Zajęcia dodatkowe i remonty w przedszkolu. Sąd uchylił zwrot 46 963 zł dotacji

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 grudnia 2025 r. nr SKO.SW/4101/259/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 z późn. zm., dalej: u.f.p.), art. 17, art. 35, art. 36 ust. 1 i art. 38 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 754, dalej: u.f.z.o.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 769, dalej: k.p.a.), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 sierpnia 2025 r. znak: EK-09.4431.1.9.2025.BS i orzekło o zwrocie dotacji w wysokości 204 772,26 złotych przez A. R. – pełniącej funkcję organu prowadzącego Publiczne Przedszkole H. nr [...] w K., (dalej: skarżąca), z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2022 roku, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W okresie od dnia 28 września 2023 r. do dnia 18 grudnia 2023 r. w Publicznym Przedszkolu H. nr [...] z siedzibą na os. P. [...] w K., prowadzonym przez skarżącą, przeprowadzona została kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej temu Przedszkolu w 2022 roku w wysokości 785.175,19 zł. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że część dotacji w łącznej wysokości 62.341,31 zł została wydatkowana nieprawidłowo. Przebieg kontroli, szczegółowa analiza wydatków oraz ustalenia kontroli zostały przedstawione w protokole kontroli o znaku sprawy [...] oraz jego załącznikach. Kontrola zakończyła się odmową podpisania protokołu przez skarżącą w dniu 18 grudnia 2023 r.

Powyższe wystąpienie pokontrolne zostało doręczone skarżącej w dniu 18 grudnia 2023 r.

W związku z niedokonaniem przez skarżącą zwrotu należności w wysokości 62 341,31 zł z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2022 r, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Prezydent Miasta Krakowa poddał analizie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na który składają się przede wszystkim takie dokumenty jak protokół kontroli z dnia 18 grudnia 2023 r. (znak [...]), składane w toku prowadzonych czynności kontrolnych wyjaśnienia, jak również w szczególności zastrzeżenia do protokołu kontroli, odpowiedź na zastrzeżenia do protokołu kontroli, a także dokumenty stanowiące część akt ewidencyjnych Publicznego Przedszkola "H. nr [...]". Uwzględniono także dokumentację kontroli znak [...], obejmującej w szczególności faktury wykazane w sprawozdaniu oraz umowy o świadczenie usług wychowania przedszkolnego, umowy z kontrahentami oraz dokumenty będące wewnętrznym systemem księgowania środków dotacyjnych i zarazem dowodem ich rozdysponowania. Brak w dokumentacji kontroli natomiast było dowodów wypłat środków dotacyjnych, których polecano księgowanie na podstawie dokumentów "PK" wystawianych co miesiąc, sugerujących, iż miesięczne transze były wypłacane w gotówce i wpłacane do kasy przedszkola.

Skarżąca została wezwana do przedstawienia dowodów wypłat kwot dotacji z banku w gotówce w wezwaniu z dnia 1 kwietnia 2025 r. i wezwaniu zadośćuczyniła. Następnie organ I instancji uznając, że wszystkie dowody z dokumentów przedłożonych w toku kontroli i postępowania są wiarygodne i adekwatne dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonał odrębnej, niezależnej analizy i oceny materiału dowodowego w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu Miasta Krakowa na uczniów uczęszczających do przedszkola, w oparciu o roczne sprawozdanie z wykorzystania dotacji za 2022 rok złożone przez organ prowadzący przedszkole do UMK oraz akta zgromadzone w toku kontroli, wraz z aktami zgromadzonymi i wytworzonymi w trakcie przedmiotowego postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr EK-09.4431.1.9.2025.BS określił skarżącej - pełniącej funkcję organu prowadzącego Publiczne Przedszkole H. nr 3 w Krakowie, należność stanowiącą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków w wysokości: 199 860 zł z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w 2022 r. przez Publiczne Przedszkole H. nr [...] wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz przedwczesne i dowolne przyjęcie, że doszło do nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji przez skarżącą, podczas gdy wszystkie wydatkowane środki służyły realizacji bieżących zadań przedszkola,

- naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom prawa – brak jednoznacznego wskazania, na jakich dowodach oparł się organ I instancji i z jakich przyczyn odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę a także pominięcie w uzasadnieniu argumentów strony oraz dowodów przez nią zaoferowanych,

- naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych a także art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, w szczególności nieuzasadnione uznanie prawidłowo poniesionych wydatków za niekwalifikowalne oraz wadliwe przyjęcie, że obowiązek zwrotu dotacji nie przechodzi na następcę prawnego w przypadku zmiany organu prowadzącego placówkę.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji w całości, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 grudnia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W motywach rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że nieprawidłowo rozliczono następujące wydatki:

