Sąd uchylił nadzór wojewody nad uchwałą Rady Miejskiej w Redzie o skardze

W dniu 23 kwietnia 2026 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2025 r., poz. 1153 - zwanej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 231 § 1 w zw. z art. 229 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej w skrócie jako "k.p.a."), Rada Miejska w Redzie podjęła uchwałę nr XXIX/318/2026 w sprawie przekazania skargi do Wojewody Pomorskiego.

Zgodnie z § 1 podjętej uchwały, uznaje się Radę Miejską w Redzie za niewłaściwą do rozpatrzenia skargi Pana Z. W. z dnia 20 marca 2026 r. i postanawia się przekazać skargę zgodnie z właściwością Wojewodzie Pomorskiemu, z przyczyn poddanych w uzasadnieniu niniejszej uchwały.

Zgodnie z § 2 uchwały, zobowiązuje się Przewodniczącego Rady Miejskiej w Redzie do poinformowania skarżącego o przekazaniu skargi i przesłania odpisu niniejszej uchwały wraz z uzasadnieniem.

Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 20 marca 2026 r. do Rady Miejskiej w Redzie wpłynęła skarga Pana Z. W. na działanie Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej, która odmówiła prawa do nagrywania audio przebiegu posiedzenia komisji w dniu 19 marca 2026 r.

Zgodnie z obowiązującą procedurą skarga została przekazana Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Redzie, która po dokonaniu wstępnych ustaleń zarekomendowała Radzie Miejskiej, że rozpatrzenie przedmiotowej skargi nie należy do właściwości Rady Miejskiej w Redzie, a skargę należy przekazać do Wojewody Pomorskiego.

Zgodnie z art. 18b ust. 1 u.s.g. rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis art. 229 pkt 3 k.p.a. wskazuje, że - o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej - rada gminy jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Opisane w treści skargi działanie Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej nie należy do powyższego katalogu spraw.

Treść wniesionej skargi dotyczy działań przewodniczącego komisji (przebiegu posiedzenia komisji). Komisja Rewizyjna jest wewnętrzną jednostką rady gminy o charakterze pomocniczym, pozostającą względem rady gminy w stosunku podległości. Komisje rady gminy nie są organami gminy. Działanie komisji jako gremium, jak również indywidualne działanie jej przewodniczącego, które odbywa się w ramach sprawowanej funkcji podczas posiedzenia komisji, należy traktować jako działanie rady gminy - organu, w którego strukturze funkcjonuje komisja.

Żaden przepis szczególny nie określa organu właściwego do rozpatrzenia skargi na przewodniczącego komisji rady gminy, w szczególności przepisów takich nie zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Dlatego przepisami prawa, z których należy wywodzić taką kompetencję są wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 229 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy jest wojewoda (w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa). Wykładnia celowościowa przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przemawia za tym, że organem właściwym do rozpatrzenia skarg na przewodniczącego komisji rady gminy jest ten sam organ, który posiada kompetencję do rozpatrywania skarg na działalność rady gminy, a więc wojewoda.

Zaprezentowanie stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w treści stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1362/18), w którym - odnosząc się do relacji rady gminy i przewodniczącego rady gminy - wskazano, że "ocena działalności przewodniczącego powinna być traktowana jak ocena działalności rady gminy ze względu na wyłącznie funkcjonalny i organizacyjny charakter jego obowiązków. Nie ma podstaw prawnych, aby rozdzielać ocenę działalności przewodniczącego od całej rady. Nie ma on innych zadań i kompetencji niż te, które wynikają z zadań i kompetencji rady. Tym samym, w świetle unormowania art. 229 pkt 1 k.p.a., organem właściwym do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy będzie wojewoda".

Z powyższego wynika, że wniesioną przez Pana Z. W. w dniu 20 marca 2026 r. skargę należało zakwalifikować jako skargę na radę gminy i jako taka winna ona być rozpoznana, zgodnie z przepisem art. 229 pkt 1 k.p.a., przez wojewodę. W związku z powyższym zasadnym jest przekazanie skargi zgodnie z właściwością.

