Brak dzienników zajęć nie wystarczył do zwrotu dotacji przedszkola, sąd uchylił decyzje

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 listopada 2025 r. sygn. akt: SKO.SW/4101/9/2025 po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – G. J. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2024 r., znak: EK- 07.4431.2.5.2024.DB, w sprawie określenia należności z tytułu dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków, orzekającej o:

określeniu należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości 122 222,07 (słownie: sto dwadzieścia dwa tysiące dwieście dwadzieścia dwa złote 7/100) z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 roku przez Niepubliczne Przedszkole K. w K. przy ul. O. [...] ( [...] K.),

nakazaniu dokonania zwrotu ww. należności, wraz odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych,

na podstawie art. 60 pkt 1, art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. 2025 r. poz. 1483, dalej u.f.p.), art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacji podatkowej (t. j.: Dz. U. 2025 r. poz. 111, ze zm., dalej jako Ordynacja podatkowa lub o.p.), w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t. j.: Dz. U. 2025 r. poz. 1043, ze zm., dalej p.o.), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.: Dz. U. 2025 r. poz. 439, dalej u.f.z.o.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł o określeniu należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości 122 222,07 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 roku przez Niepubliczne Przedszkole K. w K. przy ul. O. [...] i nakazał dokonanie zwrotu ww. należności, wraz odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Organ wskazał, że zwrotu można dokonać w szczególności na wskazany w decyzji organu I instancji rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa, wraz z ustawowymi odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, odsetki od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości nalicza się od dnia następującego po upływie terminów zwrotu. Termin zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, konstytuuje się w momencie stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości i wynosi 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności.

W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawiono stan faktyczny sprawy i wskazano, że Niepubliczne Przedszkole K. z siedzibą w K. otrzymało z budżetu Gminy Miejskiej Kraków w 2021 r. kwotę dotacji w wysokości 275 411,48 zł.

Organ wskazał, że okresie od 24 sierpnia do 25 października 2022 r. w Niepublicznym Przedszkolu K. w K., prowadzonym przez skarżącego, została przeprowadzona kontrola prawidłowości pobrania dotacji udzielonej temu przedszkolu w 2021 r. Na podstawie analizy przedłożonej dokumentacji kontrolujący ustalił, że w 2021 r. część dotacji w wysokości 10 268,24 zł została pobrana w nadmiernej wysokości, w związku z tym, że do naliczenia dotacji wykazano siedmioro dzieci, pomimo braku obecności na zajęciach obejmującej jeden pełny miesiąc oraz wykazano jedno dziecko, pomimo braku wpisu na listę obecności. Przebieg kontroli oraz szczegółowe jej ustalenia zostały przedstawione w protokole kontroli znak [...] (k. 100-102); dokumenty przedstawione w toku kontroli przez kontrolowany podmiot, będące podstawą dokonanych ustaleń stanowią część akt kontroli.

Organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania i wskazał, że dnia 2 grudnia 2022 r. skarżącemu doręczono wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2022 r. (znak [...]). W wystąpieniu pokontrolnym stwierdzono, że w okresie poddanym kontroli część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 10 268,24 zł w związku z ujawnieniem nieprawidłowości polegających na wykazaniu siedmiorga dzieci do dotacji, pomimo braku obecności na zajęciach obejmującej jeden pełny miesiąc, a także wykazaniu do dotacji jednego dziecka, pomimo braku wpisania go na listę obecności

W związku z ujawnieniem w toku kontroli nieprawidłowości w zakresie pobrania dotacji udzielonej w 2021 r. Niepublicznemu Przedszkolu K. z siedzibą w K. - okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w 2021 r. w kwocie 10 268,24 zł - pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. zawiadomiono skarżącego o toczącym się z urzędu postępowaniu administracyjnym pod znakiem EK-07.4431.2.5.2024.DB (k. 125-126) w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków, wskazując powód wszczęcia postępowania.

Następnie wskazano na podjęte w toku postępowania czynności celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego m.in. na wezwanie skarżącego do:

1. przedstawienia (przesłania) kopii arkuszy organizacyjnych Niepublicznego Przedszkola K. za lata szkolne: 2020/2021 i 2021/2022 wraz z opiniami Małopolskiego Kuratora Oświaty do tych arkuszy organizacyjnych, o których opiniach mowa w art. 110 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe (t. j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 900 ze zm.),

2. przedstawienia (przesłania) kopii dzienników zajęć Niepublicznego Przedszkola K. za lata szkolne: 2020/2021 i 2021/2022 części obejmującej: stronę tytułową, listę obecności, informacje o dzieciach (i ich opiekunach) oraz wykaz uczęszczania na zajęcia (i zestawienie obecności dzieci). Ponadto w wezwaniu tym wskazano, że brak przedstawienia wyjaśnień i odpowiednich dokumentów w terminie może mieć negatywny wpływ na wynik postępowania.

Strona jednak nie uczyniła zadość ww. wezwaniu, dlatego pismem z dnia 15 maja 2024 r. (k. 130) organ I instancji ponownie wezwał Stronę do przedstawienia dokumentów określonych w wezwaniu z dnia 2 kwietnia 2024 r. w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Organ wskazał również, że Strona była już wzywana do przedstawienia dokumentów w terminie 10 dni od otrzymania pisma, jednak nie uczyniła zadość temu wezwaniu.

Również, w przypadku tego pisma, Strona pozostała bierna i nie odpowiedziała na nie.

W dniu 10 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa wystosował do Strony postanowienie dowodowe znak EK-07.4431.2.5.2024.DB (k. 136-138), w którym dopuścił dowód z dokumentacji zgromadzonej i wytworzonej w trakcie kontroli znak [...], w postanowieniu tym wymieniono dopuszczone dowody.

W postanowieniu tym organ poinformował Stronę, że kwota należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości określona w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 listopada 2022 r. znak [...] może zostać powiększona w decyzji kończącej postępowanie do kwoty 275 411,48 zł.

Organ wskazał, że potencjalne określenie wyższej kwoty należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości względem tej wskazanej w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 listopada 2022 r., wiąże się z brakiem przedstawienia odpowiednich dokumentów tj. dzienników zajęć, które pozwoliłyby na oczywiste stwierdzenie, że 13 dzieci zostało prawidłowo zapisanych do przedszkola. We fragmentarycznie przedstawionych dziennikach zajęć, ww. dzieci nie są ujęte na żadnej z list obecności znajdujących się w dziennikach zajęć na lata szkolne 2020/2021 i 2021/2022. Organ również wskazał, że w przypadku reszty dzieci, które były wykazywane do dotacji w systemie Obsługi Dotacji Placówek Niepublicznych (ODPN) przez organ prowadzący, nie można jednoznacznie określić obecności dzieci, które zostały prawidłowo zapisane do Niepublicznego Przedszkola K., ze względu na to, że organ I instancji posiada wyłącznie fragmenty dzienników za lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022. Ww. sytuacje skutkują brakiem uprawnienia do pobierania dotacji na powyżej wskazane dzieci.

W dniu 17 czerwca 2024 r. do organu I instancji, wpłynęło pismo Strony (k. 140-141), stanowiące odpowiedź na postanowienie dowodowe z dnia 10 czerwca 2024 r., które stanowiło równocześnie wypowiedzenie się w sprawie.

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. (k. 143-144) organ I instancji odmówił udostępnienia akt postępowania w formie elektronicznej.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w tej sprawie termin zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 r. upłynął 19 grudnia 2022 r. Zgodnie natomiast z art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, odsetki od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości nalicza się od dnia następującego po upływie terminów zwrotu.

Ponadto organ I instancji wskazał, że protokół kontroli przeprowadzonej w Niepublicznym Przedszkolu K. jest zasadniczym dowodem w sprawie dotyczącej zwrotu udzielonej dotacji oświatowej. Protokół kontroli nie stanowi jednak rozstrzygnięcia w sprawie, a jest w istocie rzeczy jednym z dowodów podlegających ocenie w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że ustalenia kontroli należy odnieść do innych dowodów w sprawie.

Prezydent Miasta Krakowa poddał analizie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ uwzględnił również dokumentację kontroli znak [...] obejmującą w szczególności: roczne sprawozdanie z wykorzystania dotacji otrzymanej w 2021 r. przez Niepubliczne Przedszkole K. z siedzibą w K., kopie niektórych umów dzieci korzystających z usług przedszkola, kopie niektórych opłat za korzystanie z przedszkola, a także kopie fragmentarycznych części dzienników zajęć na lata szkolne 2020/2021 i 2021/2022.