- w pozycjach sprawozdania nr 8 — faktura FV [...] na kwotę 450 zł; nr 26 faktura FV [...] na kwotę 450 zł; nr 57 faktura FV [...] na kwotę 450 zł; nr 71 faktura nr FV [...] na kwotę 450 zł; nr 89 faktura FV [...] na kwotę 450 zł; nr 101 faktura FV [...] na kwotę 450 zł - rozliczono wydatki na opłaty za przeprowadzone zajęcia z gimnastyki przez osobę, którą nie łączyła z przedszkolem żadna umowa. Zajęcia były prowadzone przez W. M., posiadającą dyplom ukończenia studiów magisterskich na kierunku fizjoterapia w obszarze nauk medycznych i nauk o zdrowiu oraz nauk o kulturze fizycznej, na Wydziale Rehabilitacji Ruchowej Akademii Wychowania Fizycznego im. Bronisława Czecha w Krakowie oraz świadectwo ukończenia studiów podyplomowych przygotowania. pedagogicznego na Wyższej Szkole Humanitas. W toku kontroli, organ prowadzący złożył wyjaśnienia, iż W. M. była zatrudniona przez M. Sp. z o.o., a nie przez przedszkole. Taka konfiguracja nie jest dozwolona z punktu widzenia zapisu art. 10a ustawy Karta Nauczyciela, który wskazuje, że nauczyciele w przedszkolach zatrudniani są na podstawie umowy o pracę, zgodnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Ponadto, W. M. nie posiadała przygotowania z zakresu pedagogiki przedszkolnej i wczesnoszkolnej do pracy w przedszkolu a ukończone studia podyplomowe uprawniały ją jedynie do pracy z dziećmi w wieku szkolnym - tym samym kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem to 2.700 zł;

- w sprawozdaniu wykazane zostały wydatki na opłacenie zajęć z języka angielskiego, prowadzonych przez W. B. - którego nie łączyła z przedszkolem żadna umowa - w pozycjach nr: 15 faktura FV [...] na kwotę 750 zł; nr 36 faktura FV [...] na kwotę 750 zł; nr 58 faktura FV [...] na kwotę 750 zł; nr 79 faktura FV [...]; nr 90 faktura FV [....]; nr 119 faktura FV [...] na kwotę 750 zł; nr 150 faktura FV [...] na kwotę 750 zł; nr 165 faktura FV [...] na kwotę 750 zł; nr 187 faktura FV [...] na kwotę 50 zł; nr 209 faktura FV [...] na kwotę 750 zł oraz nr 241 faktura FV [...] na kwotę 750 zł. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające kwalifikacje W. B.: dyplom ukończenia studiów licencjackich na kierunku pedagogika przedszkolna i wczesnoszkolna z nauczaniem języka obcego w specjalności nauczycielskiej, dyplom uzyskania tytułu magistra na kierunku pedagogika oraz informacja z Krajowego Rejestru Karnego. W tym wypadku nauczyciel nie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę więc łączna kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem to 8.250 zł,

- w sprawozdaniu wykazano wydatki na opłacenie wynagrodzenia dla nauczycielki języka angielskiego I. R., która zgodnie z dziennikiem zajęć udostępnionym podczas kontroli, pracowała w okresie obowiązywania umowy we wrześniu 120 godzin, w październiku 102 godziny, w listopadzie 96 godzin, w grudniu 120 godzin. Ustawowo dopuszczony jest limit 4 godzin w tygodniu, jeśli zawarto z nauczycielem umowę cywilnoprawną. Wynagrodzenie netto zostało wypłacone na podstawie list płac znajdujących się w sprawozdaniu, poz. nr 170 — 3 605,47 zł z listy płac [...]; nr 192 – 3.256,86 zł z listy płac [...]; nr 216 - 350 zł z listy płac [...]; nr 249 – 1. 919,66 zł z listy płac [...]. Kontrolujący obliczył stawkę brutto za godzinę i korzystnie dla strony, zakwalifikował kwotę wynagrodzenia w wysokości łącznej 10.102,04 zł (odpowiadającą nadwyżce przepracowanych godzin ponad możliwy limit 4 godzin w tygodniu), jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. I. R. została zatrudniona jako nauczycielka języka angielskiego na podstawie umowy zlecenia obowiązującej od 1 września do 31 grudnia 2022 r. oraz posiadała tytuł magistra Pedagogiki przedszkolnej i wczesnoszkolnej (Uniwersytet Pedagogiczny w Krakowie, 2015 r. licencjat, 2017 - magister), studia podyplomowe - język angielski w edukacji wczesnoszkolnej i przedszkolnej (akademia WSB). Zgodnie z art. 10a ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, w przypadku nauczycieli prowadzących zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami w wymiarze nie wyższym niż 4 godziny tygodniowo, powierzenie prowadzenia tych zajęć może nastąpić również na innej podstawie niż umowa o pracę (jeżeli w treści łączącego strony stosunku prawnego nie przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pracy), w związku z czym przyjęto niekwalifikowalność wydatku na wynagrodzenie nauczycielki języka angielskiego w części przypadającej ponad ustawowy limit. Organ I instancji na korzyść strony dokonał stosownych wyliczeń: proporcjonalnie obliczono ilość godzin ponad możliwy limit 4 godzin tygodniowo i uznano kwotę odpowiadającą nadwyżce godzin jako dotację do zwrotu. Organ dokonał analizy dziennika oraz list obecności, po obliczenia średniej stawki godzinowej, uzyskano kwotowo nadwyżkę wypłaconą tytułem wynagrodzenia i zakwalifikowano jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Ustalono kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 10 102,04 zł.

