Fundacja przejęła przedszkole w 2022 r. Sąd uchylił decyzję o zwrocie dotacji z 2020 r.

Zaskarżoną decyzją z 10 grudnia 2025 r., nr SKO.X/421/16/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji "[...]" z siedzibą w B. (dalej: Strona, Skarżąca, Fundacja) od decyzji Prezydenta Miasta B. z 31 lipca 2025 r., nr [...], w sprawie zwrotu części dotacji – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W podstawie prawnej powołało się m.in. na przepisy art. 138 §1 pkt.1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 252 ust.1 pkt 2, ust. 3, 5, 6 pkt 2, art. 60 pkt.1, art. 61 ust.1 pkt.4, art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.).

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją organu I instancji określono wobec Fundacji obowiązek zwrotu kwoty 162 711,98 zł, stanowiącej część dotacji przekazanej z budżetu miasta w okresie od stycznia 2020 r. do grudnia 2020 r. na dzieci posiadające orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz na dzieci nieposiadające orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego uczęszczające do Przedszkola Artystycznego "[...]" w B. jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z 10 grudnia 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, przyjmując przy tym, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowane przedszkole. Zmiana organu prowadzącego jakim była w 2020 r. Fundacja Wspierająca Rozwój Pedagogiki na skarżącą Fundację nastąpiła z dniem 1 września 2022 r. SKO podzieliło pogląd, że publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej placówki determinuje wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną szkołę (przedszkole). O tym zaś, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w ewidencji. Nadto ustalono, że sporna kwota nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem i tym samym podlega zwrotowi do budżetu Miasta B.

W skardze na powyższą decyzję ostateczną Fundacja zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną interpretację art. 28 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 439), polegające na przyjęciu, że dotacja udzielana jest niepublicznemu przedszkolu, a nie organowi prowadzącemu niepubliczne przedszkole, co skutkuje błędnym ustaleniem kręgu stron postępowania i skierowaniem decyzji do podmiotu niebędącego stroną. W konsekwencji prowadzi to do błędnego ustalenia, że Fundacja "[...]" jest podmiotem zobowiązanym do zwrotu dotacji, w sytuacji gdy zobowiązanie to powinno obciążać poprzedni organ prowadzący tj. Fundację Wspierającą Rozwój Pedagogiki, który dotację otrzymał. Powyższe uchybienie prowadzi do nieważności postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, iż wydatki na ubezpieczenia społeczne (ZUS) i podatek dochodowy w łącznej kwocie 66 427,10 zł zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, co było skutkiem naruszenia zasady bezpośredniości postępowania dowodowego. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na ustaleniach z postępowania kontrolnego, bezkrytycznie przyjmując zawarte w nim wnioski o braku dokumentacji, przy jednoczesnym bezzasadnym oddaleniu wniosku dowodowego strony o przesłuchanie świadka (księgowej) P. S., który to dowód miał na celu wykazanie okoliczności przeciwnej - tj. faktu dokonania płatności za pracowników przedszkola w ramach przelewów zbiorczych oraz prawidłowego rozliczenia uzyskanych dotacji,

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, polegającej na przyjęciu, że w okresie objętym kontrolą należności publicznoprawne (składki ZUS oraz zaliczki na podatek dochodowy) nie zostały przez Skarżącą poniesione na cele oświatowe. Organ wyprowadził ten wniosek wyłącznie z faktu technicznego ujęcia płatności w formie przelewów zbiorczych, pomijając fakt, że fizyczne przekazanie środków nastąpiło. Wniosek Organu implikuje nielogiczne i sprzeczne z doświadczeniem życiowym założenie, że placówka oświatowa funkcjonowała przez cały rok budżetowy, nie ponosząc kosztów pracowniczych, tj. że personel świadczył pracę nieodpłatnie lub był zatrudniony z pominięciem obowiązków ubezpieczeniowych i podatkowych, co w przypadku podmiotu otrzymującego dotację publiczną jest zdarzeniem niemożliwym,

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez: naruszenie zasady bezpośredniości postępowania dowodowego, polegające na arbitralnym zakwestionowaniu przyjętej przez stronę metody podziału kosztów wspólnych (opartej na realnej kosztochłonności kształcenia specjalnego - tzw. wagi subwencyjne) i zastąpieniu jej metodą statystyczną organu (opartą wyłącznie na liczbie dzieci), przy jednoczesnym bezzasadnym oddaleniu wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka P. S. (księgowej) na okoliczność uzasadnienia ekonomicznego przyjętej proporcji. Organ oparł się w tym zakresie wyłącznie na własnych domniemaniach i ogólnej praktyce urzędniczej (dowód pośredni), rezygnując z wyjaśnienia specyfiki kosztowej tej konkretnej placówki w drodze dowodu z zeznań świadka (dowód bezpośredni).

Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzji nie odpowiada wymogom prawa, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 252 ust. 1 u.p.f. w 2020 r., kiedy udzielana była sporna dotacja - dotacje udzielone z budżetu Jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z kolei ust. 5 stanowił, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Przepis art. 252 u.f.p. ma charakter obligatoryjny – obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa (ex lege), a decyzja o zwrocie ma charakter deklaratoryjny. Organ nie dysponuje uznaniem administracyjnym co do wydania decyzji o zwrocie dotacji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w art. 252 u.f.p. Natomiast kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie strony postępowania, odpowiedzialnej za wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem.

