NSA oddalił kasację żołnierza zwolnionego za dostateczną ocenę w opinii służbowej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 stycznia 2026 r., II SA/Ol 574/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. (dalej: "skarżący") na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] (dalej: "organ drugiej instancji") z 21 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy, oddalił skargę.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

24 września 2024 r. została sporządzona opinia służbowa dotycząca skarżącego, która dotyczyła okresu od 23 sierpnia 2023 r. do 24 września 2024 r. Skarżący otrzymał ogólną ocenę dostateczną otrzymując łączną liczbę 48 punktów. Nie złożył odwołania od powyższej opinii, w związku z czym opinia służbowa za rok 2024 r. stała się ostateczna.

17 stycznia 2025 r. Dowódca [...] batalionu saperów sporządził wniosek w sprawie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, do którego dołączył dowody dokumentujące dotychczasowy przebieg służby żołnierza, w tym: notatki służbowe z przeprowadzonych z żołnierzem rozmów ostrzegawczych, orzeczenie nr [...] wydane bez wszczynania postępowania dyscyplinarnego, opinie przełożonych oraz sprawdziany i egzaminy z wiedzy specjalistycznej, jak i ogólnowojskowej, z których ww. otrzymał oceny niedostateczne, a także wykaz liczby dni przebywania żołnierza na zwolnieniach lekarskich. Wskazał ponadto, że żołnierz nie wykorzystał danej mu szansy a pozostawienie żołnierza w służbie obniży morale w [...] batalionie saperów. Dowódca [...] batalionu saperów powyższy dokument przekazał według właściwości do Dowódcy [...] Brygady Zmechanizowanej (dalej: "organ pierwszej instancji"), który po analizie przedmiotowego wniosku uznał za zasadne zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej.

Zawiadomieniem z 12 lutego 2025 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ww. żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z powodu otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej.

15 kwietnia 2025 r. organ pierwszej, instancji na podstawie art. 228 ust. 1 pkt 4, art. 229 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 4, art. 238 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2024 r. poz. 243 z późn. zm.) dalej: "ustawa o obronie Ojczyzny", §12 pkt 2, §15 ust. 1, §16 ust. 1, §21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 2023 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 433), wydał rozkaz personalny nr 39 o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej z 30 czerwca 2025 r. i przeniesieniu do pasywnej rezerwy wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej.

Od powyższego skarżący wywiódł odwołanie.

Decyzją z 21 lipca 2025 r., nr [...] organ drugiej instancji, na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej "k.p.a.", art. 228 ust. 1 pkt 4, art. 229 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 4 oraz art. 238 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny oraz § 12 pkt 2, § 15 ust. 1, § 16 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 2023 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej ustalenia daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej i w tej części ustalił nową datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na 14 sierpnia 2025 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 228 ust. 1 pkt 4 i art. 229 ustawy o obronie Ojczyzny wskazał, że mając na względzie normę wynikającą z art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny, otrzymanie przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej stanowi podstawę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej [...]" wskazuje na fakultatywny charakter podnoszonej przesłanki. Organ drugiej instancji wskazał, iż możliwość skorzystania przez właściwy organ z przywołanej przesłanki dla zwolnienia żołnierza uwarunkowana jest spełnieniem następujących warunków: żołnierz zawodowy podlegał opiniowaniu służbowemu w wyniku, którego otrzymał dostateczną ogólną ocenę z opinii służbowej za 2024 r.; opinia służbowa, w której żołnierz otrzymał dostateczną ocenę ogólną stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego oba warunki zostały wyczerpane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie opiniowania służbowego (Dz.U. z 2024 r., poz. 461) organ odwoławczy stwierdził, że przebywanie żołnierza na zwolnieniu lekarskim w wymiarze 32 dni nie stanowi podstawy do odstąpienia od opiniowania żołnierza zawodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie uniemożliwiało przeprowadzenia opiniowania służbowego, ponieważ jak wynika z unormowań § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy, opiniowaniem służbowym obejmuje się żołnierzy zawodowych, którzy od dnia sporządzenia ostatniej opinii służbowej lub powołania do pełnienia zawodowej służby wojskowej do 15 sierpnia danego roku przez okres co najmniej 6 miesięcy pełnili zawodową służbę wojskową i nie zaprzestali jej pełnienia w przypadkach, o których mowa w: 1) art. 228 ust. 1 pkt 11, 2) art. 284 ust. 1 lub art. 286 – w przypadku nieobecności przekraczającej okres 6 miesięcy - ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego przebywanie na zwolnieniach lekarskich w wymiarze obejmującym przedmiot niniejszej sprawy nie kwalifikuje się jako przesłanka wyłączająca żołnierza z procesu opiniowana, tym samym przełożony prawidłowo zaopiniował skarżącego za 2024 r.

Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez wydanie rozkazu personalnego nr 39 bez dokonania wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego organ drugiej instancji wskazał, że z należytą starannością wziął pod rozwagę całokształt dokumentacji w sprawie, a także dopuścił i przeprowadził dowód z dokumentacji medycznej skarżącego na okoliczność stanu zdrowia i leczenia.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że o ile dostrzega fakt przebywania żołnierza na zwolnieniu lekarskim, to dokumentacja medyczna załączona do akt sprawy dotyczyła roku 2025 r., zaś skarżący opiniowany był za okres od 23 sierpnia 2023 r. do 24 września 2024 r. W związku z powyższym aktualny stan zdrowia skarżącego nie może przesądzać o rozstrzygnięciu organu w sytuacji, gdy w sprawie zwolnienia z uwagi na ocenę dostateczną w opinii służbowej spełnione zostały wszystkie przesłanki, przemawiające za uznaniem, iż zasadnym jest zwolnienie skarżącego ze służby wojskowej. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w czasie całego postępowania administracyjnego wszczętego w związku z art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny nie przekroczył granic uznania administracyjnego i w pełni rozważył słuszny interes strony oraz interes publiczny.

Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że argumenty odwoławcze nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ skarżący nie wzbogacił materiałów postępowania o znaczące dla sprawy dowody uzupełniające mogące stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 20 stycznia 2026 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) dalej: "p.p.s.a", oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie opinia służbowa została sporządzana stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy. Opinia ta została doręczona skarżącemu wraz ze stosownym pouczeniem o sposobie i trybie wniesienia od niej odwołania. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał, a w związku z tym stała się ona ostateczna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ zwalniający jest związany wydaną opinią. Zatem nie może badać trafności ocen zawartych w opinii, jak też sposobu opiniowania, a wyłącznie to, czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ i czy podlega wykonaniu, a zatem czy spełnia prawem przewidziane warunki formalne (por. wyroki NSA z: 20 grudnia 2013 r., I OSK 2732/12, 1 grudnia 2016 r., I OSK 2365/15). W tej sytuacji zdaniem WSA nieskuteczne są zarzuty skarżącego odnoszące się do sporządzonej opinii.

Dalej WSA podkreślił, że zaskarżona decyzja miała charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji uznaniowych ma ograniczony zakres, gdyż kontroli tej nie podlega uznanie samo w sobie, ale to, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego oraz to, czy swobodne uznanie organu nie przekształciło się w uznanie dowolne. Sąd kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.