Ponadto Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie ww. nauczyciele zajęć dodatkowych, nie posiadali odpowiednich kwalifikacji wymaganych na podstawie powołanych przepisów, a z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby posiadali konieczne zgody kuratora oświaty. Ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, że nauczyciele prowadzący zajęcia w przedszkolu z gimnastyki i języka angielskiego, nie posiadali kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela więc zgodnie z przepisami wymagana była zgoda kuratora oświaty do ich zatrudnienia. Nie została ona jednak przedłożona ani w toku kontroli ani w toku postępowania. Ponadto Kolegium odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą wskazuje, że istotnie, art. 10a ust. 2 ustawy - Karta Nauczyciela, przewiduje wyjątek od obowiązku zatrudniania nauczycieli w podmiotach oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umowy o pracę. Aby jednak skorzystać z tego wyjątku, muszą być spełnione obydwie przesłanki określone w tym przepisie (a nie tylko pierwsza z nich):

- wymiar czasu zajęć prowadzonych przez nauczyciela bezpośrednio z uczniami nie może przekraczać 4 godzin tygodniowo;

- w treści łączącego strony stosunku prawnego nie mogą przeważać cechy charakterystyczne dla stosunku pracy.

Wobec powyższego w ocenie Kolegium przy braku spełnienia dwóch wymogów, zatrudnienia nauczycieli na podstawie umów o pracę zgodnie z wymogami obowiązującymi w placówkach publicznych oraz w związku z brakiem zgody kuratora oświaty na prowadzenie przez nich zajęć, dotacja określona w kwotach 2.700 zł, 8.250 zł oraz 10.102,04 zł, stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i powinna zostać zwrócona.

Kolegium zwróciło uwagę, że z dokumentacji sprawy wynika, że ze środków dotacji finansowano wynagrodzenia netto pracowników, przekazywane bezpośrednio na ich rachunki bankowe, a także kwotę 30.227,14 zł przeznaczoną na wypłatę zasiłków chorobowego dla A. K. oraz macierzyńskiego dla K. B., wraz z zaliczkami na podatek dochodowy. Kwoty te zostały wykazane w sprawozdaniu z wykorzystania dotacji.

Organ wskazał, że wynagrodzenie chorobowe za pierwsze 33 dni niezdolności do pracy w roku kalendarzowym, a w przypadku pracownika, który ukończył 50 rok życia – za pierwsze 14 dni, finansuje pracodawca, natomiast zasiłki chorobowe i macierzyńskie wypłacane po tym okresie są finansowane ze środków Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pracodawca dokonuje wprawdzie wypłaty tych świadczeń, jednak ich wartość wykazuje w deklaracji ZUS DRA i pomniejsza o nią wysokość składek na ubezpieczenia społeczne podlegających zapłacie.

W konsekwencji organ uznał, że zasiłki chorobowe i macierzyńskie nie stanowią faktycznego kosztu pracodawcy, gdyż ich finansowanie ostatecznie obciąża ZUS. Sfinansowanie tych świadczeń z dotacji prowadziłoby zatem do podwójnego finansowania tego samego wydatku. W związku z tym organ uznał kwotę 30.227,14 zł za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków.

Ponadto SKO uznało za podlegającą zwrotowi kwotę 313,11 zł, której skarżąca zarówno w toku kontroli, jak i prowadzonego postępowania nie potrafiła udokumentować. Kwota ta stanowi różnicę pomiędzy wartością wykazaną przez skarżącą w sprawozdaniu a kwotą wynikającą z listy płac przedszkola nr [...]. Za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem uznano również kwotę 22,60 zł wynikającą z odsetek za nieterminowe opłacenie faktur za energię elektryczną, wskazując, że finansowanie ze środków dotacji kar i odsetek za opóźnienia w płatnościach nie służy realizacji zadań związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką.

Kolegium zwróciło uwagę, że w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowość dotyczącą podwójnego rozliczenia tego samego wydatku. W dokumentacji przedstawiono fakturę VAT nr [...] z dnia 26 lipca 2022 r. za badania profilaktyczne I. K. na kwotę 120 zł wraz z potwierdzeniem przelewu z dnia 2 sierpnia 2022 r., a następnie skarżąca wyjaśniła, że nastąpiła pomyłka w rozliczeniu i przedłożyła fakturę nr [...] dotyczącą badań medycyny pracy J. W. na kwotę 240 zł. Faktura ta została również ujęta w sprawozdaniu z wykorzystania dotacji, co doprowadziło do podwójnego sfinansowania kwoty 120 zł ze środków dotacyjnych. W związku z tym kwota 120 zł również została uznana za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlegającą zwrotowi.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, uznając za nieprawidłowe wydatki, które nie stanowiły bieżących wydatków przedszkola związanych z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Za podlegającą zwrotowi uznano kwotę 3.593,10 zł przeznaczoną na premie świąteczne dla pracowników, ponieważ regulamin pracy przedszkola nie przewidywał możliwości ich wypłaty, a premie stanowiły dodatkowe świadczenie na rzecz pracowników, niezwiązane bezpośrednio z pracą wykonywaną na rzecz dzieci. Do zwrotu zakwalifikowano również kwotę 89,50 zł z tytułu nieudokumentowanej wypłaty gotówki.