Organ podkreślił również, że dwukrotnie wzywał skarżącego do przedstawienia dokumentów (dzienników zajęć za lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022), które potwierdzałyby prawidłowy zapis 13 dzieci do przedszkola, a także zawierałyby pełny zapis obecności dzieci w okresie kontrolowanym, który potwierdzałby faktyczne korzystanie przez te dzieci z usług realizowanych przez przedszkole. Strona jednak dwukrotnie nie przedłożyła żadnych dokumentów w sprawie.

Następnie na podstawie zgromadzonej i przeanalizowanej w toku postępowania dokumentacji, Prezydent Miasta Krakowa dokonał następujących ustaleń:

1. W zakresie braku przedłożenia dzienników zajęć za lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022 wskazano, że:

Pierwsza z nieprawidłowości dotyczy braku przedłożenia dokumentów potwierdzających fakt korzystania z usług przedszkola przez dzieci tj. całości dzienników zajęć na lata szkolne 2020/2021. Fragmentarycznie przedstawione dzienniki zajęć na ww. okres nie pozwalają na potwierdzenie, że 33 dzieci wykazanych w systemie Obsługi Dotacji dla Placówek Niesamorządowych w sposób faktyczny korzystały z usług Niepublicznego Przedszkola K. z siedzibą w K. i tym samym, że posiadały status ucznia uprawniający do ubiegania się o dotację oświatową.

Jak wyjaśnił organ I instancji prawną podstawą udzielania (z perspektywy organu dotującego) i pobierania dotacji (z perspektywy beneficjenta) w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli jest art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z treścią którego przedszkole otrzymuje zasadniczo na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli. W przepisie tym zatem ustanowiono wysokość dotacji (a dokładnie jej stawki, na jednego ucznia): jest to podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli oraz wskazano podstawę, kluczowy warunek udzielenia dotacji z jednej strony, oraz prawidłowego jej pobrania z drugiej, czyli istnienie ucznia, tj. dziecka w prawidłowy sposób zapisanego do przedszkola i niepodlegającego skreśleniu z listy uczniów (czyli o prawidłowym statusie ucznia), korzystającego z wychowania przedszkolnego (zob. art. 2 pkt 33 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych), co podlegało odpowiedniemu dokumentowaniu. W konsekwencji kwotę dotacji stanowi iloczyn liczby uczniów oraz podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Mając na uwadze powyższe, nieprawidłowości takie jak wykazanie do naliczenia dotacji dzieci, które nie były uczniami przedszkola, tj. nie można określić ich wpisu do dziennika lub nie ma możliwości określenia obecności dzieci przez braki w dokumentacji, stanowią - zdaniem organu I instancji - o pobraniu (części) dotacji w nadmiernej wysokości, tj. w wysokości wyższej niż określona art. 17 ust. 1 ww. ustawy (iloczyn liczby uczniów oraz podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli).

Organ przypomniał, że dzienniki zajęć przedszkola są dokumentami urzędowymi. Ponadto wskazano, że to dzienniki zajęć przedszkola jako dokumenty przeznaczone do ewidencjonowania dzieci i ich nieobecności (na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji, Dz. U. z 2024 r. poz. 50), a do tego dokumenty urzędowe, których wiarygodność nie budzi wątpliwości, wespół z pozostałą, korespondującą z nimi dokumentacją (chociażby oświadczeniami rodziców dzieci), stanowią wystarczający i wiarygodny dowód w odniesieniu do dzieci zapisanych do przedszkola i ich uczęszczania do niego (obecności i nieobecności). Niezależnie od wszystkich poprzednich etapów zapisywania dziecka do przedszkola (rekrutacja, zawieranie umowy, itd.), dopiero prawidłowy wpis w dzienniku zajęć, kontrola obecności i prawidłowe poświadczenie tych okoliczności, uprawniają do pobierania na dziecko dotacji.

a) Brak możliwości określenia prawidłowego zapisu dziecka do Przedszkola:

W tym zakresie organ I instancji wskazał, że fragmentarycznie przedstawione dzienniki zajęć za lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022 nie pozwalają na określenie prawidłowego zapisu 13 dzieci do Niepublicznego Przedszkola K. Ponadto w związku z brakiem wpisu tych dzieci do dzienników zajęć, w posiadaniu których jest organ, nie można określić tego, czy dzieci te w sposób faktyczny korzystały z usług przedszkola, tj. brak możliwości określenia obecności (brak ewidencjonowania obecności). W związku z powyższym organ I instancji w wyniku analizy posiadanych dzienników zajęć za lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022, oraz wydruku z systemu ODPN (k. 72) stwierdził, że dotacja pobrana w 2021 r. na wskazanych 13 uczniów została pobrana w nadmiernej wysokości (ze względu na brak możliwości potwierdzenia prawidłowego zapisu dzieci, a co za tym idzie brak możliwości stwierdzenia obecności dzieci w Przedszkolu).

Organ szczegółowo w odniesieniu do każdego dziecka wskazał, że dziecko nie zostało wpisane do żadnego z dzienników szkolnych na rok 2020/2021, w których posiadaniu jest organ I instancji. Nie można więc stwierdzić, że dziecko zostało w prawidłowy sposób zapisane do Przedszkola, a także, że korzystało z jego usług i podał kwotę podlegająca zwrotowi. Jak podkreślono, sam fakt opłaty za korzystanie z usług Przedszkola, nie jest dowodem faktycznego korzystanie z niego. Prawidłowy zapis dziecka do dziennika przedszkolnego, pozwala dopiero na pobieranie na niego dotacji.

b) Brak możliwości stwierdzenia obecności, ze względu na fragmentarycznie przedstawione dzienników zajęć na lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022:

Jak wskazał organ I instancji fragmentarycznie przedstawione dzienniki zajęć za lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022, w posiadaniu których jest organ, nie są kompletne, z racji czego nie można rzetelnie sprawdzić obecności dzieci, które zostały w sposób prawidłowy zapisane do przedszkola. O prawidłowym zapisie do przedszkola stanowi między innymi wpis do dzienników, które są w posiadaniu organu oraz niektóre umowy z rodzicami dzieci, niemniej jednak przy brakach w dokumentacji pojawiają się pewnego rodzaju wyrwy w ewidencjonowaniu obecności. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że nie może uznać, że dzieci te na pewno korzystały z usług realizowanych przez przedszkole, ze względu na brak możliwości stwierdzenia obecności.

Organ zestawił więc obecności z dzienników na lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022, w których jest posiadaniu, a także wydruk z systemu ODPN, który wskazuje, w których miesiącach pobierana była dotacja na poszczególne dzieci. W związku z powyższym dotacja pobrana w 2021 r. na wskazanych uczniów, została pobrana w nadmiernej wysokości (ze względu na brak możliwości stwierdzenia obecności dzieci, które zostały w sposób prawidłowy zapisane do przedszkola - co potwierdza m.in. prawidłowy zapis w dziennikach szkolnych, w posiadaniu których jest organ).

Organ zestawił nazwisko i imię dziecka, dzienniki zajęć w których ujęte zostały dzieci 1. rok szkolny 2020/2021 2. rok szkolny 2021/2022, okres za jaki występuje brak wpisu w dziennikach zajęć oraz kwotę podlegająca zwrotowi. Powyższe zestawienie dotyczy 23 dzieci. Kwota dotacji styczeń 907,36 zł, luty - marzec - 929,01 zł, kwiecień - październik -935,78 zł, listopad - grudzień - 937,75 zł.

Podsumowując ww. nieprawidłowości, organ I instancji - bazując na dziennikach zajęć, które posiadał - wskazał, że nie można ustalić prawidłowego zapisu 13 dzieci do przedszkola oraz nie można dokładnie ocenić obecności dzieci, które w prawidłowy sposób zostały do niego zapisane. Wynika to z faktu, że organ I instancji posiada wyłącznie pojedyncze miesiące z dzienników zajęć za lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022.

Organ I instancji pokreślił, że w związku z nieprawidłowością dotyczącą braku przedstawienia dzienników zajęć, które potwierdzałyby prawidłowy zapis 13 dzieci do Przedszkola, dotacja z tego powodu została pobrana w nadmiernej wysokości, w kwocie 53 087,70 zł. Natomiast dotacja w związku z nieprawidłowością polegającą na niemożności określenia obecności dzieci prawidłowo zapisanych do ww. przedszkola, z powodu fragmentarycznie przedstawionych dzienników (pojedyncze miesiące), stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, w kwocie 56 058,79 zł.

2. Brak obecności w toku nauczania w latach szkolnych 2020/2021 oraz 2021/2022:

Kolejna z nieprawidłowości stwierdzonych przez organ I instancji dotyczy nieobecności dzieci w toku nauczania w latach szkolnych 2020/2021 oraz 2021/2022, które polegały na całkowitym wykreśleniu dzieci z dzienników zajęć lub nieobecnościach, które nie były w żaden sposób wyjaśnione przez organ prowadzący w toku kontroli.