W toku czynności nadzorczych, pismem z 15 maja 2026 r., Wojewoda Pomorski zawiadomił Radę Miejską w Redzie o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz poinformował o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 maja 2026 r. (nr PN-II.4131.52.2026) - działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. - Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność uchwały nr XXIX/318/2026 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 23 kwietnia 2026 r. w sprawie przekazania skargi do Wojewody Pomorskiego.

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 229 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, wojewoda rozpatruje skargi dotyczące działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa, natomiast skarga na działalność komisji rewizyjnej nie jest skargą na radę gminy. Przepis art. 229 k.p.a. określa organy właściwe do rozpatrzenia skargi przez odesłanie do przepisów szczególnych, a ponadto przez wyliczenie organów właściwych do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności powyższych organów. Przepisami szczególnymi są przepisy u.s.g., a w szczególności art. 18a oraz art. 21 ust. 3 tej ustawy. Jak wynika z art. 18a u.s.g., rada gminy kontroluje działalność wójta i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady gminy, jest jej podporządkowana, a działalność komisji jest kontrolowana przez radę gminy, co wynika z art. 21 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy, zgodnie z którym komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Stąd rozpatrywanie skarg na działalność komisji rewizyjnej należy do rady gminy, a nie wojewody.

Gmina Miasta Reda zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 28 maja 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 21 ust. 3 i art. 18a u.s.g. oraz art. 220 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że rada gminy jest organem właściwym do rozpatrywania skarg na działalność przewodniczącej komisji rewizyjnej, podczas gdy rada gminy nie posiada kompetencji do rozpatrywania wskazanego rodzaju spraw a organem właściwym w sprawie jest wojewoda rozpatrujący skargi na działania rady gminy.

Uzasadniając skargę strona skarżąca przytoczyła treść art. 18b ust. 1 u.s.g. oraz art. 229 pkt 1 i pkt 3 k.p.a. i wskazała, że brak jest przepisu szczególnego rozszerzającego kompetencje rady gminy o rozpatrywanie skargi na działalność radnych czy komisji. Dyspozycja art. 21 ust. 3 u.s.g. stanowi, że komisje podlegają radzie, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Jak wskazuje się w doktrynie, komisje rady gminy, będąc organami wewnętrznymi rady gminy, podlegają radzie gminy. Zaś przejawem tej podległości jest ciążący na komisjach obowiązek przedkładania radzie gminy planu pracy oraz sprawozdania z działalności (zob. J. Czerw [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 21). Brak jest uzasadnienia, aby z dyspozycji art. 21 ust. 3 u.s.g. wywodzić kompetencje do rozpatrywania skarg na działalność komisji i jej członków.

Strona skarżąca podniosła, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Tym samym brak jest regulacji, która mogłaby stanowić podstawę prawną do podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność radnej, w związku z jej działaniami jako Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej.

Komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym, pomocniczym rady gminy. Komisje nie stanowią organów gminy.

W przypadku skarg na radnego dotyczących spraw bezpośrednio związanych z wykonywaniem indywidualnego mandatu radnego należy uznać brak organu właściwego do rozpatrzenia owej skargi. Radni bowiem legitymujący się wolnym mandatem ponoszą odpowiedzialność wyłącznie o charakterze politycznym.

W doktrynie i orzecznictwie można jednak zauważyć niejednolite podejście do skarg kierowanych wobec radnych, w związku z realizacją przez radnych określonych funkcji w ramach rady gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1362/18) wskazał, że "ocena działalności przewodniczącego powinna być traktowana jak ocena działalności rady gminy ze wzglądu na wyłącznie funkcjonalny i organizacyjny charakter jego obowiązków. Nie ma podstaw prawnych, aby rozdzielać ocenę działalności przewodniczącego od całej rady. Nie ma on innych zadań i kompetencji niż te, które wynikają z zadań i kompetencji rady. Tym samym, w świetle unormowania art. 229 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy będzie wojewoda".

Jakkolwiek ww. wyrok dotyczył skargi na przewodniczącego rady gminy, to jednak analogicznie można potraktować skargę na działalność przewodniczącego komisji, w związku ze sposobem prowadzenia posiedzenia ww. komisji.