Za nieprawidłową uznano także kwotę 3.657,77 zł dotyczącą wpłaty do wspólnoty mieszkaniowej, ponieważ z dokumentacji wynikało, że za 2022 r. nie występowały zaległości, a wpłacona kwota stanowiła nadpłatę na przyszły okres. W konsekwencji ze środków dotacji opłacono kwotę wyższą niż wynikało z dokumentów finansowych dotyczących 2022 r., dlatego nadwyżka podlegała zwrotowi. Kolegium uznało ponadto za niezgodne z przeznaczeniem wydatki w łącznej wysokości 2.238 zł na usługi prawne i konsultacje prawnicze, ponieważ ich bezpośrednim beneficjentem był organ prowadzący przedszkole, a nie jego wychowankowie, zaś czynności objęte tymi usługami należały do obowiązków organu prowadzącego.

Kolegium również w pełni podzieliło również stanowisko organu I instancji dotyczące nieprawidłowego wykorzystania dotacji w kwocie 117.120 zł na czynsz najmu nieruchomości, w której prowadzone było przedszkole. Poważne zastrzeżenia w ocenie Kolegium budzi fakt, iż skarżąca, będąc właścicielką nieruchomości, w której prowadzone jest Publiczne Przedszkole H. nr [...], posiada umowę podnajmu tej nieruchomości zawartą z spółką M. Sp. z.o.o., której jeszcze do niedawna była wspólnikiem i członkiem zarządu. Przedszkole mieści się na osiedlu P. [...] (lokal [...] o łącznej powierzchni użytkowej 103,57 m2 i [...] o łącznej powierzchni użytkowej 26,98 m2). Tytuł właścicielki tego lokalu skarżąca nabyła drogą kupna, poświadczoną aktem notarialnym Repetytorium A numer [...] w Kancelarii Notarialnej J. P., J. B. Spółka Cywilna. W aktach sprawy znajduje się umowa podnajmu zawarta w dniu 30 grudnia 2021 r. pomiędzy M. Sp. z o.o. a przedszkolem na odpłatne korzystanie z tych lokali użytkowych. Jak wynika z pełnego odpisu Krajowego Rejestru Sądowego skarżąca, od dnia 24 stycznia 2020 r. była dominującym wspólnikiem w spółce M. Sp. z.o.o., który objął w niej 91 udziałów o wartości 4550 zł (przy minimalnym kapitale zakładowym 5000 zł). W spółce pełniła też do dnia 15 kwietnia 2025 r. funkcję Prezesa zarządu. Kolegium zwróciło uwagę, że w kontrolowanym okresie skarżąca, prowadząc Publiczne Przedszkole H. nr [...], podnajmowała nieruchomość stanowiącą jej wyłączną własność, w której prowadzi przedszkole spółce, której była dominującym wspólnikiem i prezesem zarządu.

W ocenie Kolegium podobnie jak w ocenie organu I instancji w tej sytuacji beneficjentem dotacji nie są wychowankowie przedszkola, tylko skarżąca. Środki publiczne mają służyć publicznej powinności państwa, w tym wypadku dofinansowaniu placówki wychowania przedszkolnego i dzieci korzystających z zajęć w tym przedszkolu a nie realizować proceder prywatnego wzbogacania się skarżącej. W toku postępowania organ I instancji zwrócił się również, pismem z dnia 25 lutego 2025 r., do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z prośbą o analizę sytuacji i ocenę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w udzielonej odpowiedzi z dnia 24 marca 2025 r. stwierdził, iż de facto skarżąca dokonała czynności z samą sobą (nawet jeśli za pośrednictwem podnajmu przez własną spółkę) to w konsekwencji nie nastąpiło rzeczywiste wydatkowanie dotacji, gdyż ostatecznie ta sama osoba dotację wydatkowała i otrzymała. Opinia ta znajduje się w aktach niniejszej sprawy. Również Kolegium podzieliło tę opinię i uznaje, że dotacja wydatkowana na opłatę czynszu z tytułu najmu nieruchomości, w której prowadzone jest przedszkole, stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi w wysokości 117.120 zł.

Kolegium uznało również za nieprawidłowo wydatkowaną kwotę 28 zł przeznaczoną na podatek od nieruchomości, ponieważ podatek ten dotyczył nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, w której prowadzone było dotowane przedszkole.

Dalej, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji dotyczące nieprawidłowego rozliczenia wydatków na remont lokali, w których mieściło się dotowane przedszkole. Za niekwalifikowalne uznano trzy wydatki w łącznej wysokości 25 911,00 zł, w całości sfinansowane z dotacji, obejmujące kwotę 10.044 zł za "roboty ogólnoremontowe", kwotę 8.856,00 zł za "naprawę podłóg" oraz kwotę 7.011 zł za "naprawę hydrauliki". Wydatki te zostały poniesione na podstawie faktur wystawionych przez firmę "B." K. R. i obejmowały m.in. malowanie pomieszczeń, naprawę i wymianę elementów wyposażenia, podłóg, oświetlenia, instalacji hydraulicznej oraz innych elementów lokali.