W kwestii nieobecności dzieci, organ zwrócił uwagę na warunki pobierania dotacji na dzieci, które korzystają z usług realizowanych przez przedszkole. Organ wskazał na podstawy prawne do pobierania dotacji na dzieci uczęszczające do przedszkoli niepublicznych (art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych), zgodnie z treścią którego przedszkole otrzymuje zasadniczo na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli. W przepisie tym zatem ustanowiono wysokość dotacji (a dokładnie jej stawki na jednego ucznia): jest to podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli oraz wskazano podstawę, kluczowy warunek udzielenia dotacji z jednej strony, oraz prawidłowego jej pobrania z drugiej, czyli istnienie ucznia, tj. dziecka w prawidłowy sposób zapisanego do przedszkola i niepodlegającego skreśleniu z listy uczniów (czyli o prawidłowym statusie ucznia), korzystającego z wychowania przedszkolnego, co podlegało odpowiedniemu dokumentowaniu. W konsekwencji kwotę dotacji stanowi iloczyn liczby uczniów oraz podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Organ I instancji podkreślił, że w kontroli, na podstawie której prowadzone jest przedmiotowe postępowanie, kontrolujący nie otrzymał żadnych wyjaśnień związanych z nieobecnościami dzieci. Dyrektor placówki, która udzielała wyjaśnień w sprawie, przedstawiała wyłącznie opłaty za korzystanie z usług wychowania przedszkolnego lub za wyżywienie (niektóre z nich potwierdzone zostały potwierdzeniem transakcji, lecz nie wszystkie). Przy czym organ stanął na stanowisku, że samo wystawienie faktury nie oznacza, że dziecko w sposób faktyczny korzystało z usług przedszkola. Dopiero obecność potwierdzona dziennikami zajęć lub nieobecność, która została w jakikolwiek sposób wytłumaczona, uprawnia do pobrania dotacji na dziecko. Ponadto w sytuacji, gdzie warunkowaniem pobrania dotacji byłoby wystawienie faktury za korzystanie z wychowania przedszkolnego, mógłby pojawić się problem z fabrykowaniem dokumentów, które nie miałyby żadnego pokrycia ze stanem faktycznym.

Organ I instancji uważa, że dopiero odnotowana obecność lub nieobecność, która została usprawiedliwiona - ze względu na chorobę dziecka, czy inne kwestie prywatne - pozwala na uznanie, że dotacja na dziecko przysługiwała. Samo wystawienie faktury, które w niektórych przypadkach zostało potwierdzone przez wyciągi z konta bankowego, nie mogą więc potwierdzić faktu, że dziecko faktycznie korzystało z usług placówki. Zarówno kontrolujący, jak i organ I instancji zauważyli również nieprawidłowość w zakresie nieobecności dzieci, która polegała na oznaczeniu (w postaci poziomej, podłużnej kreski) przy nazwisku ucznia. Oznaczać to może, że organ prowadzący placówkę, już wtedy zdawał sobie sprawę, że dzieci te nie będą korzystały z usług wychowania przedszkolnego, jednak nadal je wykazywał do dotacji. Kwestii tej również nie wyjaśniła w żaden sposób dyrektor przedszkola.

Ponadto organ wskazał, że nieobecność jednego z dzieci (tj. P.S.) związana była z okresem wypowiedzenia, który został wskazany w § 11 Statutu Niepublicznego Przedszkola K. Jednakże w tym przypadku - jak podkreślił organ - dotacja w okresie wypowiedzenia jest należna tylko w sytuacji, gdy dziecko korzysta z usług przedszkola, a w sytuacji gdy przedszkole jest świadome tego, że dziecko już nie będzie korzystało z jego usług - nie powinien wykazywać go do dotacji. Wykazanie takiego dziecka do dotacji może mieć związek z chęcią czerpania dodatkowych korzyści w postaci zysków dla organu prowadzącego przedszkole.

Ponadto organ I instancji podniósł, że wypowiedzenie umowy przez rodziców tego dziecka nastąpiło 4 czerwca 2021 r. (k. 64), dlatego też organ prowadzący mógł nałożyć modyfikację co do liczby dzieci korzystających z usług wychowania przedszkolnego. Jak podkreślono, organ dotujący dopuszcza modyfikację liczby uczniów, w sytuacji, gdy rodzice dziecka wypowiedzą umowę lub pojawi się nowe dziecko w przedszkolu. Tłumaczenia organu prowadzącego, że wypowiedzenie umowy nastąpiło 4 czerwca 2021 r. wieczorem, nie uprawniało do pobrania dotacji na to dziecko, ponieważ organ miał możliwość usunięcia go z listy uczniów do końca dnia 5 czerwca 2021 r. (k. 46).

Organ wskazał, że dokładnie przeanalizował wszelkie nieobecności dzieci, których określenie było możliwe we fragmentarycznie przedstawionych dziennikach zajęć za lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022 i uznał, że wszelkie nieobecności, których powody były nieznane, dziecko nie kontynuowało nauki w przedszkolu, nie można stwierdzić, czy dziecko przed nieobecnością lub po niej kontynuowało korzystanie z usług przedszkola, ze względu na brak części dzienników zajęć, są nieuprawniające do pobrania dotacji. Jak podkreślił organ I instancji, same faktury oraz potwierdzenie zapłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, nie są uprawniające do dotacji, dlatego też dokumenty te nie zostały wzięte pod uwagę, zarówno przez kontrolującego, jak i organ I instancji w przedmiotowej sprawie. Dopiero prawidłowo oznaczona obecność dziecka lub wyjaśnienie przyczyn nieobecności, pozwoliłoby na uznanie, że dziecko było uczniem przedszkola, a co za tym idzie korzystało z jego usług.

W przełożeniu na poszczególne dzieci, które zgłaszane były do dotacji w trakcie trwania roku dotacyjnego objętego niniejszą decyzją, organ przedstawił zestawienie zawierające: Nazwisko i imię; Dzienniki zajęć w których ujęte zostały dzieci (1 rok szkolny 2020/2021, 2. rok szkolny 2021/2022) Okres, za jaki występuje brak obecności wtoku nauczania i kwota podlegająca zwrotowi. Organ przeanalizował sytuację dziesięciorga dzieci. Kwota dotacji styczeń - 907,36 zł luty - marzec - 929,01 zł, kwiecień - październik - 935,78 zł, listopad - grudzień - 937,75 zł. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że powyższe dzieci, które wykazywane były do dotacji - pomimo nieobecności, które wiązały się z: całkowitym brakiem wyjaśnień co do przyczyn nieobecności lub wykreśleniem z dziennika zajęć - zostały uznane za nieuprawnione do pobierania na nie dotacji. W związku z tym dotacja pobrana na te dzieci w kwocie 13 075,58 zł - w ocenie organu I instancji - stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości.

Następnie organ I instancji odniósł się, że do kwestii dopuszczalności określenia należności w większej wysokości, niż w trakcie kontroli. Strona nie uczyniła zadość wezwaniom organu i nie przedstawiła żądanych dokumentów. W konsekwencji tego czynu, organ stwierdził, że musiał wydać decyzję na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach kontroli. W związku z tym w niniejszej decyzji należność z tego tytułu ustalona została w większej wysokości, niż miało to miejsce w wystąpieniu pokontrolnym. Jak zauważono sama kontrola i jej rezultat (znajdujący wyraz w wystąpieniu pokontrolnym) nie kształtuje prawa (w tym przypadku obowiązku) podmiotowego po stronie beneficjenta dotacji.

Organ wskazał, że wystąpienie kontrolne, jak i protokół kontroli stanowią podstawowy dokument w sprawie, lecz nie są aktami władczymi. Organ może więc dokonać innych ustaleń, niż te dokonane przez kontrolującego.

Organ I instancji odniósł się także, do zarzutu Strony, iż kontrolujący nie wykazywał jakichkolwiek innych nieprawidłowości poza tymi wymienionymi w wystąpieniu pokontrolnym. Jak podkreślił organ I instancji, Strona dwukrotnie wzywana była do przedstawienia odpowiednich dokumentów, które pozwoliłyby na dokładne określenie stanu faktycznego w niniejszym postępowaniu. W pismach tych organ wskazywał, że nieprzedstawienie dokumentów może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co za tym idzie organ nie wzywałby Strony bezpodstawnie do przedstawienia tychże dokumentów. Strona jednak nie wykazała zainteresowania, w związku z powodami wezwania przez organ do przedstawienia dokumentów i zaniechała przedstawienia dokumentów, dlatego też organ musiał wydać decyzję opierając się na materiale dowodowym, który posiadał. Ponadto podniesiono, że Strona wskazała, iż uważa, że przesłanie brakującej dokumentacji jest niepotrzebne, a więc sama pogarsza swoją sytuację. W sytuacji gdyby Strona przedstawiła dokumenty, o które była wzywana, kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, byłaby taka sama, jeśli nie niższa niż ta, która została określona w wystąpieniu pokontrolnym. Podsumowując organ I instancji stwierdził, że część dotacji w wysokości 122 222,07 zł w 2021 r. została pobrana w nadmiernej wysokości.

