Ocieplenie ścian rozpoczęte przed umową. Sąd oddalił skargę wspólnoty na odmowę dotacji

Prezydent Miasta Krakowa zaskarżonym aktem z dnia 11 sierpnia 2025 r. po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej – W. przy ul. O. [...] w K. znak: WS-15-1.607.4.3.2025 z dnia 18 czerwca 2025 r. w sprawie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa na realizację zadania z zakresu ochrony środowiska w ramach Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych, na terenie Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą nr XXV/576/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2025 r., w nieruchomości przy ulicy O. [...] w K., poinformował stronę skarżącą, o negatywnym rozpatrzeniu wniosku.

Organ wskazał, że zgodnie z § 30 pkt 7 ww. uchwały Gmina Miejska Kraków odmówi wypłacenia dotacji w przypadku stwierdzenia rozpoczęcia lub zakończenia prac związanych z realizacją zadania objętego wnioskiem przed zawarciem umowy dotacyjnej. W wyniku przeprowadzonej kontroli przedwykonawczej w dniu 11 lipca 2025 r., stwierdzono, że prace związane z ociepleniem ścian zewnętrznych, które zostały wskazane w audycie do wykonania, zostały już rozpoczęte.

Organ podał, że informacja o kryteriach wyboru wniosków o udzielenie dotacji została zamieszczona na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa: www.bip.krakow.pl, oraz poinformował, że rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższy akt złożyła strona skarżąca – W. przy ul. O. [...] w K. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu § 15 uchwały RMK nr XXV/576/25 z dnia 7 maja 2025 r. poprzez przyjęcie, na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że zachodzą podstawy do odmowy przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa na realizację zadania z zakresu ochrony środowiska w ramach Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych na terenie Miasta Krakowa.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że dokonana w dniu 11 sierpnia 2025 r. ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że złożyła do Gminy Miejskiej Kraków wniosek o dofinansowanie prac wskazanych w audycie energetycznym ze środków budżetu Miasta Krakowa na realizację zadania z zakresu ochrony środowiska w ramach Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych na terenie Miasta Krakowa.

Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu i stwierdziła, że fakt, iż w dniu 11 lipca 2025 r. stwierdzono rozpoczęcie prac, nie oznacza, iż wszystkie prace opisane w audycie energetycznym zostały do tego dnia wykonane. Przeciwnie, prace te w zdecydowanej większości nie zostały do tego dnia wykonane, a zatem brak było podstaw do odmowy przyznania dotacji w pełnej wysokości. Na prace niewykonane w dniu 11 lipca 2025 r. dotacja winna zostać przyznana, gdyż w zakresie prac niewykonanych na dzień 11 lipca 2025 r. nie zostały spełnione przesłanki negatywnego rozpoznania wniosku przewidziane w § 15 uchwały RMK nr XXV/576/25 z dnia 7 maja 2025 r.

Zdaniem strony skarżącej zgodnie z § 10 uchwały RMK nr XXV/576/25 z dnia 7 maja 2025 r. dotacja ma na celu dofinansowanie kosztów koniecznych do realizacji zadania w nieruchomości wspólnej, a nie sfinansowanie ich w całości. Stąd, wykonanie niewielkiego zakresu prac nie może stanowić przeszkody do uzyskania dotacji na dofinansowanie pozostałej części prac.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie na zasadzie art. 58 §1 pkt 2 p.p.s.a. jako wniesionej po terminie, ewentualnie jej oddalenie na zasadzie art 151 p.p.s.a jako całkowicie niezasadnej. Zdaniem organu niedotrzymanie terminu do wniesienia skargi stanowi okoliczność zawinioną po stronie strony skarżącej. Podkreślił, że pismo organu znak: WS-15-1.607.4.3.2025.AS z dnia 11.08.2025 r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dotacji celowej zostało doręczone wspólnocie w dniu 11.08.2025 r., zaś strona skarżąca wniosła skargę do WSA w Krakowie za pośrednictwem organu w dniu 17.09.2025 r., a zatem z naruszeniem 30 dniowego terminu, który upłynął w dniu 10.09.2025 r.

Organ alternatywnie wniósł o oddalenie skargi, jako całkowicie niezasadnej. Organ wskazał, że zasady udzielania dotacji celowych na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska w ramach gminnego Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych na terenie Miasta Krakowa określa Uchwała Nr XXV/576/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2025 r.

Wniosek strony skarżącej o udzielenie dotacji celowej w ramach Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych dla Miasta Krakowa wpłynął do Urzędu Miasta Krakowa w dniu 18 czerwca 2025 r.