Kolegium wskazało, że przy ocenie możliwości finansowania remontów ze środków dotacji konieczne jest rozróżnienie pomiędzy zwykłym remontem a ulepszeniem środka trwałego, które prowadzi do zwiększenia jego wartości. Ma to szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ lokale użytkowe, w których prowadzone jest przedszkole, stanowią własność skarżącej. Zdaniem Kolegium charakter przeprowadzonych prac wskazywał na ich inwestycyjny charakter i możliwość zwiększenia wartości należących do niej lokali.

Dodatkowo faktury nie zawierały szczegółowej wyceny poszczególnych wykonanych prac, lecz określały jedną kwotę za całość robót, co uniemożliwiło ustalenie, jaka część wydatków mogła ewentualnie zostać sfinansowana z dotacji. W konsekwencji organ uznał całość wskazanych wydatków za niekwalifikowalną.

Kolegium podkreśliło, że wprawdzie lokale były wykorzystywane do celów oświatowych, a organ prowadzący miał obowiązek zapewnienia dzieciom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, jednak dotacja stanowi jedynie dofinansowanie realizacji zadań oświatowych i musi być wydatkowana celowo, oszczędnie oraz racjonalnie. W ocenie Kolegium, w połączeniu z faktem, że skarżąca jest właścicielką lokali, otrzymywała z dotacji środki na ich najem oraz finansowała z dotacji ich remonty, okoliczności te uzasadniały przyjęcie, że odnosiła ona osobistą korzyść majątkową z wydatków ponoszonych na należące do niej nieruchomości. W związku z tym cała kwota 25.911 zł przeznaczona na remonty została uznana za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlegającą zwrotowi.

SKO podzieliło również stanowisko organu I instancji w zakresie sfinansowania wydatku na opłatę polisy ubezpieczenia majątkowego prowadzonej działalności gospodarczej. Sfinansowano ze środków publicznych wydatek na opłatę ubezpieczenia majątkowego [...] Biznes nr [...] w kwocie 400,00 zł (koszt ubezpieczenia 558,00zł, poz. nr 256 sprawozdania). Według dokumentów przedstawionych w toku kontroli, polisa obejmowała ubezpieczenie mienia - lokali na os. P. [...] (których właścicielką jest skarżąca). Polisa obejmowała szkody powstałe w związku z działalnością gospodarczą w ocenie Kolegium również stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Końcowo, organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu dotyczącego niewłaściwego określenia adresata decyzji. W toku postępowania skarżąca wystąpiła o zmianę organu prowadzącego przedszkole na M. Sp. z o.o., a zmiana ta została dokonana od dnia 1 lipca 2025 r. Skarżąca wskazała, że w związku ze zmianą organu prowadzącego decyzja w sprawie zwrotu dotacji powinna zostać wydana wobec spółki M. Sp. z o.o. Kolegium, powołując się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznało ten zarzut za niezasadny. Do dnia 30 czerwca 2025 r. organem prowadzącym przedszkole była skarżąca, która pobrała dotację i była zobowiązana do jej prawidłowego wykorzystania oraz rozliczenia. Obowiązek zwrotu dotacji powstaje w związku z jej nieprawidłowym wydatkowaniem i dotyczy tego organu prowadzącego, który pełnił tę funkcję w okresie, w którym doszło do nieprawidłowego wykorzystania środków. Późniejsza zmiana organu prowadzącego nie może zatem zmienić podmiotu zobowiązanego do zwrotu należności już powstałej.

Kolegium wskazało również, że zgodnie z ustawą Prawo oświatowe organ prowadzący odpowiada za działalność szkoły lub placówki, w tym za jej obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną. Zmiana organu prowadzącego, dokonana poprzez zmianę wpisu w ewidencji działalności oświatowej w lipcu 2025 r., nastąpiła już po wszczęciu postępowania dotyczącego zwrotu dotacji i nie miała wpływu na zobowiązanie powstałe wcześniej. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przywołało wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2024 r. sygn. I GSK 1043/23 oraz z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. I GSK 39/24.

Kolegium nie uwzględniło również zarzutów dotyczących niewyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich okoliczności sprawy, niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz braku wskazania dowodów, na których oparto decyzję. W ocenie Kolegium postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i szczegółowo, skarżąca miała możliwość aktywnego udziału w każdym jego etapie, a zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania decyzji.

Reasumując, Kolegium uznało, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 204.772,26 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, tj.: 21.052,04 zł za zawarcie umów cywilnoprawnych z nauczycielami języka angielskiego i gimnastyki zamiast umów o pracę oraz brak wymaganych zgód kuratora oświaty, 30.227,14 zł za rozliczenie zasiłków chorobowych i macierzyńskiego ze środków dotacji, 313,11 zł za nieudokumentowany wydatek gotówkowy, 22,60 zł za kary związane z nieterminowym opłacaniem rachunków za energię elektryczną, 120 zł za podwójnie wykazaną fakturę, 3.593,10 zł za premie świąteczne dla pracowników, 89,50 zł za nieudokumentowaną wypłatę gotówki z kasy przedszkola, 3.657,77 zł za nadpłatę na rzecz spółdzielni mieszkaniowej, 2.238 zł za obsługę prawną przedszkola, 117.120 zł za czynsz najmu nieruchomości, 28 zł za zapłatę zaległego podatku od nieruchomości, 25.911 zł za remont nieruchomości, w której mieściło się przedszkole, oraz 400 zł za polisę ubezpieczeniową.

Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo zinterpretował przepisy prawa oraz wyczerpująco przeprowadził postępowanie i zgromadził materiał dowodowy. Jednocześnie stwierdził, że w decyzji organu I instancji najprawdopodobniej wystąpiła pomyłka przy podsumowaniu łącznej kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. W związku z tym Kolegium samodzielnie przeanalizowało zgromadzony materiał oraz kwoty wskazane w decyzji i ustaliło wysokość należności podlegającej zwrotowi.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów, polegającej w szczególności na bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organu I instancji, pomimo zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i przedłożonych dowodów, co doprowadziło do przedwczesnego i nieuzasadnionego przyjęcia, że doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;

- art. 138 § 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem prawidłowo poniesionych wydatków, służących realizacji bieżących zadań przedszkola, za wydatki niekwalifikowalne;

- art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, mimo że zgromadzony materiał dowodowym nie potwierdza takiej okoliczności, a zakwestionowane wydatki pozostawały w bezpośrednim związku z działalnością oświatową placówki;

- art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek zwrotu dotacji nie przechodzi na następcę prawnego w przypadku zmiany organu prowadzącego placówkę oświatową, mimo że doszło wyłącznie do zmiany organu prowadzącego przy zachowaniu ciągłości funkcjonowania przedszkola, co doprowadziło do wadliwego określenia podmiotu zobowiązanego do zwrotu dotacji.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga jest częściowo uzasadniona.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że przeprowadzona kontrola akt administracyjnych wskazuje na bezzasadność zarzutów dotyczących sposobu gromadzenia przez organy materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienia słusznych wniosków strony, nie odniesienia się w uzasadnieniu do jej zarzutów, a w konsekwencji błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia.

Organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, który w wyczerpujący sposób oceniły, omówiły też bardzo dokładnie cały ustalony stan faktyczny oraz dowody, na których te ustalenia zostały oparte. Powyższe znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, gdzie w wyczerpujący sposób przedstawiły swój tok rozumowania. Dotyczy to w szczególności omówienia, które dowody i z jakich przyczyn uznane zostały za wiarygodne i wzięte za podstawę ustaleń faktycznych.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Lektura uzasadnień decyzji prowadzi do wniosku, iż organy w wystarczający sposób ustosunkowały się do zarzutów formułowanych przez skarżącą i przedstawiły stanowisko w kwestii zasadności zwrotu dotacji.

Dokonana przez Sąd kontrola nie ujawniła, by w jakikolwiek sposób ograniczano skarżącej możliwość składania oświadczeń czy dokumentów, przeglądania akt, ustosunkowania się do gromadzonych przez organ dowodów, czy brania udziału w czynnościach.

Z kolei zarzuty dotyczące wadliwej oceny dowodów są tylko wówczas słuszne, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego tj., gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzut nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy podatkowe. Sam fakt, iż materiał dowodowy został przez organy oceniony odmiennie niż oczekiwała tego skarżąca nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania wyrażonych w k.p.a., a przywołanych w skardze w związku z przepisami towarzyszącymi.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:

– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 oraz z 2021 r. poz. 4) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 i 15172021 r. poz. 1212),

2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.

Dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania (ust. 3).

Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (aktualnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 820, dalej: u.p.o.), organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Przepis ten stanowi, że za działalność szkoły lub placówki odpowiada organ ją prowadzący. Ustawa Prawo oświatowe w art. 4 pkt 1 stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach tej ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. Na gruncie cytowanego wyżej przepisu art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, trafnie wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 kwietnia 2025 r. sygn. III SA/Gl 475/24 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) – że w braku wyraźnego wyłączenia – odpowiedzialność organu prowadzącego (szkołę/przedszkole) dotyczy także rozliczenia otrzymanych dotacji i odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie. Z tego już zatem wynika, że tylko podmiot prowadzący szkołę i placówkę, który pobrał dotację i dysponował nią przez okres rozliczeniowy, może być stroną postępowania administracyjnego, a skoro art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego wprowadza jego odpowiedzialność za działalność placówki, przez co rozumieć należy działalność w pełnym zakresie (także co do rozliczeń finansowych, w tym dotacji) - to jedynie na ten podmiot może być nałożony obowiązek zwrotu dotacji. Samo zaś wydanie decyzji o zwrocie, jest konsekwencją niedokonania zwrotu w terminie, który to obowiązek i tak ciąży na organie prowadzącym, albowiem decyzja w tym przedmiocie jest wyłącznie deklaratoryjna.