Od powyższej decyzji odwołanie, złożył skarżący, zaskarżając przedmiotową decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

art. 6 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, a także brak podstawy prawnej dla zakresu merytorycznego prowadzonego postępowania administracyjnego i samego rozstrzygnięcia,

art. 7 k.p.a. poprzez brak rzetelnej analizy sytuacji, a w szczególności całkowite kwestionowanie własnych ustaleń poczynionych w toku kontroli, pomijając interes Strony i konsekwencje nieuzasadnionego zwrotu tak znacznej kwoty, która może skutkować bankructwem prowadzonej działalności,

art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść Strony,

art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób subiektywny, kwestionowanie własnych ustaleń organu poczynionych w krótkim horyzoncie czasowym, a także prowadzenie ponownych czynności kontrolnych bez żadnego uzasadnienia i podstawy prawnej,

art. 9 k.p.a. poprzez niepełne informowanie o okolicznościach mogących mieć znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków Strony w zakresie prowadzenia postępowania w innej sprawie niż wynika z protokołu pokontrolnego i informacji o wszczęciu postępowania,

art. 10 k.p.a. poprzez brak możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę udostępnienia akt sprawy i wypowiedzenia się w sprawie,

art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej przesłanek wydania niniejszej decyzji, a także niejasny sposób prowadzenia postępowania,

art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie ponownego postępowania kontrolnego i brak uzasadnienia dla rozszerzania zakresu prowadzonej kontroli,

art. 13 k.p.a. poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do polubownego załatwienia sporu.

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżący zakwestionował stwierdzenie organu na etapie postępowania administracyjnego, iż "nieprawidłowość dotyczy braku przedłożenia dokumentów potwierdzających fakt korzystania z usług przedszkola przez dzieci tj. całości dzienników zajęć na lata szkolne 2020/2021" oraz, że "dopiero prawidłowy wpis w dzienniku zajęć, kontrola obecności i prawidłowe poświadczenie tych okoliczności, uprawniają do pobierania dotacji na dziecko dotacji".

Jak podniósł skarżący w trakcie kontroli wszystkie wymagane dokumenty zostały dostarczone/okazane. Zdaniem skarżącego - z uwagi na kwestionowanie przez niego wystąpienia pokontrolnego - niniejsze postępowanie dotyczyło wyłącznie kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wskazanej w informacji pokontrolnej czyli kwoty 10 268,24 zł.

W ocenie skarżącego z analizy protokołu pokontrolnego można wywieść, że przedłożono pełną dokumentację placówki tj. dzienniki zawierające informacje o zapisanych dzieciach i ich obecnościach, a organ nie wnosił żadnych zastrzeżeń do sposobu dokumentowania zapisu czy uczęszczania dzieci, poza brakiem informacji w dzienniku na temat zbiorczej liczby godzin w poszczególnych pozycjach czyli tylko kwestii sumowania pewnych wartości w dzienniku.

Zdaniem skarżącego niniejsze postępowanie administracyjne w zakresie, w jakim organ wskazał w decyzji, narusza elementarną zasadę zaufania obywateli do Państwa. Podniósł, że nie jest możliwe, aby na podstawie analizy dokumentów, organ dokonywał w krótkim odstępie czasu zupełnie innych ustaleń, co nie powinno skutkować negatywnymi konsekwencjami dla niego. Wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż dzienniki nie były kompletne i organ nie miał możliwości zapoznania się z ich treścią (sam wskazał, że miał na etapie kontroli).

Zakwestionował także stanowisko organu, iż wpis do dziennika ma kluczowe znaczenie dla uzyskania dotacji. Jak podniesiono organ nie wskazał podstawy prawnej pozwalającej mu na uznanie, iż dowód w postaci innych dokumentów, w szczególności umowy o świadczenie opieki przedszkolnej, faktury za usługę, potwierdzenia zapłaty czesnego i opłaty za wyżywienie, listy posiłków, nie może stanowić potwierdzenia uczęszczania dziecka do przedszkola. Zdaniem skarżącego organ dokonał analizy dokumentów w sposób wybiórczy i nieobiektywny, a także pominął znaczną część dokumentów, jakie posiada, o czym świadczą zapisy informacji pokontrolnej.

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr SKO.SW/4101/159/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2024 r., nr EK-07.4431.2.5.2024.DB i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skład orzekający Kolegium doszedł do wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, ponieważ - zdaniem Kolegium - obowiązek zwrotu dotacji oświatowej spoczywa na aktualnym organie prowadzącym placówkę w rozumieniu art. 4 pkt 16 Prawa oświatowego, zaś w toku postępowania przed Kolegium ustalono, że od dnia 1 sierpnia 2023 r. Przedszkole, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, ma nowy organ prowadzący placówkę w osobie T. Sp. z o.o. w K., ul. B. [...], a więc - jak wskazano - decyzję o zwrocie dotacji należy skierować do tej Spółki.

W wyniku wniesionego sprzeciwu od ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1579/24 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr SKO.SW/4101/159/2024. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skoro - w ocenie organu II instancji - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przedwczesna jest ocena merytorycznych argumentów podniesionych w decyzji organu I instancji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przeprowadziło merytoryczną ocenę decyzji Prezydenta Miasta Krakowa - dokonując analizy znaczenia nieobecności dzieci w przedszkolu i jej wpływu na zasadność zwrotu dotacji, a także dokonało analizy sposobu obliczania odsetek od nienależnie pobranych dotacji.

W zaskarżonej decyzji organ II instancji jedynie wskazał, że decyzja zasługuje na uchylenie z uwagi na błędne określenie jej adresata. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie ma wątpliwości kto powinien być adresatem decyzji o zwrocie dotacji, brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a tym bardziej postępowania, którego zakres uzasadniałby wydanie decyzji kasatoryjnej w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 listopada 2025 r. nr SKO.SW/4101/9/2025 utrzymało w mocy zaskarżaną decyzje organu I instancji.

Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności należy zatem rozstrzygnąć, który podmiot winien zostać zobowiązany do zwrotu dotacji oświatowej w sytuacji stwierdzenia przez organ administracji pobrania środków z tego tytułu w warunkach określonych przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Organ przyjął, że skoro dotacja jest przyznawana na szkołę/placówkę, to zmiana organu prowadzącego nie ma wpływu na okres, jaki może obejmować przeprowadzana kontrola pobrania i wykorzystania dotacji.

Kontrola może obejmować okres 5 lat poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona prowadzona. Zatem organ pierwszej instancji jest uprawniony do kontroli organów prowadzących placówkę w tym okresie. Decyzja wydana na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. o zwrocie pobranych dotacji powinna zostać skierowana do organu prowadzącego szkołę, który pobrał stosowną dotację.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy organem, który pobrał dotację oświatową w 2021 r., był skarżący, do którego organ I instancji prawidłowo skierował zaskarżoną decyzję uznając, że ten podmiot prowadzący przedszkole pobrał dotację w nadmiernej wysokości. Z tego też względu brak podstaw do postrzegania nowego organu prowadzącego placówkę (T. Sp. z o.o. z siedzibą w K., ul. B. [...]) jako mogącego być zobowiązanym do zwrotu dotacji oświatowej.

W konsekwencji skoro organem, który ubiegał się o przyznanie dotacji i któremu dotacja została wypłacona był skarżący, który w 2021 r. prowadził placówkę: Niepubliczne Przedszkole K., to ten podmiot prowadzący przedszkole pobrał dotację w nadmiernej wysokości.

Organ powołał treść 60 pkt 1 u.f.p. art. 252 ust. 1, ust. 5, ust. 6 u.f.p. i wskazał, że nie ma przeszkód, aby po wystąpieniu pokontrolnym organ wszczął postępowanie administracyjne i wydał decyzję, którą nakaże zwrot dotacji. Nie ma również przeszkód, aby ta decyzja ustalała kwotę nienależnej dotacji w wyższej wysokości niż ustalono w postępowaniu kontrolnym z tym wszakże zastrzeżeniem, że wówczas odsetki od części kwoty podlegającej zwrotowi należy liczyć od dnia doręczenia stronie decyzji. Organ wyjaśnił, że odsetki od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegające zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu dotacji, zaś termin zwrotu dotacji konstytuuje się w momencie stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) i wynosi 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności.