Dnia 11 lipca 2025 r. w celu potwierdzenia zasadności przyznania dofinansowania, upoważnieni pracownicy organu przeprowadzili kontrolę przedwykonawczą w nieruchomości przy ul. O. [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że prace związane z dociepleniem ścian zewnętrznych, wskazane w audycie energetycznym sporządzonym przez E. jako niezbędne do wykonania, dla osiągnięcia wymaganego programem efektu ekologicznego, zostały już rozpoczęte.

Z czynności kontrolnych został sporządzony pisemny protokół, którego integralną część stanowi wykonana dokumentacja fotograficzna. Stwierdzenie nieprawidłowości podczas czynności kontrolnych skutkowało określeniem niezgodnego jej wyniku co zostało odnotowane w protokole.

Informacja o kryteriach wyboru wniosków o udzielenie dotacji została podana do publicznej wiadomości na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa:

www.bip.krakow.pl. Wnioskodawca biorący udział w programie potwierdził składając wniosek, że jest mu znana treść właściwej Uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych na terenie Miasta Krakowa oraz ogłoszenia o naborze wniosków.

Na dowód powyższego W. ul. O. [...] jako załącznik do wniosku o udzielenie dotacji przedłożyła uchwałę Nr 8/2025 wspólnoty, w której potwierdzono zgodę współwłaścicieli na udział w Programie oraz zapoznanie się z jego warunkami i ich akceptację. Z uwagi na wskazane powyżej obowiązujące przepisy prawa miejscowego, rozpoczęcie prac termomodernizacyjnych budynku przed podpisaniem umowy dotacyjnej skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniosku, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 11 września 2025 r.

Organ przypomniał, że w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości tj. rozpoczęcie prac przed rozpatrzeniem wniosku o dofinansowanie.

Na rozprawie w dniu 10 września 2026 r. pełnomocnik organu oświadczył, że co do zasady w takich sprawach jak niniejsza strony są pouczane o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co reguluje procedura WS-65, którą przedłożył do akt i która jest dostępna w BIP-ie Miasta Krakowa. W tej sprawie strona nie została pouczona o sposobie i terminie zaskarżenia czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności, natomiast art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi, że w sprawie skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd podziela stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 821/17, oraz wyroku WSA z dnia 27 października 2017r., sygn. akt I SA/Kr 787/17 oraz z dnia 21 listopada 2018r. sygn. I SA/Kr 554/18, że czynność Prezydenta Miasta dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniając ich uczestnikom określone gwarancje procesowe.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Przedmiotem kontroli Sądu jest czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 sierpnia 2025 r. W dniu podjęcia została ona doręczona stronie skarżącej na jej adres e-mailem.

Termin 30 dni do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, upłyną w dniu 10 września 2025 r. Skarga złożona została w dniu 17 września 2025 r., co oznacza, że skarga została wniesiona po terminie.

Tryb odwoławczy opisany został w procedurze WS-65 dostępnej na BIP Miasta Krakowa, która stanowi, że rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odmowa przyznania dotacji celowej stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a i może być zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przy ul. Rakowickiej 10, 31-511 Kraków, w terminie 30 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Krakowa (Plac Wszystkich Świętych 3-4,31-004 Kraków).

W ocenie Sądu okolicznością przesądzającą o braku winy w niedotrzymaniu terminu jest niekwestionowany fakt, że strona skarżąca nie została prawidłowo pouczona o sposobie i o terminie zaskarżenia aktu. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że powyższy akt został doręczony na adres e- mail, przy jednoczesnym braku pouczenia, że przesłanie tej informacji o wydaniu negatywnego rozpatrzeniu wniosku jest zdarzeniem skutkującym rozpoczęciem biegu terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego. Powyższe okoliczności uzasadniają konkluzję, że strona skarżąca uchybiła terminowi bez swojej winy. Sąd wskazuje, że organ nie tylko nie pouczył strony skarżące o możliwości i terminie zaskarżenia aktu ale wręcz podkreślił, że akt ten nie jest decyzją co u strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika mogło wywołać wątpliwość czy jest on w ogóle zaskarżalny. Fakt braku pouczenia przyznał pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 10 września 2026 r.

Sąd uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony skarżącej, a zatem brak jest przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej bezskuteczności. Skarga podlegała oddaleniu.

Istota problemu w niniejszej sprawie dotyczy tego czy organ zasadnie odmówił stronie skarżącej udzielenie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa w celu wykonania zadania z zakresu ochrony środowiska ze środków budżetu Miasta Krakowa na realizację zadania z zakresu ochrony środowiska w ramach Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych.

Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia chronologii czynności podejmowanych w sprawie bowiem zagadnienie to miało zasadniczo przesądzający wpływ na ocenę działania organu dotującego, która zdaniem Sądu była prawidłowa.

Strona skarżąca w dniu 18 czerwca 2025 r. złożył do Prezydenta Miasta Krakowa wniosek o dofinansowanie zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska w ramach Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych na terenie Miasta Krakowa. We wniosku wskazano datę rozpoczęcia od terminu wskazanego w umowie 02.06.2025 r. data zakończenia od terminu wskazanego w umowie 15.09.2025 r.

W dniu 11 lipca 2025 r. organ przeprowadził kontrole w budynku przy ul. O. [...], wynik kontroli wykazał niezgodność pomiędzy stanem faktycznym i stanem opisanym we wniosku o udzielenie dotacji.

W dniu 21 lipca 2025 r. Organ wezwał stronę skarżąca do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Powyższe braki zostały uzupełnione w dniu 28 lipca 2025 r.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2025 r. organ poinformował stronę skarżącą o negatywnej ocenie wniosku. Organ podniósł, ze podczas kontroli stwierdzono, że prace związane z dociepleniem ścian zewnętrznych, zostały już rozpoczęte.

Zasady udzielania dotacji celowych na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska w ramach gminnego Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych na terenie Miasta Krakowa określa Uchwała Nr XXV/576/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2025 r. Obejmuje ona zasady udzielania dotacji celowych na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska w postaci kryteriów wyboru inwestycji do dofinansowania, trybu weryfikacji spełnienia tych kryteriów, trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji celowej i sposób jej rozliczania oraz określa kategorie uprawnionych podmiotów do otrzymania dotacji celowej a także dodatkowe kryteria i warunki, jakie będą musiały zostać spełnione przez te podmioty.

Strona skarżąca stwierdziła, że fakt, iż w dniu 11 lipca 2025 r. stwierdzono rozpoczęcie prac, nie oznacza, iż wszystkie prace opisane w audycie energetycznym zostały do tego dnia wykonane. Przeciwnie, prace te w zdecydowanej większości nie zostały do tego dnia wykonane, a zatem brak było podstaw do odmowy przyznania dotacji w pełnej wysokości. Na prace niewykonane w dniu 11 lipca 2025 r. dotacja winna zostać przyznana, gdyż w zakresie prac niewykonanych na dzień 11 lipca 2025 r. nie zostały spełnione przesłanki negatywnego rozpoznania wniosku przewidziane w § 15 uchwały RMK nr XXV/576/25 z dnia 7 maja 2025 r.

Zdaniem Sądu stanowisko strony skarżącej jest nieprawidłowe. Tryb postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie dotacji określa § 13 uchwały. Zgodnie z uchwałą:

- § 8 ust 1 - dofinansowaniem w ramach Programu nie będą objęte zadania/elementy zadań zakończone/rozpoczęte przed podpisaniem umowy o przyznanie dotacji w ramach Programu;

- § 15 ust. 1 ppkt 3 - wniosek podlega negatywnemu rozpatrzeniu w przypadku rozpoczęcia prac związanych z realizacją zadania objętego wnioskiem przed zawarciem umowy dotacyjnej;

- § 17 - beneficjent zobowiązany jest do realizacji zadania po podpisaniu umowy, w terminach, zakresie i w sposób określony w umowie;

- § 30 pkt 7 - Gmina Miejska Kraków odmówi wypłacenia dotacji w przypadku stwierdzenia rozpoczęcia lub zakończenia prac związanych z realizacją zadania objętego wnioskiem przed zawarciem umowy dotacyjnej.

W niniejszych przepisach brak jest podziału na etapy zadania objętego wnioskiem, wniosek podlega negatywnemu rozpatrzeniu w przypadku rozpoczęcia prac, a nie któregoś z etapów. Takie rozpoczęcie miało miejsce w niniejszej sprawie, co wynika jednoznacznie z protokołu kontroli z dnia 11 lipca 2025 r. i czemu nie zaprzecza sama strona skarżąca, twierdząc jedynie, że prace te w zdecydowanej większości nie zostały do tego dnia wykonane. Sąd wskazuje, że wobec jednoznacznie brzmiących przepisów uchwały, nie ma znaczenia zakres wykonanych prac liczy się jedynie fakt ich rozpoczęcia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.