W ocenie WSA w przedmiotowej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na podjęte rozstrzygnięcie wpływ miała nie tylko treść opinii służbowej, ale również inne okoliczności dotyczące sposobu wykonywania służby przez skarżącego, a mianowicie przebywanie na zwolnieniach lekarskich, ocena niedostateczna z egzaminu rocznego z wychowania fizycznego w 2024 r. i nieprzystąpienie do egzaminu poprawkowego, a także niepodchodzenie do egzaminu z wychowania fizycznego w 2025 r., brak elementarnej wiedzy wymaganej na zajmowanym stanowisku, brak poszanowania dla przełożonych oraz zasad dyscypliny wojskowej, a także wydanie w 2024 r. orzeczenia dotyczącego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. WSA wskazał również, że długotrwałe przebywanie na zwolnieniach lekarskich stawia pod znakiem zapytania zasadność pozostawienia skarżącego w zawodowej służbie wojskowej, w której wymaga się od żołnierza utrzymywania sprawności fizycznej, dyspozycyjności, decyzyjności i odporności na stres. Organ jest zatem uprawniony do oceny wpływu przebywania żołnierza na długotrwałych zwolnieniach lekarskich na sposób wykonywania obowiązków służbowych. W tym wypadku, wbrew wywodom skargi, nad indywidualnym interesem skarżącego przeważa interes społeczny, tożsamy z potrzebami Sił Zbrojnych. Ponadto okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a znajdujące potwierdzenie w zebranej dokumentacji obrazują żołnierza w zupełnie innym świetle niż te, wynikające z twierdzeń pełnomocnika skarżącego zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze, a wskazujące na jego pełne zaangażowanie w służbę. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący nie tylko nie wypełnia obowiązku utrzymywania sprawności fizycznej, czy stałego podnoszenia kwalifikacji, ale także wykazuje lekceważący stosunek zarówno do wykonywania powierzonych mu zadań, jak i do swoich przełożonych. Przy czym ze znajdujących się w aktach sprawy notatek służbowych wynika, że ze skarżącym przeprowadzone zostały rozmowy ostrzegawcze, które jednak nie spowodowały zmiany jego podejścia do wykonywania obowiązków służbowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tych okolicznościach organ prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki do orzeczenia o zwolnieniu ze służby. Sąd Wojewódzki podkreślił, że żołnierz zawodowy wykonuje swoje obowiązki na podstawie stosunku służbowego, co wymaga pełnego zaangażowania, a także podporządkowanie się zasadom podległości służbowej. Jeżeli zaś żołnierz zasady te ignoruje, bądź podchodzi do nich w sposób lekceważący, to nie może oczekiwać, że pozostanie w służbie, gdyż nie leży w interesie Sił Zbrojnych RP. Takie zachowanie skarżącego nie tylko bowiem narusza ustawowe obowiązki, jakie związane są z pełnieniem służby przez żołnierza zawodowego, ale stanowi także zły przykład i obniża morale pozostałych żołnierzy. Oceny tej nie podważa podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w przeszłości skarżący był opiniowany pozytywnie. WSA podkreślił, że znaczenie dla oceny zasadności pozostawienia żołnierza w służbie ma ocena ostatnia, a nie oceny wcześniejsze. Poprzednie dobre opinie czy nagrody i pochwały mogą dawać wskazówkę dla zastosowania innego środka, wszak pozostaje on w gestii organu. W tych okolicznościach w ocenie WSA należy podzielić stanowisko organów, że interes społeczny, tożsamy z potrzebami Sił Zbrojnych, przeważa nad interesem strony.

Sąd Wojewódzki nie podzielił także zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że stan sprawy pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej, a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast kwestia odmienności oczekiwań strony w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie wymaga bowiem od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się jednak od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. obrazę art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez jego błędne zastosowanie (także na skutek błędnej wykładni), w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalił skargę, podczas gdy za zwolnieniem skarżącego ze służby nie przemawia interes społeczny (rozumiany jako interes Sił Zbrojnych RP),

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji i bezzasadne uznanie za prawidłowe nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i pominięcia wszystkich dowodów oraz okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego oraz niewyjaśnienie przesłanek (w zakresie interesu społecznego), które sprawiły, iż zasadnym stało się zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów.

Jednocześnie skarżący oświadczył, że wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący wniósł również w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Postanowieniem z 19 maja 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 września 2025 r., II SA/Ol 574/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Użycie przez ustawodawcę w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek przyczynowy musi być realny, nie wystarczy aby istniała hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku sprawy. W skardze kasacyjnej istnienie takiego wpływu nie zostało wykazane i już tylko z tego powodu zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. został zgłoszony zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kierowana w przedmiotowej sprawie do WSA w Olsztynie została oddalona w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie znajdował w sprawie tej zastosowania, dlatego też nie mogło dojść do jego naruszenia.

Formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenie tego przepisu, co pozwala jedynie na ogólne odniesienie się do tak nieprecyzyjnego zarzutu.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej brak też uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Wskazać zatem jedynie można, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, a prawidłowości tej oceny, nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego zarzut naruszenia powyższego przepisu jest chybiony.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. regulującymi zasadę praworządność - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, tj. norm prawa procesowego obowiązującego w dacie orzekania oraz prawa materialnego z daty zaistnienia zdarzenia prawnego. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

Decyzja o zwolnieniu żołnierza ze służby wojskowej na podstawie art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny ma charakter uznaniowy. Jedyną przesłanką faktyczną uruchamiającą kompetencję do jego zastosowania jest otrzymanie przez żołnierza dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Rozważenie interesu społecznego - interesu Sił Zbrojnych - i interesu indywidualnego żołnierza nie jest elementem stanu faktycznego, od ustalenia którego uzależnione jest stosowanie art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny. Przedmiotowe wartościowanie następuje na etapie wyboru konsekwencji stosowania tego przepisu. Jeżeli organ powoła się na rzeczowe i rzeczywiste okoliczności, które pozwalają na zajęcie stanowiska, iż nie jest w interesie Sił Zbrojnych, aby żołnierz pozostał w służbie, to sformułowana w ramach tego stanowiska ocena pozostaje poza weryfikacyjną kompetencją sądów administracyjnych. Ocena, czy dany żołnierz jest wartościowy z perspektywy Sił Zbrojnych należy do jego przełożonych i ustrojowo właściwych organów. Rolą sądów administracyjnych jest rozstrzyganie o tym, czy organ w konkretnych okolicznościach prawidłowo zastosował art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny, w tym czy rozważył interes społeczny i słuszny interes żołnierza. Nie jest natomiast rolą sądów administracyjnych rozstrzyganie o tym, czy wynik przeprowadzonego przez organ wartościowania obu interesów jest właściwy z uwagi na kryteria celowości, czy słuszności. Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej opiera się wyłącznie o kryterium legalności – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2024 r., III OSK 1918/23).

W ramach zarzutu naruszenia powyższych przepisów procesowych skarżący kasacyjnie nie określa jakie dowody zostały przez organy orzekające w sprawie pominięte. Wskazuje jedynie na brak analizy przebiegu jego dotychczasowej służby. Ta jednak została przeprowadzona.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący w opinii służbowej z 24 września 2024 r. otrzymał ocenę dostateczną, co uruchomiło procedurę zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. W świetle powyższych wskazań, powinnością organu było zatem zgromadzenie i rozważenie takiego materiału dowodowego, który wskazywałby na uznanie, że skarżący nie powinien kontynuować zawodowej służby wojskowej. Dowody takie zostały przez organ zgromadzone i ocenione, a Sąd pierwszej instancji szczegółowo się do nich odniósł. Jak argumentował Sąd treść opinii jednoznacznie wskazuje, że jeśli chodzi o kryteria oceny wywiązywania się z obowiązków lub zadań, a częściowo także i kryteria kompetencji i predyspozycji, skarżący spełnia wymagania określone w poszczególnych kryteriach przeważnie w ograniczonym zakresie. Poza tym niewątpliwie każda nieobecność, a w szczególności długotrwała, bądź krótkie ale częste nieobecności, wpływają na sposób organizacji służby pozostałych żołnierzy i organ, podejmując decyzję w zakresie zwolnienia skarżącego ze służby był władny ocenić, czy w odniesieniu do skarżącego stanowi to przesłankę uniemożliwiającą pozostanie w służbie.