Jeśli jednak protokół kontroli nie obejmuje części kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i tej części dotyczy dopiero późniejsza decyzja organu, to stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w przypadku tej części nastąpi dopiero z momentem doręczenia podmiotowi korzystającemu z dotacji decyzji ostatecznej. Zatem niezasadne jest stanowisko organu I instancji, iż termin zwrotu całości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 r. upłynął 19 grudnia 2022 r. Termin ten będzie się odnosił jedynie do tej części dotacji, której pobranie w nadmiernej wysokości ustalono w postępowaniu kontrolnym. W pozostałym zakresie termin zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości należy wiązać z momentem doręczenia podmiotowi korzystającemu z dotacji ostatecznej decyzji o zwrocie dotacji oświatowej. Chociaż organ błędnie określił w uzasadnieniu decyzji datę rozpoczęcia okresu odsetkowego, to jednak w tym zakresie kontrolowane rozstrzygniecie pozbawione jest władczego charakteru, bowiem w świetle art. 53 § 3 Ordynacji podatkowej odsetki za zwłokę nalicza podatnik. W związku z tym nie zachodzi konieczność reformatoryjnego orzekania przez Kolegium. Z uwagi na powyższe Kolegium nie rozstrzyga także władczo o okresach przerw w naliczaniu odsetek, w których nie nalicza się odsetek za zwłokę (por. m.in. art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej).

W odpowiedzi na zarzuty odwołania, że organ I instancji określając w decyzji kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości dwunastokrotnie wyższej niż ustalona w toku wcześniejszej kontroli, naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a., Kolegium wskazało, że organ I instancji nie jest bezwzględnie związany ustaleniami z kontroli zawartymi w protokole kontroli. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, aby zakończyć to postępowanie decyzją opartą o pełny materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

W toku prowadzonego postępowania organ dwukrotnie wzywał skarżącego do przedstawienia dokumentów (przesłania kopii arkuszy organizacyjnych Niepublicznego Przedszkola K. za lata szkolne: 2020/2021 oraz 2021/2022 wraz z opiniami Małopolskiego Kuratora Oświaty do tych arkuszy organizacyjnych, o których to opiniach mowa w art. 110 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe oraz przedstawienie (przesłanie) kopii dzienników zajęć Niepublicznego Przedszkola K. za lata szkolne: 2020/2021 oraz 2021/2022 w części obejmującej: stronę tytułową, listę dzieci, informację o dzieciach (i ich opiekunach) oraz wykaz uczęszczania na zajęcia (i zestawienie obecności dzieci), jednak Strona zaniechała przedstawienia ww. dokumentów. Ponadto organ dopuścił jako dowód w postępowaniu dokumentację zgromadzoną i wytworzoną w trakcie kontroli znak [...] oraz informował Stronę, że kwota należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości określona w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 listopada 2022 r. może zostać powiększona w decyzji kończącej postępowanie do kwoty 275 411,48 zł oraz, że potencjalne określenie wyższej kwoty należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości względem tej wskazanej w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 listopada 2022 r., będzie konsekwencją braku przedstawienia odpowiednich dokumentów tj. dzienników zajęć, które pozwoliłyby na niewątpliwe stwierdzenie, że dzieci, na które pobierana była dotacja zostały w sposób prawidłowy zapisane do przedszkola i do niego uczęszczały, korzystając z usług przedszkola.

Organ powołał art. 17 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. i wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (tekst jednolity: Dz. U. 2024 r. poz. 50) przedszkole prowadzi dla każdego oddziału dziennik zajęć przedszkola, w którym dokumentuje się przebieg pracy wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w danym roku szkolnym. W dzienniku odnotowuje się obecność dzieci na zajęciach w danym dniu. Przeprowadzenie zajęć nauczyciel potwierdza podpisem. Zatem zasadnie organ I instancji przyjmuje, że to dzienniki zajęć przedszkola jako dokumenty przeznaczone do ewidencjonowania dzieci i ich nieobecności mają kluczowe oraz istotne znaczenie dla ustalenia faktycznej liczby dzieci korzystających z przedszkola.

Organ stwierdził, że same umowy o świadczenie usług w zakresie wychowania przedszkolnego czy faktury za usługi nie są dowodami wystarczającymi do rozliczenia dotacji, ponieważ konieczne jest porównanie deklarowanej liczby uczniów z faktyczną liczbą uczniów uczęszczających do przedszkola i ustalenie, czy dzieci zgłoszone dla potrzeb otrzymania dotacji faktycznie korzystały z danego przedszkola. Dla tych potrzeb dowodem adekwatnym są więc dzienniki zajęć przedszkolnych, które podmiot korzystający z dotacji powinien w toku postępowania przedłożyć, a czego nie uczynił pomimo dwukrotnego wezwania.

Za bezzasadny i niecelowy Kolegium uznało wniosek dowodowy w postaci dowodu z przesłuchania Strony na okoliczność prawidłowości pobrania dotacji oświatowej w roku 2021. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, gdyż w świetle art. 17 ust. 1 pkt 3 u.f.z.d. przedszkole prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli. Zatem dla określenia prawidłowości pobrania dotacji przez przedszkole konieczne jest przeanalizowanie dokumentacji przebiegu nauczania wychowania przedszkolnego przede wszystkim w oparciu o dzienniki zajęć (vide: § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji). Obecność dziecka w przedszkolu powinna być prawidłowo udokumentowana, a beneficjent dotacji powinien być w stanie wylegitymować się stosownym dokumentem na tę okoliczność w trakcie rozliczenia dotacji. Wobec tego przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z przesłuchania Strony nie jest niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Ocena prawidłowości pobrania dotacji oświatowej wymaga dostępu do dokumentów źródłowych (dzienników zajęć z lat 2020/2021 oraz 2021/2022) i nie może tego zastąpić dowód z przesłuchania Strony. Dane niezbędne do oceny prawidłowości pobrania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania przedszkola. Jeżeli podmiot kontrolowany, a na dalszym etapie - strona postępowania nie zrealizuje żądania organu i nie przedłoży dowodu (dokumentacji), negując przy tym zasadność żądania organu albo przedstawi jedynie fragmentaryczne dowody, powinna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami procesowymi swego zaniechania. Konsekwencje te, to przede wszystkim wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tych dowodów, które organ posiada, nawet jeżeli materiał dowodowy nie jest kompletny. Braku przedłożenia dokumentów będących w posiadaniu Strony postępowania nie może zastąpić dowód z przesłuchania Strony. Uznając, że nie wymaga tego stan sprawy, Kolegium stwierdziło, że złożony wniosek dowodowy nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ zaznaczył, że w protokole kontroli oprócz cytowanych przez skarżącego stwierdzeń, zapisano także, że "w trakcie analizy udostępnionych do kontroli w dniu 8.09.2022 r. dokumentów kontrolujący stwierdził, iż nie są one kompletne i nie wyjaśniają w pełni pojawiających się wątpliwości. W związku z tym w dniu 26.09.2022 r. kontrolujący zwrócił się do Dyrektora Przedszkola z prośbą o wyjaśnienie wybranych zagadnień (m.in. nieobecności dzieci w Przedszkolu w poszczególnych miesiącach) oraz ewentualne udostępnienie brakujących dokumentów (umów z rodzicami dzieci uczęszczających do Przedszkola). (...)". Nie można zatem przyjąć, że skarżący nie miał obowiązku uczynić zadość wezwaniu organu i nie musiał przedkładać dokumentów żądanych przez organ I instancji w toku niniejszego postępowania.

Podstawą udzielania (z perspektywy organu dotującego) i pobierania dotacji (z perspektywy beneficjenta) w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli jest art. 17 ust. 1 u.f.z.o. Kolegium podkreśliło, że jak prawidłowo wskazał organ I instancji w przepisie art. 17 ust. 1 u.f.z.o. ustanowiono wysokość dotacji (a dokładnie jej stawki na jednego ucznia): jest to podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli oraz wskazano podstawę, kluczowy warunek udzielenia dotacji z jednej strony, oraz prawidłowego jej pobrania z drugiej, czyli istnienie ucznia, tj. dziecka w prawidłowy sposób zapisanego do przedszkola i niepodlegającego skreśleniu z listy uczniów (czyli o prawidłowym statusie ucznia), korzystającego z wychowania przedszkolnego (zob. art. 2 pkt 33 u.f.z.o.), co podlegało odpowiedniemu dokumentowaniu. Z kolei art. 2 pkt 33 u.f.z.o. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o uczniu należy przez to rozumieć także słuchacza szkoły dla dorosłych, branżowej szkoły II stopnia i szkoły policealnej oraz dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego.