Zgodnie zaś z art. 231 § 1 k.p.a., jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym. skarżącego albo wskazać mu właściwy organ. W przedmiotowej sprawie rada gminy nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Mając na względzie ww. orzecznictwo Rada zdecydowała o przekazaniu ww. skargi do rozpatrzenia organowi właściwemu, tj. Wojewodzie, uznając, że skarga na działania przewodniczącego komisji rewizyjnej, a zatem organu wewnętrznego rady, w związku z czynnościami związanymi z prowadzeniem posiedzenia ww. komisji, stanowi skargę na radę gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie wnosząc o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu organ nadzoru podtrzymał w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Ponadto wskazano, że zarzut dotyczący wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem art. 220 pkt 1 k.p.a. został błędnie sformułowany, ponieważ w obrębie art. 220 k.p.a. ustawodawca wprowadził paragrafy, czego nie uwzględniła strona skarżąca, w związku z czym nie sposób stwierdzić, którego konkretnie przepisu dotyczy zarzut. Nawet gdyby przyjąć, że zarzut dotyczy naruszenia art. 220 § 1 pkt 1 k.p.a. (jedynego paragrafu, w którym wyodrębniono dodatkowe jednostki redakcyjne w postaci punktów), zgodnie z którym organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znane są one organowi z urzędu, to jest on oczywiście bezzasadny, gdyż nie miał zastosowania w toku postępowania nadzorczego zakończonego wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Następnie organ nadzoru powołał się na art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Określona w tym przepisie zasada legalizmu oznacza, że organy władzy publicznej mogą działać tylko wówczas, gdy istnieje norma kompetencyjna uprawniająca je do takiego działania. W odniesieniu do działalności organów gminy podstawowym aktem regulującym ich uprawnienia jest ustawa o samorządzie gminnym. W przypadku rady gminy generalnym przepisem kompetencyjnym jest art. 18 ust. 1 u.s.g., który wskazuje właściwość rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sprawy dotyczące komisji rewizyjnej bezsprzecznie mieszczą się we wskazanym zakresie. Zgodnie z art. 18a u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Ponadto art. 21 ust. 3 u.s.g. stanowi, że komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności.

Z powołanych przepisów organ nadzoru wyprowadza biegunowo odmienne od strony skarżącej wnioski. Przytoczone w skardze i uzasadnieniu do uchwały argumenty nie mogą prowadzić do konkluzji, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi na przewodniczącego komisji rewizyjnej jest wojewoda. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby przyznaniem wojewodzie kompetencji per analogiam, niewyrażonej w przepisach prawa, co stoi w sprzeczności z przywołaną zasadą legalizmu. W odniesieniu do organów administracji publicznej nie można bowiem przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził w normach prawnych (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94). Przytoczone przepisy jednoznacznie wskazują na wewnętrzny i pomocniczy charakter komisji rewizyjnej względem rady gminy sprawującej kontrolę nad komisją rewizyjną w sposób bezpośredni. Okoliczność tę organ nadzoru przywołał w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Poza ograniczeniami wymienionymi w art. 18a ust. 2 u.s.g. rada gminy ma całkowitą swobodę w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej. Co za tym idzie, w wyłącznej kompetencji rady gminy pozostaje jedyny, rzeczywisty i skuteczny środek kontroli działalności komisji rewizyjnej, w przypadku bowiem nienależytego wykonywania obowiązków przez któregokolwiek z jej członków - rada gminy może w dowolnym czasie go odwołać. Takich kompetencji nie posiada natomiast wojewoda, któremu przepisy prawa nie przyznają żadnych środków dyscyplinujących w odniesieniu do gremiów niebędących organami gminy oraz pojedynczego radnego wykonującego swój mandat. Ponadto, zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei stosownie do art. 229 pkt 1 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy jest wojewoda. Wykładnia językowa przepisu art. 229 pkt 1 k.p.a. pozwala przyjąć, że jednoznaczną intencją ustawodawcy było przyznanie organowi nadzoru kompetencji w przedmiocie rozpatrywania skarg na działalność rady gminy jako nierozerwalnej całości organu stanowiącego i kontrolnego, a nie poszczególnych członków rady gminy, do których zalicza się przewodniczący komisji wykonujący obowiązki w ramach mandatu radnego. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że jedynym organem, który ma kompetencję do rozpatrzenia pisma zawierającego znamiona skargi na przewodniczącego komisji rewizyjnej jest rada gminy, co zostało wykazane w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Tożsame stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2022 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 589/22), w którym stwierdził, że "komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady gminy; jest jej podporządkowana, a działalność komisji jest kontrolowana przez radę gminy. Zatem, w ocenie Sądu, rozpatrywanie skarg na działalność komisji rewizyjnej, w tym na kierującego jej pracą przewodniczącego, należy do rady gminy" (zob. też postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 590/22).