Wskazać należy, że celem corocznego opiniowania jest ustalenie aktualnej przydatności żołnierza do służby, ma ono ocenić m.in. jego wywiązywanie się z obowiązków na stanowisku służbowym, kompetencje i predyspozycje. W interesie Sił Zbrojnych jest, aby żołnierze pełnili służbę rzetelnie, profesjonalnie i wykazywali się sprawnością i dyspozycyjnością. Jak wskazał organ, a co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, na podjęte rozstrzygnięcie wpływ miała nie tylko treść opinii służbowej, ale również inne okoliczności dotyczące sposobu wykonywania służby przez skarżącego, a mianowicie przebywanie na zwolnieniach lekarskich, ocena niedostateczna z egzaminu rocznego z wychowania fizycznego w 2024 r. i nieprzystąpienie do egzaminu poprawkowego, a także niepodchodzenie do egzaminu z wychowania fizycznego w 2025 r., brak elementarnej wiedzy wymaganej na zajmowanym stanowisku, brak poszanowania dla przełożonych oraz zasad dyscypliny wojskowej, a także wydanie w 2024 r. orzeczenia dotyczącego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Powyższe dowodzi, że organ oceniając przydatność skarżącego dla Sił Zbrojnych rozważył także jego dotychczasową służbę, lecz ocena ta była dla skarżącego niekorzystna.

Bezskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że podstawą oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie jako formę naruszenia art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny wskazał na błędne jego zastosowanie, i jak to określił także na skutek błędnej wykładni.

Oczywistym jest, że błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie są to dwie różne postaci złamania prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut niewłaściwego zastosowania nie obejmuje implicite zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z tych form naruszenia prawa materialnego. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty (wraz ze stosowną argumentacją jurydyczną) odnoszące się odpowiednio do każdej z nich.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać trzeba, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Te warunki w rozpoznawanej sprawie nie zostały zrealizowane.

Skarżący kasacyjnie nie określił w czym upatruje błędnej wykładni art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny, nie wyjaśnił też jak przepis ten – w jego ocenie - powinien być rozumiany, co czyni zarzut nieskutecznym.

Jak wskazano powyżej, w okolicznościach sprawy jedyną przesłanką faktyczną uruchamiającą kompetencje do zastosowania art. 228 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy jest otrzymanie przez żołnierza dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie zaistniał. Rozważenie interesu społecznego – interesu Sił Zbrojnych – i interesu indywidualnego żołnierza, jak wyjaśniono wcześniej, nie jest elementem stanu faktycznego, od ustalenia którego uzależnione jest stosowanie powyższego przepisu.

Podkreślenia wymaga, że sąd nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy oraz funkcjonariuszy innych służb mundurowych jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową. Zatem nie tylko literalne brzmienie art. 228 ww. ustawy, ale także rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) dostatecznej oceny opiniowanego żołnierza zawodowego przy sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Jedynym warunkiem jaki właściwy organ musi zweryfikować orzekając o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej w trybie powyższego przepisu jest istnienie ostatecznej lub zweryfikowanej opinii służbowej. Ocenia on wyłącznie czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ, czy podlega wykonaniu oraz czy zawarto w niej dostateczną ocenę ogólną o opiniowanym. Sprowadza się to w istocie do ustalenia, czy opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym czy można jej przypisać wartość dowodu, potwierdzającego wysokość przypisanej żołnierzowi oceny ogólnej (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., I OSK 2732/12).

Do zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy niezbędne było zatem wykazanie, że skarżący podlegał opiniowaniu służbowemu, że otrzymał ogólną ocenę dostateczną i opinia ta jest ostateczna. Organ zwalniający nie miał obowiązku na nowo weryfikować wyniku opiniowania i wykazywać, że żołnierz rzeczywiście zasłużył na otrzymaną ocenę. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym, przypisanym do tego trybie, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych. Żaden przepis ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej jej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu.

To wszystko prowadzi zaś do wniosku, że okoliczności faktyczne sprawy pozwalały na zastosowanie w sprawie przesłanki określonej w art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny i zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.