Organ dokładnie i wnikliwie przeanalizował wszelkie nieobecności dzieci, których określenie było możliwe we fragmentarycznie przedstawionych dziennikach zajęć za lata szkolne 2020/2021 oraz 2021/2022 i zasadnie uznał, że wszelkie nieobecności, których powody były nieznane, dziecko nie kontynuowało nauki w przedszkolu, czy nie można stwierdzić, że dziecko przed nieobecnością lub po niej kontynuowało korzystanie z usług przedszkola, ze względu na brak części dzienników zajęć, są nieuprawniające do pobrania dotacji. Same faktury oraz potwierdzenie zapłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, nie są uprawniające do dotacji. Dopiero prawidłowo oznaczona obecność dziecka lub wyjaśnienie przyczyn nieobecności, pozwalają na uznanie, że dziecko było uczniem przedszkola, a co za tym idzie korzystało z jego usług.

Organ I instancji wnikliwie i szczegółowo opisał nieprawidłowości takie jak wykazanie do naliczenia dotacji dzieci, które nie były uczniami przedszkola, tj. nie można było określić ich wpisu do dziennika lub nie było możliwości określenia obecności dzieci przez braki w dokumentacji czy wykazanie do naliczania dotacji dzieci, które zostały wykreślone z dzienników zajęć lub były nieobecne, a ich nieobecności nie zostały w żaden sposób wyjaśnione, co stanowi o pobraniu (części) dotacji w nadmiernej wysokości, tj. w wysokości wyższej niż określona art. 17 ust. 1 u.f.z.o. (iloczyn liczby uczniów oraz podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli).

Kolegium zgodziło się, że sam fakt podpisania umowy, wystawienia faktury czy uiszczenia opłaty za korzystanie z usług przedszkola nie dowodzi tego, że dziecko korzystało z wychowania przedszkolnego, w sytuacji gdy nie zostało wpisane do żadnego z dzienników szkolnych, w posiadaniu których był organ. Dopiero prawidłowy zapis, a także ewidencjonowanie obecności dziecka w dzienniku zajęć, pozwala na pobranie na niego dotacji. Także brak możliwości określenia obecności dzieci w roku nauczania czy całkowite wykreślenie dzieci z dzienników zajęć i nieobecności dzieci, które nie zostały w żaden sposób wyjaśnione stanowi o pobraniu (części) dotacji w nadmiernej wysokości.

Jak podkreślił organ I instancji, w kontroli na podstawie której prowadzone jest przedmiotowe postępowanie, kontrolujący nie otrzymał żadnych wyjaśnień związanych z nieobecnościami dzieci. Dyrektor placówki, która udzielała wyjaśnień w sprawie, przedstawiała wyłącznie opłaty za korzystanie z usług wychowania przedszkolnego lub za wyżywienie (niektóre z nich potwierdzone zostały potwierdzeniem transakcji, lecz nie wszystkie). Jednak samo wystawienie faktury czy nawet jej opłacenie nie oznacza, że dziecko w faktyczny sposób korzystało z usług przedszkola. Dopiero obecność potwierdzona dziennikami zajęć lub nieobecność, która została w jakikolwiek sposób wytłumaczona, uprawnia do pobrania dotacji na dziecko.

Ponadto w przypadku dzieci, których nieobecność związana była z okresem wypowiedzenia wskazanym w § 11 Statutu Niepublicznego Przedszkola K., trafnie organ I instancji stwierdza, że dotacja w okresie wypowiedzenia jest należna tylko w sytuacji, gdy dziecko korzysta z usług przedszkola, zaś w sytuacji gdy przedszkole jest świadome tego, że dziecko już nie będzie korzystało z jego usług - nie powinno się go wykazywać do dotacji. Kolegium zwróciło uwagę, że wypowiedzenie umowy przez rodziców jednego z tych dzieci nastąpiło w dniu 4 czerwca 2021 r., jednak organ prowadzący przedszkole nie dokonał modyfikacji co do liczby dzieci korzystających z usług wychowania przedszkolnego.

Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że nie było przeszkód, aby do końca dnia 5 czerwca 2021 r. dokonać modyfikacji liczby uczniów, na które pobierana jest dotacja. Natomiast w odniesieniu do drugiego z dzieci, które w okresie wypowiedzenia nie uczęszczało do przedszkola, a rodzic nie wyjaśnił nieobecności, z uwagi brak stron dziennika, obejmujących poprzednie miesiące roku szkolnego 2020/2021, nie można określić, czy dziecko wcześniej uczęszczało do przedszkola, natomiast od kolejnego miesiąca na dziecko pobierana była dotacja w innym przedszkolu.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego – G. J. Zaskarżonej decyzji zarzucił on naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie strony postępowania. Zważyć należy, iż na chwilę wydania decyzji skarżący nie prowadzi przedmiotowej placówki. Skarżący na chwile obecną w ogóle nie prowadzi już działalności gospodarczej.

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności poprzez prowadzenie postępowania co do zwrotu kwoty 10.268,24 zł (co wynikało z protokołu pokontrolnego oraz postanowienia wszczynającego postępowanie), a wydanie decyzji nakazującej zwrot skarżącemu kwoty 122.222,07 zł, co Organ zasygnalizował dopiero w piśmie kończącym postępowanie dowodowe;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 k.p.a. poprzez odmowę skarżącemu udostępnienia akt postępowania w formie elektronicznej po poinformowaniu skarżącego, że kwota należności z tytułu dotacji może zostać powiększona do 275.411,48 zł;

-naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jedynym dopuszczalnym dowodem potwierdzającym spełnienie przesłanek dotacji jest dziennik zajęć, oraz przez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i dokonanie dowolnej (a nie swobodnej) oceny dowodów w sytuacji, gdy skarżący przedstawił inne wiarygodne dowody trwania stosunku przedszkolnego (umowy z rodzicami, faktury VAT za opiekę i wyżywienie, rozliczenia), które organ pominął lub zdezawuował bez rzetelnej analizy;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dotacja została pobrana "nienależnie" wyłącznie dlatego, że skarżący nie przedłożył dzienników zajęć, a organ uznał, iż bez dziennika nie da się wykazać "faktycznej obecności" dzieci - podczas gdy przepisy dotacyjne dla przedszkoli nie uzależniają prawa do dotacji od bieżącej frekwencji dziecka. Organ musiałby ustalić, że dane dziecko nie było dzieckiem/uczniem/wychowankiem tej placówki w danym miesiącu;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 34 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (UFZO), poprzez błędną wykładnię pojęcia dziecka "będącego w danym miesiącu" dzieckiem/uczniem/wychowankiem placówki, sprowadzając je do kryterium codziennej obecności w placówce.

Skarżący wniósł o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu, który w dacie jej wydania nie posiadał statusu organu prowadzącego placówkę oświatową, co czyni ją wadliwą z punktu widzenia prawa materialnego. Tym samym brak jest podstaw prawnych do uznania go za podmiot zobowiązany do zwrotu dotacji oświatowej oraz do skierowania wobec niego decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

W niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób, który w praktyce pozbawił skarżącego realnej możliwości obrony, a następnie wydał decyzję nakładającą obowiązek zwrotu kwoty istotnie wyższej niż ta, która była przedmiotem wszczętego postępowania. Zasadniczy problem ma charakter proceduralny: organ zmienił "ciężar sprawy" dopiero na końcowym etapie, kiedy strona nie miała już realnej możliwości podjęcia adekwatnych działań dowodowych i polemicznych. Postępowanie zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości na kwotę 10.268,24 zł. Organ dopiero przy zamykaniu postępowania dowodowego zasygnalizował możliwość wielokrotnego zwiększenia kwoty do zwrotu (do kwoty 275.411,78 zł), a następnie w decyzji ustalił kwotę 122.222,07 zł. Takie działanie narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, bo prawo do wypowiedzenia się musi być realne i efektywne, a nie formalne.

Organ żądał dodatkowych dokumentów, a następnie nie doprowadził do ich skutecznego pozyskania, po czym i tak wydał decyzję opiewającą na znacznie wyższą kwotę (mimo że prawidłowość prowadzenia dzienników nie była kwestionowana na etapie kontroli).

Skarżący zarzucił, ze w realiach niniejszej sprawy naruszenie tych obowiązków miało istotny wpływ na wynik: skoro organ dopiero na końcu rozszerzył postępowania do kwoty ponad 200.000,00 zł i jednocześnie ograniczył stronie dostęp do dowodów/akt w formie umożliwiającej ich analizę, to decyzja została wydana bez zachowania standardu rzetelnego postępowania dowodowego i bez umożliwienia stronie kontroli wyliczeń.