Strona skarżąca wskazała też na brak właściwości jakiegokolwiek organu w sprawie skargi na działania radnego. Stanowisko to stoi w całkowitej sprzeczności z twierdzeniem wyrażonym przez stronę skarżącą w petitum skargi, gdzie strona skarżąca wskazuje, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi na przewodniczącego komisji rewizyjnej jest wojewoda. Skoro w przedstawionym stanie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje skargi na radnego, to przekazanie takiej skargi według właściwości było nieuprawnione - czynność w ten sposób podjęta również nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Skarżąca nie była zatem uprawniona do przekazania przedmiotowej skargi Wojewodzie Pomorskiemu, w sposób chybiony określając jego właściwość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej zwanej "Konstytucją RP"), która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.

Kompetencje nadzorcze wojewody określone zostały w przepisach ustaw ustrojowych, a w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 662 ze zm. - dalej jako "u.s.g."). Stosownie do art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach zaś nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.), zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności uchwały (zarządzenia), ograniczając się do wskazania, iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W tym miejscu nadmienić należy, że kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem przedmiotowym także uchwały rad powiatów podejmowane w oparciu o przepis art. 229 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 - dalej jako "k.p.a."), czyli w sprawach rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności rady gminy.

W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z dnia 28 maja 2026 r., którym to stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej w Redzie z dnia 23 kwietnia 2026 r. w sprawie przekazania do Wojewody skargi na działalność Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej powołanej przez Radę Miejską w Redzie.

W ocenie organu nadzoru ww. uchwała Rady Miejskiej w Redzie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 229 pkt 1 k.p.a., gdyż wojewoda rozpatruje skargi dotyczące działalności rady gminy, zaś skarga na działalność komisji rewizyjnej (jej przewodniczącego) nie jest skargą na radę gminy, bowiem – jak wynika to z przepisów szczególnych w odniesieniu do k.p.a., czyli, jak wskazywał organ nadzoru, z art. 18a oraz art. 21 ust. 3 u.s.g. – rada gminy kontrolując działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powołuje w tym celu komisję rewizyjną, która jest "organem wewnętrznym" rady gminy, i której to właśnie komisja jest podporządkowana oraz której to działalność pozostaje na mocy art. 21 ust. 3 u.s.g. kontrolowana przez radę gminy, dlatego z tego powodu rozpatrzenie skargi na działalność komisji rewizyjnej należy do rady gminy a nie wojewody.

Z kolei w ocenie Rady Miejskiej w Redzie zakwestionowana w trybie nadzoru przez Wojewodę uchwała została wydana w zgodzie z prawem, gdyż Rada nie jest właściwa do rozpoznawania skarg na działania powołanej przez siebie komisji rewizyjnej (czy także przewodniczącego tej komisji), gdyż nie wynika to zarówno z przepisu art. 229 pkt 3 k.p.a., jak też z żadnego przepisu szczególnego (np. art. 18b ust. 1 u.s.g.), które to przepisy wskazują wyłącznie na taką właściwość Rady w odniesieniu do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, podczas gdy komisja rewizyjna jest "wewnętrzną jednostką rady gminy o charakterze pomocniczym", pozostającą względem rady gminy w stosunku podległości, a więc nie jest ona organem wykonawczym gminy ani jednostką organizacyjną gminy. Działanie komisji jako gremium (jak również indywidualne działanie jej przewodniczącego), które odbywa się w ramach sprawowanej funkcji podczas posiedzenia komisji, należy traktować zatem jako działanie samej rady gminy czyli organu, w którego strukturze funkcjonuje ta komisja. Zatem wykładnia celowościowa art. 229 pkt 1 k.p.a. przemawia za tym, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi na przewodniczącego komisji rady gminy jest ten sam organ, który posiada kompetencję do rozpatrywania skarg na działalność rady gminy, a więc wojewoda, a stanowisko takie – jak podkreślała strona skarżąca, co prawda odnośnie skarg na działalność przewodniczącego rady gminy – jest jednak wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, należało stwierdzić, że Wojewoda Pomorski błędnie przyjął, iż uchwała nr XXIX/318/2026 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 23 kwietnia 2026 r. w sprawie przekazania skargi na działanie Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej do Wojewody Pomorskiego naruszała w sposób istotny art. 229 pkt 1 k.p.a.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzygają o właściwości organów administracji publicznej w przypadku wniesienia skargi w trybie działu VIII tej ustawy.