Pojęcie "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" nie zostało zdefiniowane w u.f.p. W orzecznictwie jednolity jest pogląd, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która po pierwsze została wydatkowana w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów aniżeli te, na które została udzielona albo na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach oświatowych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji. Charakter zaś przedmiotu postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem czyni uzasadnionym oczekiwanie organu, by to beneficjent dotacji wylegitymował się należytą dokumentacją przedstawiającą przepływ pieniędzy z pozyskanej dotacji. W tego rodzaju postępowaniu to beneficjent powinien przedstawić taki materiał, który jednoznacznie świadczy o zgodnym z prawem wydatkowaniu dotacji. Przepisy k.p.a. nie wykluczają także tego, by w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwrotu dotacji korzystać z otwartego katalogu dowodów, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Niemniej jednak w praktyce to właśnie dokumenty są kluczowe dla wykazania przepływu środków. W sytuacji ich braku obrona tezy o zgodnym z prawem pobraniu lub wykorzystaniu dotacji jest skomplikowana (vide: wyroki NSA z 9.02.2024r., I GSK 180/20; z 15.03.2024r., I GSK 395/20). W doktrynie wskazuje się, że termin "przeznaczenie" oznacza określony z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz lub środek (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1988, t. II, s. 1025). W konsekwencji, "przeznaczenie" konkretnej dotacji określają przepisy regulujące zasady jej udzielania i wydatkowania.

W niniejszej sprawie kontrola sądu administracyjnego obejmuje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, a zatem ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania reguł postępowania administracyjnego. W realiach sprawy zasadnicze znaczenie miała ocena trzech zagadnień: prawidłowości określenia strony postępowania, wykładni pojęcia wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem oraz zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przy ustalaniu, czy zajęcia WWR zostały zrealizowane.

Oceniając w pierwszej kolejności najdalej idący zarzut dotyczący błędnego ustalenia strony postępowania tj. naruszenia art. 28 k.p.a. należało stwierdzić, że zasługuje on na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji organu I instancji w ewidencji figurowała jako organ prowadzący dotowane przedszkole Fundacja Wspierająca Rozwój Pedagogiki, która dotację otrzymała. Tymczasem organ odwoławczy przyjął, że to skarżąca Fundacja "[...]" jako aktualny organ prowadzący reprezentuje placówkę w stosunku dotacyjnym, także w zakresie rozliczenia i zwrotu dotacji. Stanowisko swoje SKO oparło na części orzecznictwa sądów administracyjnych, które przyjmuje, że publicznoprawny charakter obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej placówki uzasadnia skierowanie decyzji zwrotowej do aktualnego organu prowadzącego, zwłaszcza gdy mamy do czynienia z kontynuacją działalności tej samej placówki, a nie z jej likwidacją i utworzeniem nowej jednostki.

Natomiast Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał za trafny zarzut, że decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną. Uchybienie to jednak nie mogło prowadzić do nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nie skierował decyzji do podmiotu całkowicie obcego sprawie, lecz do podmiotu ujawnionego jako aktualny organ prowadzący placówkę, któremu — według przyjętej przez siebie wykładni przepisów — przypisano obowiązki publicznoprawne związane z dalszym prowadzeniem placówki i rozliczeniem środków publicznych. Na powyższą wykładnię przepisu, w oparciu o orzecznictwo, powołało się SKO. Wprawdzie poglądu tego jednak nie podziela tut. Sąd, ale przyjęta ocena nie może być utożsamiana ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez SKO prawa.

Zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został już zaakceptowany i utrwalony pogląd, że dotacja przyznawana jest organowi prowadzącemu szkołę i organ ten ma ją przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonej przez siebie szkoły, a w konsekwencji to ten organ jest odpowiedzialny za prawidłowe jej wykorzystanie (vide: wyroki NSA: z 24 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1043/23; z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 39/24; z 3 grudnia 2025r., o sygn. akt I GSK 1174/25). W wyrokach tych zaakcentowano, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120, 295 i 1598), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki (art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe). W myśl art. 168 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe w przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych, o których mowa w ust. 4 pkt 1, składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę. W przypadku zgonu osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę wniosek składa osoba, która została wskazana w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 4a lub 4b, w terminie 14 dni od dnia zgonu. Zmiana organu prowadzącego następuje z dniem dokonania wpisu tej zmiany do ewidencji. Przepisy ust. 4 pkt 1 i 4 oraz ust. 9-12 stosuje się odpowiednio.

W realiach rozpoznawanej sprawy dotacja dotyczyła okresu od stycznia do grudnia 2020 r.; zmiana podmiotu - organu prowadzącego szkołę w ewidencji działalności oświatowej nastąpiła 29 sierpnia 2022 r.; decyzję organu pierwszej instancji określającą zwrot dotacji wydano natomiast 31 lipca 2025 r.`

Podkreślić także należy, że w w/w orzecznictwie zaakcentowano, że zmiana podmiotu nie ma znaczenia dla zdarzenia, które już nastąpiło - z mocy prawa powstało bowiem zobowiązanie do zwrotu. Jak już wskazano wcześniej, zobowiązanym jest ten organ prowadzący szkołę, który sprawował tę funkcję w okresie kiedy powstał obowiązek zwrotu, w tym wypadku z chwilą wydatkowania dotacji wbrew regulacjom ustawy (wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem). Powyższe stanowisko skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela.

W konsekwencji tak przyjętej wykładni przepisów należało stwierdzić, że decyzje administracyjne organów obu instancji błędnie ustaliły podmiot zobowiązany do zwrotu części pobranej dotacji za 2020r., bowiem skarżąca nie była beneficjentem tych środków i tym samym nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej ich zwrotu w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Powyższe ustalenie zaś wyklucza dopuszczalność analizy zasadności pozostałych zarzutów skargi wobec stwierdzonego uchybienia w statusie podmiotu, do którego adresowane były decyzje.

Podobne stanowisko i jego argumentację przedstawił tut. Sąd w nieprawomocnym wyroku z 16 czerwca 2026 r. w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" , sygn. III SA/Gl 1131/25, które Sąd w składzie orzekającym w całości podzielił.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.