Ekwiwalent za urlop sprzed wyroku TK. NSA oddalił kasację Komendanta Głównego Policji

Wyrokiem z 3 lutego 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. G. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: organ) z 24 lutego 2025 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z 30 grudnia 2024 r. o odmowie zmiany decyzji Komendanta Głównego Policji z 26 marca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z 4 lutego 2021 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 21 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jako podstawę wniosku wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z 4 lutego 2021 r. odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a następnie Komendant Główny Policji decyzją z 26 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 4 lutego 2021 r. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 28 listopada 2024 r. skarżący skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z 26 marca 2021 r. nr 645, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.).

Komendant Główny Policji decyzją z 30 grudnia 2024 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji z 26 marca 2021 r.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Komendant Główny Policji decyzją z 24 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję z 30 grudnia 2024 r.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję z 24 lutego 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego o zmianę, w trybie art. 154 k.p.a., ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z 26 marca 2021 r. odmawiającej wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Podstawą wniosku był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2102). Organ odmówił zmiany decyzji, uznając, że art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do tzw. decyzji związanych, których treść jest determinowana przez przepisy prawa materialnego. W ocenie organu zmiana decyzji byłaby również sprzeczna z interesem społecznym oraz prowadziłaby do naruszenia przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360).

Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem charakter decyzji jako związanej lub uznaniowej nie wyklucza możliwości jej zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. Istotne jest natomiast, aby zastosowanie tego trybu nie prowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z obowiązującym prawem. Sąd podkreślił, że przesłanka słusznego interesu strony musi wynikać z przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji nie było przeszkód do zastosowania art. 154 k.p.a. w odniesieniu do decyzji odmawiającej wyrównania ekwiwalentu, jeżeli prowadziłoby to do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z aktualnie przyjmowaną wykładnią prawa. Sąd uznał, że stanowisko przyjęte w decyzji z 26 marca 2021 r., opierające się na literalnej wykładni przepisów przejściowych i wyłączające możliwość zastosowania skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., pozostaje w sprzeczności z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Artykuł 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610; dalej: ustawa nowelizująca), należy interpretować z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. W konsekwencji przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu nie może być stosowany współczynnik 1/30 uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do ograniczenia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd nie podzielił również stanowiska organu, że zmianie decyzji sprzeciwiają się interes społeczny oraz zasada trwałości decyzji administracyjnych. Uznał, że nie ma podstaw do utrzymywania w obrocie prawnym decyzji niezgodnej z prawem wyłącznie z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 107 ustawy o Policji organ może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Za taką okoliczność uznał stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu. Podkreślił również, że skarżący od 2018 r. konsekwentnie dochodził wyrównania świadczenia, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że decyzja Komendanta Głównego Policji z 24 lutego 2025 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z 30 grudnia 2024 r. zostały wydane z naruszeniem art. 154 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 154 § 1 k.p.a. przez uznanie, że można zmienić decyzję mającą charakter związany w trybie tego przepisu.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15 stanowi "wyjątkowa okoliczność", która uzasadnia nieuwzględnienie przedawnienia, w sytuacji gdy w ocenie organu administracji "wyjątkowa okoliczność" powinna dotyczyć osoby skarżącego, a nie wadliwej normy prawnej.

W związku z powyższym organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego (kasacyjnego), w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. zmierza zatem do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Tymi przesłankami są decyzja ostateczna, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Do organu orzekającego w sprawie należy zatem ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej.

Kwestia dopuszczalności zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. do tzw. decyzji związanych nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie zauważa natomiast, że zgodnie z treścią art. 154 § 1 k.p.a., tym nadzwyczajnym trybem mogą być objęte ostateczne decyzje, na mocy których strona nie nabyła prawa. Z przepisu tego nie wynika, żeby dany tryb dotyczył tylko decyzji uznaniowych, a nie miał zastosowania do decyzji związanych. Przepis art. 154 k.p.a. nie wymienia szczegółowych, poza klauzulą interesu społecznego i słusznego interesu strony, przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji publicznej nie dokonuje kontroli ostatecznej decyzji pod kątem merytorycznym, w aspekcie jej zgodności z prawem, tj. nie bada, czy orzeczenie to zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc także, czy przekroczono granice przyznanego ustawą uznania administracyjnego. Przedmiotem oceny organu administracji jest bowiem tylko to, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji administracyjnej przemawia interes społeczny albo słuszny interes strony, co może dotyczyć zarówno decyzji uznaniowych, jak i związanych (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System informacji prawnej LEX/el. 2024). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że niezależnie od charakteru ostatecznej decyzji, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma w istocie to, że zmiana lub uchylenie decyzji z powodu przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a., w żadnym razie nie może prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r., I OSK 3065/15).

Prawidłowa zatem była ocena WSA w Warszawie, że decyzje związane mogą podlegać weryfikacji w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a. wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki.

Nie można ponadto zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji nie odniósł się do przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. dotyczących interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Z treści rozważań prawnych Sądu I instancji wynika, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej jest ukształtowane i jednolite. Sąd I instancji wskazał, że: "Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają zatem konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (...) Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem na zasadach wynikających z przepisów ustawy oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego."

Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że w ocenie Sądu I instancji, za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji, która nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również przyjętej prokonstytucyjnej wykładni prawa art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie przemawia interes społeczny. Z orzecznictwa sądów administracyjnych w sposób jednoznaczny wynika stanowisko, w jaki sposób organy administracji publicznej powinny interpretować art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 k.p.a., uwzględniającego wyrok Trybunału i linię orzeczniczą sądów administracyjnych, ukształtowaną po wydaniu wyroku przez Trybunał, nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06). Istnienie zatem słusznego interesu jako przesłanka do uruchomienia trybu z art. 154 k.p.a. musi być rozważana w odniesieniu do rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja. W tym kontekście ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W analizowanej sprawie organy nie rozważyły w sposób należyty, czy w przypadku skarżącego zachodzi interes społeczny lub słuszny interes strony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się na błędnych założeniach, że w trybie art. 154 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja uznaniowa oraz, że wydana w tej sprawie decyzja ostateczna była zgodna z prawem. Dlatego też zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje. To z kolei prowadzi do wniosku o niezasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że Sąd I instancji podkreślił, że rozważając, czy w sprawie zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich stanowi art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie, przy czym stanowisko to zostało sformułowane w ramach dozwolonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie był bowiem związany granicami skargi i jej zarzutami, a zatem powinien uwzględnić całokształt regulacji prawnych dotyczących świadczenia. Sąd I instancji nie wskazał, że doszło do naruszenia powołanego przepisu przez organ, a jedynie dokonał jego wykładni w ramach swoich uprawnień orzeczniczych uwzględniając stan faktyczny i prawny tej sprawy.

Tym samym niezasadny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.