Zgodnie z art. 229 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności:

1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa – będzie wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa;

2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda lub organ wyższego stopnia;

3) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy;

4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada powiatu;

5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - sejmik województwa;

6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów;

7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór;

8) ministra - Prezes Rady Ministrów;

8a) konsula - minister właściwy do spraw zagranicznych;

9) organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega.

Z przywołanego przepisu k.p.a. wynika, że w przypadku rady gminy ma ona kompetencję wyłącznie do rozpoznawania skarg dotyczących zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Kompetencji tej nie modyfikuje także przepis szczególny, tj. art. 18b u.s.g., który - w zakresie właśnie skarg wnoszonych w trybie działu VIII k.p.a. - stanowi, że rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. W ocenie Sądu wskazane przepisy k.p.a. oraz u.s.g. pozostają ze sobą kompatybilne i jasno określają zakres kompetencji, które rada realizuje poprzez powoływaną w tym celu komisję skarg, wniosków i petycji.

Jeżeli zaś chodzi o komisję rewizyjną, to stosownie zaś do art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.

W ocenie zatem Sądu komisja rewizyjna, powoływana przez daną radę gminy w celu wykonywania przysługujących jej kompetencji kontrolnych organu stanowiącego gminy wobec organu wykonawczego gminy oraz jednostek organizacyjnych i pomocniczych gminy (w szczególności poprzez kontrolę wykonania budżetu gminy – art. 18a ust. 3 u.s.g.), stanowi niewątpliwie "wewnętrzną komórkę organizacyjną" danej rady gminy, realizującą określony wycinek zadań opiniodawczo-kontrolnych w zakresie działań powierzonych przez ustawodawcę właściwości rad gmin (zob. np. art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Działalność zatem powoływanej każdorazowo (obligatoryjnie) przez radę gminy komisji rewizyjnej, powiązana jest ściśle z realizacją i wykonywaniem działań należących do właściwości rzeczowej organu stanowiącego, mając w istocie charakter służebny i pomocniczy w zakresie poruczonych radzie gminy zadań. Stąd też wszelka działalność komisji rewizyjnej (jej przewodniczącego) wpisywana być musi w istocie w działalność samej rady gminy. Innymi słowy, działalność i uprawnienia rady rewizyjnej są nierozerwalnie powiązane z działalnością i funkcjonowaniem rady gminy, a tym samym ocena działalności komisji rewizyjnej (jej przewodniczącego) powinna być traktowana jak ocena działalności rady gminy.

W ocenie Sądu, stosownie zatem do art. 229 pkt 1 k.p.a., organem właściwym do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i na działalność przewodniczącego komisji rewizyjnej jest wojewoda (za wyjątkiem spraw finansowych, w których organem właściwym do rozpoznania skargi jest regionalna izba obrachunkowa, co – jak wynika z przekazanych akt - nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy), a nie zaś rada gminy. Rada gminy nie jest organem zwierzchnim wobec swojej komisji. W skład takiej komisji wchodzą tylko radni (z wyjątkami wynikającymi z art. 18a ust. 2 u.s.g.), którzy jednocześnie pełnią swoje mandaty w radzie powiatu. Organem właściwym zatem na podstawie art. 229 pkt 1 k.p.a. do rozpoznania skargi na działanie przewodniczącego komisji powołanej przez radę gminy winien być zatem wojewoda (takie stanowisko zostało wyrażone w odniesieniu do przewodniczącego komisji skarg, wniosków i petycji rady powiatu w wyroku NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1545/24).

Prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko Sądu znajduje także potwierdzenie w ukształtowanej i ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych w odniesieniu do przyjmowania - na podstawie art. 229 pkt 1 k.p.a. - wojewody, jako organu właściwego w sprawach rozpatrywania skarg wnoszonych na przewodniczących rad gmin (por. postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2003 r., sygn. akt III SA 2318/03; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1362/18 czy wyrok NSA z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 4569/21). Zatem, tak jak w odniesieniu do przewodniczącego rady gminy ocena jego działalności powinna być traktowana jak ocena działalności rady gminy ze względu na wyłącznie funkcjonalny i organizacyjny charakter jego obowiązków, tak samo też w przypadku oceny działalności przewodniczącego komisji rewizyjnej ocena jego działalności – powiązanej stricte z wykonywaniem przez komisję wyłącznie pomocniczej (usługowej) funkcji wobec rady gminy – winna być również traktowana jak ocena działalności tej rady. Nie ma podstaw prawnych, aby rozdzielać ocenę działalności przewodniczącego (czy to rady czy też powołanej wewnątrz rady komisji) od całej rady. Przewodniczący bowiem (czy to rady czy także komisji, w tym rewizyjnej) nie ma innych zadań i kompetencji niż te, które wynikają z zadań i kompetencji przypisanych radzie. Tym samym, w świetle unormowania art. 229 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy (jak też przewodniczącego komisji powołanej przez radę) będzie wojewoda. Zgodnie z art. 229 pkt 1 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy jest wojewoda. Wojewoda jest więc organem właściwym do rozpoznania skargi z art. 227 k.p.a. na wykonywanie zadań i działalność rady gminy, pomimo tego że adresatem takiej skargi pozostaje przewodniczący rady gminy czy - jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – przewodniczący komisji rewizyjnej powołanej przez tę radę.

W ocenie Sądu należało też dodatkowo mieć w niniejszej sprawie na uwadze, że przepis art. 229 k.p.a. - wskazując na kompetencje nadzorcze w kontekście określenia właściwości rzeczowej organów w sprawach rozpatrywania skarg, o których mowa w art. 227 k.p.a. – został skonstruowany przez ustawodawcę z uwzględnieniem ogólnej zasady, że "nikt nie może być sędzią we własnej sprawie", a zatem – zgodnie z zamiarem racjonalnego ustawodawcy – przepis ten wyznacza do rozpoznawania skarg inne organy, aniżeli te których działalności lub zadań skarga dotyczy. Skoro – jak to zostało uprzednio już wskazane – skarga wniesiona została na Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej powołanej i funkcjonującej w ramach Rady Miejskiej w Redzie, to tym samym należało przyjąć, że – w obliczu braku regulacji szczególnych – skargę tę należało potraktować jako skargę na Radę Miejską w Redzie, a w konsekwencji organem właściwym do jej rozpoznania i rozpatrzenia, zgodnie z art. 229 ust. 1 k.p.a., winien być Wojewoda Pomorski.

Tym samym - wobec stwierdzenia przez Radę Miejską w Redzie, że przedmiotowa skarga dotyczą w istocie jej działalności - prawidłowym działaniem Rady było jej przekazanie uchwałą nr XXIX/318/2026 z dnia 23 kwietnia 2026 r. do Wojewody Pomorskiego, jako organu właściwego do jej rozpatrzenia.

Organ ma obowiązek przestrzegać swojej właściwości. W oparciu o art. 231 § 1 k.p.a. stwierdzając swoją niewłaściwość Rada Miejska w Redzie była zatem uprawniona do wskazania właściwego organu do rozpoznania tejże skargi, co też w sposób prawidłowy uczyniła.

Mając to na uwadze - w ocenie Sądu - opisane działania Rady Miejskiej w Redzie znajdowały oparcie w przepisach prawa, natomiast organ nadzoru nieprawidłowo stwierdził, że w kontrolowanej przez niego uchwale Rada Miejska w Redzie, w okolicznościach tej sprawy, dopuściła się istotnego naruszenia art. 229 pkt 1 k.p.a.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że Wojewoda Pomorski naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż kontrolowana uchwała nie była sprzeczna z prawem.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Pomorskiego na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożenie wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wystąpił z takim wnioskiem a pełnomocnik strony skarżącej nie sprzeciwił się temu wnioskowi i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).