawy o odpadach (niezgodnie z art. 3 ww. ustawy, który wyklucza taki zabieg w odniesieniu do kwestii uregulowanej jednoznacznie i w pełni w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym), godzi w założenie domniemania racjonalności ustawodawcy.

Treść art. 52 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym jest jednoznaczna i precyzyjna, a zatem nie ma żadnych wątpliwości co do wykładni tego przepisu. Przy prawidłowo stosowanych metodach wykładni prawnej nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości interpretacji art. 52 ww. ustawy w sposób inny niż przyjął to organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, a później Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zapatrywania tego nie zmienia przedstawienie odmiennej interpretacji ww. regulacji zaprezentowane w piśmie Ministerstwa Klimatu i Środowiska z dnia 8 września 2025 r. Kwestie techniczne i racje ekonomiczne, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, również nie mogą determinować kierunku interpretacji ww. przepisów.

W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w środku odwoławczym przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz organu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.