Organ przyjął w decyzji, że dotacja dla niepublicznego przedszkola przysługuje jedynie w przypadku faktycznej obecności dziecka w placówce (udziału w zajęciach) oraz że jedynie skutecznym dowodem tej obecności jest dziennik zajęć. Na tej podstawie organ uznał, iż w przypadku braku dzienników brak jest podstaw do uznania prawa do dotacji, co skutek miał stwierdzenie nienależności dotacji i nakaz zwrotu środków.

Skarżący zarzucił, że sprzeczne z tymi ustaleniami jest twierdzenie organu, że jedynie dziennik obecności może stanowić dowód na prawo do dotacji. Dziennik oczywiście jest jednym z dowodów pomocnych w ocenie przebiegu procesu edukacyjnego, ale nie jest w żaden sposób jedynym dokumentem służącym do stwierdzenia prawa do dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 17 sierpnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości zarzuty oraz wnioski zawarte w skardze. Wskazał, iż Organy nie wykazały, że decyzję skierowano do właściwego podmiotu, pominęły znaczenie dokumentacji okazanej podczas kontroli, a następnie na końcowym etapie rozszerzyły faktyczny i kwotowy zakres postępowania. Jednocześnie uzależniły prawo do dotacji od obecności dziecka wykazanej w dzienniku, mimo że przepisy dotyczące niepublicznych przedszkoli nie ustanawiają takiego warunku. Pełnomocnik podkreślił, niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust 1 pkt 3 w stosunku do przedszkola prowadzonego przez skarżącego.

Na rozprawie w dniu 23 września 2026 r. skarżący na pytanie Sądu dlaczego nie przedłożył organowi "pełnych dzienników" oświadczył, że organ dysponował dziennikami, które sam skopiował w trakcie kontroli, a działanie organu skarżący uznał za nadmiarowe i nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2025 r. nr SKO.SW/4101/9/2025 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2024 r., znak: EK- 07.4431.2.5.2024.DB, w sprawie określenia należności z tytułu dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków, orzekającej o:

1. określeniu należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości 122 222,07 (słownie: sto dwadzieścia dwa tysiące dwieście dwadzieścia dwa złote 7/100) z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 roku przez Niepubliczne Przedszkole K. w K. przy ul. O. [...] ([...] K.),

2. nakazaniu dokonania zwrotu ww. należności, wraz odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j.: Dz. U. 2025 r. poz. 439 dalej u.f.z.o.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. 2025 r. poz. 1483; dalej: "u.f.p.")."

Pierwszy problem występujący w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do przesądzenia tego, jaki podmiot winien zostać zobowiązany do zwrotu dotacji oświatowej w sytuacji stwierdzenia przez organ administracji pobrania środków z tego tytułu w warunkach określonych przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z uwagi bowiem na możliwe zmiany podmiotu prowadzącego placówkę oświatową występujące między pobraniem dotacji, a orzekaniem przez organ o jej zwrocie, w rachubę wchodzić tu mogą dwa rozwiązania.

Według pierwszego z nich, jako zobowiązanego do zwrotu dotacji wskazać można ten podmiot, który placówkę edukacyjną prowadzi aktualnie, tj. w dacie orzekania przez organ administracji o obowiązku jej zwrotu. Z kolei według drugiego rozwiązania, jako zobowiązanego do zwrotu środków oznaczyć można ten pomiot, który dotację uzyskał i nią dysponował. W zależności natomiast od przyjętego stanowiska, odmiennie kształtować się będzie kwestia określenia adresata decyzji zwrotowej. Z tego też względu, przesądzenie powyższego zagadnienia miało doniosłe znaczenie skoro nie ulegało wątpliwości, że podmiotem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole K. w dacie udzielania spornej dotacji (2021 r.) był skarżący G. J., zaś od 1 sierpnia 2023 r. jest nim T. Sp. z o.o. z siedzibą w K., ul. B. [...], zmieniła się także nazwa przedszkola na "C.".

Orzekające organy administracji publicznej opowiedziały się za poglądem zaprezentowanym jako drugi, tj., że podmiotem, który winien zwrócić dotację uznaną za pobraną nienależnie (w nadmiernej wysokości) jest ten, który dotację pobrał. W ocenie Sądu, stanowisko to jest trafne. Sąd, przyjmując ten pogląd ma świadomość, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sygnalizowane zagadnienie nie jest postrzegane jednolicie, jednak opowiada się za takim rozwiązaniem, według którego podmiotem, który winien zwrócić dotację oświatową pobraną w warunkach określonych przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest ten, który był podmiotem prowadzącym przedszkole w momencie przyznania tego dofinansowania, tj. otrzymującym, dysponującym i wydatkującym środki pochodzące z tego tytułu.

W tym miejscu, odnotować też należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 22.01.2025 r. (sygn. akt I GSK 42/24), który wskazując na przepisy ustawy o rachunkowości akcentował, że z przepisów tych wynika, że przy rozliczaniu otrzymanej dotacji na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania, iż dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, pobrana należnie i nie w nadmiernej wysokości. Natomiast umowa zawarta przez dotychczasowy organ prowadzący placówkę oświatową z kolejnym (następnym) organem ją prowadzącym o przeniesieniu praw i obowiązków organu prowadzącego – ma znaczenie tylko między tymi stronami. Dotacje oświatowe zaś realizują zadania publiczne i stanowią publicznoprawne należności budżetowe. Te środki nie wchodzą do majątku danej osoby fizycznej pełniącej funkcję organu prowadzącego w dacie ich wypłaty, lecz związane są z tym podmiotem z tego powodu, że prowadzi on działalność oświatową. Konkludując powyższe NSA stwierdził, że decyzja o zwrocie pobranych dotacji powinna więc być skierowana do organu prowadzącego, który pobrał stosowną dotację.

Sąd przyjmuje, że skoro dotacja przyznawana jest temu organowi, który w danym momencie prowadzi placówkę i organ ten ma ją przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań tej placówki, to konsekwentnie przyjmować też należy, że to właśnie ten organ, jako odpowiedzialny za prawidłowe wykorzystanie przyznanych środków – winien być tym, względem którego orzekany jest zwrot dotacji oświatowej. Skoro podmiotem, który ubiegał się o przyznanie dotacji i któremu dotacja została wypłacona był skarżący, który w 2021 r. prowadził placówkę: Niepubliczne Przedszkole K., to jest on adresatem decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia następujące warunki:

1) określone w art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę,

2) pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1,

3) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli,

4) liczba uczniów w oddziale przedszkolnym nie jest wyższa niż liczba uczniów w oddziale publicznego przedszkola określona w przepisach wydanych na podstawie art. 111 ustawy - Prawo oświatowe,

5) zapewnia uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe,

6) stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli określone w rozdziale 6 ustawy - Prawo oświatowe,

- z zastrzeżeniem art. 22.

Natomiast art. 17 ust. 3. u.f.z.o. stanowi, że niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28 - 31a i art. 32 ustawy, przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Zasady zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości reguluje art. 252 u.f.p. Stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Art. 252 ust. 3 u.f.p. stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania. Zgodnie z art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Wreszcie, stosownie do art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi nalicza się od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2.

Z przywołanych przepisów wynika, że drugą kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organy w niniejszej sprawie zastosowały właściwą podstawę prawną.

Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, warunkiem sine qua non prawa do dotacji jest faktyczne uczestnictwo dziecka w realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotacja nie przysługuje więc na dziecko, które wprawdzie figuruje na liście wychowanków, lecz w istocie nie korzysta z żadnych świadczeń ze strony placówki, a jego nieobecność nie ma charakteru przemijającego zdarzenia losowego, lecz stanowi wyraz woli rodziców rezygnacji z usług przedszkola (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1182/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4795/16).

W związku z powyższym kluczowe było, czy organy prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał nie uczęszczania do placówki wskazanych w decyzjach dzieci.

W kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, że prawną podstawą udzielania (z perspektywy organu dotującego) i pobierania dotacji (z perspektywy beneficjenta) w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli jest art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z treścią którego przedszkole otrzymuje zasadniczo na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli. W przepisie tym zatem ustanowiono wysokość dotacji (a dokładnie jej stawki, na jednego ucznia): jest to podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli oraz wskazano podstawę, kluczowy warunek udzielenia dotacji z jednej strony, oraz prawidłowego jej pobrania z drugiej, czyli istnienie ucznia, tj. dziecka w prawidłowy sposób zapisanego do przedszkola i niepodlegającego skreśleniu z listy uczniów (czyli o prawidłowym statusie ucznia), korzystającego z wychowania przedszkolnego (zob. art. 2 pkt 33 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych), co podlegało odpowiedniemu dokumentowaniu. W konsekwencji kwotę dotacji stanowi iloczyn liczby uczniów oraz podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Mając na uwadze powyższe, nieprawidłowości takie jak wykazanie do naliczenia dotacji dzieci, które nie były uczniami przedszkola, tj. nie można określić ich wpisu do dziennika lub nie ma możliwości określenia obecności dzieci przez braki w dokumentacji, stanowią - zdaniem organu I instancji - o pobraniu (części) dotacji w nadmiernej wysokości, tj. w wysokości wyższej niż określona art. 17 ust. 1 ww. ustawy.

Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymując w mocy decyzje organu I instancji podniosło, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. warunkiem otrzymania dotacji jest prowadzenie dokumentacji przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustalonej dla publicznych przedszkoli. Wskazało także, że zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (tekst jednolity: Dz. U. 2024 r. poz. 50) przedszkole prowadzi dla każdego oddziału dziennik zajęć przedszkola, w którym dokumentuje się przebieg pracy wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w danym roku szkolnym. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego dowodu (dowodu z przesłuchania Strony), gdyż w świetle art. 17 ust. 1 pkt 3 u.f.z.d. przedszkole prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli. Zatem dla określenia prawidłowości pobrania dotacji przez przedszkole konieczne jest przeanalizowanie dokumentacji przebiegu nauczania wychowania przedszkolnego przede wszystkim w oparciu o dzienniki zajęć. Podstawą udzielania (z perspektywy organu dotującego) i pobierania dotacji (z perspektywy beneficjenta) w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli jest art. 17 ust. 1 u.f.z.o.

Stanowiska obu organów są błędne. Wskazać należy, że jedynie w protokole kontroli (k. 102) z dnia 25 października 2022 r. organ wskazał właściwa podstawę prawna mającą zastosowanie w niniejszej sprawie tj. art. 17 ust. 3 u.f.z.d.

Organy obu instancji zdają się nie rozróżniać sytuacji podmiotów otrzymujących dotacje na warunkach z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 3 u.f.z.d.

Kluczowe jest tu rozróżnienie warunków uprawniających do dotacji w wysokości 100% podstawowej kwoty dotacji od sytuacji, w której przedszkole nie spełnia tych warunków i automatycznie przechodzi do poziomu 75%. Jeżeli niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym spełnia wszystkie wskazane warunki, otrzymuje na ucznia dotację w wysokości 100% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, a więc musi ono spełniać także warunek z art. 17 ust. 1 pkt 3 tj. prowadzić dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli.

Natomiast drugi przepis ustanawia regulację dla przedszkola niespełniającego warunków, o których mowa w ust. 1, które otrzymuje 75% podstawowej kwoty dotacji.

Przepisy ustanawiają dwa poziomy finansowania niepublicznego przedszkola niebędącego przedszkolem specjalnym. Prawo do dotacji w wysokości 100% podstawowej kwoty dotacji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków wskazanych w ust. 1 pkt 1–6. Niespełnienie tych warunków powoduje zakwalifikowanie przedszkola do kategorii określonej w ust. 3, a więc zasadniczo do finansowania w wysokości 75% podstawowej kwoty dotacji. W przypadku ucznia niepełnosprawnego zarówno w pierwszym, jak i drugim wariancie obowiązuje jednak ustawowa gwarancja minimalnego poziomu finansowania.

Kluczowe w niniejszej sprawie jest, że skarżący otrzymywał 85 % dotacji. W 2021 r. niepubliczne przedszkola w Krakowie otrzymywały 85% podstawowej kwoty dotacji (PKD) zgodnie z uchwałą nr VI/96/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na otrzymywanie przez niepubliczne przedszkola, niepubliczne szkoły podstawowe, w których zorganizowano oddział przedszkolny oraz niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, prowadzone na terenie Gminy Miejskiej Kraków przez osoby fizyczne lub osoby prawne, dotacji w wysokości wyższej niż określona w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. W § 2 ust 1 określono, że w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. niepubliczne przedszkola, niebędące przedszkolami specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, otrzymują na każdego pełnosprawnego ucznia dotację z budżetu Gminy Miejskiej Kraków w wysokości 85% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Stawka ta wynosiła: styczeń: 907,36 zł; luty–marzec: 929,01 zł; kwiecień–październik – 935,78 zł; listopad–grudzień – 937,75 zł.

Fakt otrzymywania takich kwot dotacji znajduje potwierdzenie w obu decyzjach. Bez znaczenia jest to, że w Krakowie dotacja wynosiła 85%, a nie 75%. Skarżący z całą pewności nie był beneficjentem dotacji z art. 17 ust. 1 w wysokości 100%.

Podstawą zakwestionowania dotacji stała się okoliczność, że obecności dzieci nie zostały odnotowane w dziennikach zajęć prowadzonych dla poszczególnych grup. Organy stosując nieprawidłową podstawę prawna przyjęły, że skoro skarżący nie przedkłada pomimo dwóch wezwań kopii dzienników zajęć Niepublicznego Przedszkola K. za lata szkolne: 2020/2021 i 2021/2022 części obejmującej: stronę tytułową, listę obecności, informacje o dzieciach (i ich opiekunach) oraz wykaz uczęszczania na zajęcia (i zestawienie obecności dzieci), to organy są zwolnione z prowadzenia dalszego postepowania dowodowego co miało wyraz w obu decyzjach.

Organy uznały, że same umowy o świadczenie usług w zakresie wychowania przedszkolnego czy faktury za usługi nie są dowodami wystarczającymi do rozliczenia dotacji, ponieważ konieczne jest porównanie deklarowanej liczby uczniów z faktyczną liczbą uczniów uczęszczających do przedszkola i ustalenie, czy dzieci zgłoszone dla potrzeb otrzymania dotacji faktycznie korzystały z danego przedszkola. Dla tych potrzeb dowodem adekwatnym są, w ocenie organów dzienniki zajęć przedszkolnych, które podmiot korzystający z dotacji powinien w toku postępowania przedłożyć, a czego nie uczynił pomimo dwukrotnego wezwania.

Sąd podziela stanowisko organów co do charakteru dziennika zajęć jako dokumentu przeznaczonego do ewidencjonowania obecności dzieci, zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania (tekst jednolity: Dz. U. 2024 r. poz. 50). Taki obowiązek wynika z art. 17 ust. 1 pkt 3.

Niemniej organy nie wzięły pod uwagę, że mają do czynienia z przedszkolem otrzymującym dotacje na podstawie art. 17 ust. 3, a nie art. 17 ust. 1. W związku z powyższym skarżący nie miał bezwzględnego obowiązku prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli w formie dzienników, a fakt ich nie przedłożenia nie może automatycznie przesądzać o tym, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości.

Przypomnienie tego faktu jest o tyle istotne, że w toku ponownego postępowania organy, ustalając kwotę podlegającą zwrotowi, powinny opierać się wyłącznie na tych przypadkach i miesiącach, w odniesieniu do których postępowanie dowodowe zostanie przeprowadzone w sposób rzetelny i wyczerpujący, z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Ocena charakteru nieobecności każdego dziecka musi być dokonana indywidualnie i opierać się na analizie całokształtu okoliczności danego przypadku. Nie jest dopuszczalna automatyczne przyjęcie, że brak wpisu do dzienników szkolnych nie pozwala stwierdzić, czy dziecko korzystało z usług przedszkola. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe wytyczne.

Organ powinien ocenić wszelkie dowody w ramach zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. W tym celu organ może przeprowadzić dodatkowe czynności wyjaśniające. Podkreślić jednak należy, że dla celów rozliczenia dotacji podstawowe znaczenie mają dowody z dokumentów – istnieje wszak obowiązek dokumentowania ponoszonych przez dotowanego wydatków i okazywania dokumentacji na żądanie organu kontrolnego.

Organy postępowania kształtują swe przekonanie na podstawie wszystkich przeprowadzonych dowodów, ocenianych swobodnie z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego (art. 7 k.p.a.). Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81 k.p.a.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy dokonają takiej oceny przy zastosowaniu prawidłowej podstawy prawnej.

Sąd stwierdza, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zgodnie z art. 135 p.p.s.a.

Artykuł 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż na obecnym etapie nie przesądza, czy dotacja pobrana została przez skarżącego w nadmiernej wysokości czy też nie. Stwierdza natomiast, że organy nie wyjaśnił sprawy w sposób pełny i zastosowały wadliwą podstawę prawną.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Na zasądzone na rzecz skarżącego w pkt II koszty na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w wysokości 7400 zł złożyły się:

- uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 2000 zł,

- 5400 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, co odpowiada stawce minimalnej przewidzianej w § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, mając na uwadze wartość przedmiotu zaskarżenia.