Przedstawiony wyżej pogląd wpisuje się w stanowisko prezentowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które również opowiedziało się za tym, że stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji, powinien być ten organ, który dotację uzyskał i ją wykorzystywał.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. I GSK 397/25, z dnia 22 maja 2025 r. sygn. I GSK 867/22, z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. I GSK 42/24 i I GSK 39/24 (CBOSA) wskazywał, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest określenie kwoty dotacyjnego zobowiązania zwrotowego, to organ prowadzący, a nie niepubliczna szkoła/placówka oświatowa, jest stroną postępowania administracyjnego – wywodząc to twierdzenie z cytowanego już wcześniej art. 10 ust. 1 u.p.o. oraz z art. 57 ust. 1 (a także ust. 2 pkt 1) u.p.o. w zw. z art. 29 k.p.a. Wskazany natomiast art. 57 ust. 1 u.p.o. stanowi, że to właśnie organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a nadzorowi podlega w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem. NSA w przywołanych wyrokach podkreślał również, że szkoły i placówki oświatowe nie posiadają osobowości prawnej, stąd też ustawa Prawo oświatowe wskazuje właśnie na organ prowadzący dany podmiot oświatowy, jako odpowiadający za jego działalność (art. 10 ust. 1) oraz nadzorujący ją w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w tym w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi (art. 57 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1). NSA podkreślał, iż z uwagi na fakt, że dotacja oświatowa ma charakter roczny, a zatem zdarzenia powodujące powstanie zobowiązania jej zwrotu (wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranie dotacji nienależne lub w nadmiernej wysokości – art. 252 ust. 1 u.f.p.) muszą zaistnieć w określonym roku, tj. roku, w którym beneficjent otrzymał dotację. Z art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U z 2025 r. poz. 111 z późn. zm., dalej: o.p.) w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p. wynika zatem, że dotacyjne zobowiązanie zwrotowe powstaje z końcem roku (31 grudnia), w którym dotację oświatową pobrano, a momentu powstania z mocy prawa zobowiązania do zwrotu dotacji (dotacyjnego zobowiązania zwrotowego) nie należy wiązać/utożsamiać z terminem rozliczenia się z dotacji czy też z terminem płatności owego zobowiązania, tj. dokonania zwrotu. Stroną bowiem postępowania w sprawie zwrotu dotacji oświatowej – jak wywodzi Naczelny Sąd Administracyjny – jest ten organ prowadzący szkołę/placówkę, który - odpowiednio do dyspozycji art. 252 ust. 1 u.f.p. - wykorzystywał w danym roku dotację niezgodnie z przeznaczaniem (pkt 1 tej regulacji) bądź ją pobrał w nadmiernej wysokości (pkt 2 tej regulacji). To bowiem w stosunku do tego organu - z mocy prawa - powstało dotacyjne zobowiązanie zwrotowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Ewentualna natomiast zmiana organu prowadzącego daną placówkę/szkołę w danym roku kalendarzowym, ma znaczenie dla prawidłowego ustalenia strony/stron postępowania zwrotowego, gdy w kontrolowanym roku różne podmioty, będące organami prowadzącymi tejże szkoły/placówki, pobierały oraz wykorzystywały dotację oświatową.

W oparciu o powyższe wskazać więc trzeba, że skoro dotacja przyznawana jest temu organowi, który w danym momencie prowadzi placówkę i organ ten ma ją przeznaczyć na finansowanie realizacji zadań tej placówki, to konsekwentnie przyjmować też należy, że to właśnie ten organ, jako odpowiedzialny za prawidłowe wykorzystanie przyznanych środków – winien być tym, względem którego orzekany jest zwrot dotacji oświatowej.

W tym miejscu odnotować też należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty we wskazanym wyżej wyroku z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. I GSK 42/24, który wskazując na przepisy ustawy o rachunkowości podnosił, że z przepisów tych wynika, że przy rozliczaniu otrzymanej dotacji, na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania, iż dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, pobrana należnie i nie w nadmiernej wysokości. Natomiast umowa zawarta przez dotychczasowy organ prowadzący placówkę oświatową z kolejnym (następnym) organem ją prowadzącym, o przeniesieniu praw i obowiązków organu prowadzącego – ma znaczenie tylko między tymi stronami. Dotacje oświatowe zaś realizują zadania publiczne i stanowią publicznoprawne należności budżetowe. Te środki nie wchodzą do majątku danej osoby fizycznej pełniącej funkcję organu prowadzącego w dacie ich wypłaty, lecz związane są z tym podmiotem z tego powodu, że prowadzi on działalność oświatową. Konkludując powyższe NSA stwierdził, że decyzja o zwrocie pobranych dotacji powinna więc być skierowana do organu prowadzącego, który pobrał kontrolowaną dotację.

Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 1228/23 (CBOSA), okoliczność że dotacja jest przyznawana, zgodnie z art. 35 u.f.z.o. na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego i to placówka jest beneficjentem, nie może przesądzać o automatycznym wskazywaniu jako adresata decyzji aktualnego organu prowadzącego. Z tego też względu brak podstaw do postrzegania ostatnio wskazanego podmiotu – jako mogącego być zobowiązanym do zwrotu dotacji oświatowej.

Za niezasadne zatem należało uznać zarzuty skarżącej, że nie powinna być ona stroną postępowania w niniejszej sprawie wobec zmiany organu prowadzącego.

Dalej, stosownie do treści art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3).

Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Z ust. 6 wynika, iż odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest obowiązany ten, kto tę dotację otrzymał na określone zadania i dotacji nie wykorzystał, ponieważ nie zapłacił za te zadania. Zwrotowi podlega zatem w oparciu o ten przepis jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy, a także przekraczająca kwotę niezbędną na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania.

W art. 252 u.f.p. brak jest definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. M. Stawiński Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019, komentarz do art. 252). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. I SA/Sz 235/18, CBOSA).

Przedmiotowa sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak tej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Dotacje przeznaczane na realizację zadań placówek oświatowych ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków danej placówki. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji jego zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków placówki oświatowej. Dotacja oświatowa nie służy subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę oświatową bądź organ prowadzący taką placówkę, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków.

Po stronie beneficjenta, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest m.in. wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację. Tym samym, środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 35 ust.1 u.f.z.o. Nie można z tej dotacji ponosić wydatków pośrednio związanych z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, ani twierdzić, że wystarczy dotacje przeznaczyć na bieżącą działalność placówki bez wskazania konkretnego celu. Podkreślenia wymaga, że to beneficjent dotacji powinien wykazać, że pokryty dotacją wydatek stanowił bieżący wydatek poniesiony na realizację zadania oświatowego.

W tym kontekście niewątpliwie uprawniona jest weryfikacja dokumentacji dotyczącej wydatkowania dotacji oraz celów, na które je przeznaczono. W sytuacji zatem, gdy strona nie jest w stanie prawidłowo udokumentować wydatku, to zasadne jest zakwestionowanie takiego "wydatku" niezależnie od tego czy służył on celom wskazanym w u.f.z.o. Dlatego też, nie wystarczy, aby beneficjent wskazał, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów.

Gdyby intencją ustawodawcy było wsparcie całokształtu działalności placówki oświatowej z racji jej statusu podmiotowego - wówczas przepis nie zawierałby ograniczenia wskazującego na określone zadania, a to w sferze "kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej" oraz zbędne byłoby zdanie drugie tego przepisu - zastrzegające wykorzystanie dotacji jedynie na pokrycie wydatków bieżących placówki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. I SA/Sz 974/18, CBOSA).

Z art. 35 ust. 3 u.f.z.o. wynika, że dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją określonych zadań, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona. Ustawodawca jasno powiązał finansowanie wydatku bieżącego z dotacji z rokiem budżetowym, na który to wsparcie finansowe zostaje przekazane. Zatem otrzymana dotacja dotycząca 2022 r. mogła być wydatkowana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1.

Ustawodawca sprecyzował w art. 252 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Sąd podzielił stanowisko organów, że ze środków dotacji sfinansowano kwotę 30.227,14 zł przeznaczoną na wypłatę zasiłków chorobowego dla A. K. oraz macierzyńskiego dla K. B., wraz z zaliczkami na podatek dochodowy. Tymczasem wynagrodzenie chorobowe za pierwsze 33 dni niezdolności do pracy w roku kalendarzowym, a w przypadku pracownika, który ukończył 50 rok życia – za pierwsze 14 dni, finansuje pracodawca, natomiast zasiłki chorobowe i macierzyńskie wypłacane po tym okresie są finansowane ze środków Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pracodawca dokonuje wprawdzie wypłaty tych świadczeń, jednak ich wartość wykazuje w deklaracji ZUS DRA i pomniejsza o nią wysokość składek na ubezpieczenia społeczne podlegających zapłacie. W konsekwencji organy prawidłowo uznały, że zasiłki chorobowe i macierzyńskie nie stanowią faktycznego kosztu pracodawcy, gdyż ich finansowanie ostatecznie obciąża ZUS. Sfinansowanie tych świadczeń z dotacji prowadziłoby zatem do podwójnego finansowania tego samego wydatku.

Organy prawidłowo też uznały za podlegającą zwrotowi kwotę 313,11 zł, której skarżąca zarówno w toku kontroli, jak i prowadzonego postępowania nie potrafiła udokumentować. Kwota ta stanowi różnicę pomiędzy wartością wykazaną przez skarżącą w sprawozdaniu a kwotą wynikającą z listy płac przedszkola nr [...]. Do zwrotu prawidłowo zakwalifikowano również kwotę 89,50 zł z tytułu nieudokumentowanej wypłaty gotówki.

Prawidłowo też za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem uznano kwotę 22,60 zł wynikającą z odsetek za nieterminowe opłacenie faktur za energię elektryczną, wskazując, że finansowanie ze środków dotacji odsetek za opóźnienia w płatnościach nie służy realizacji zadań związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką.

Za prawidłowe również Sąd uznał stanowisko organów dotyczące nieprawidłowości w postaci podwójnego rozliczenia tego samego wydatku. W dokumentacji przedstawiono fakturę VAT nr [...] z dnia 26 lipca 2022 r. za badania profilaktyczne I. K. na kwotę 120 zł wraz z potwierdzeniem przelewu z dnia 2 sierpnia 2022 r., a następnie skarżąca wyjaśniła, że nastąpiła pomyłka w rozliczeniu i przedłożyła fakturę nr [...] dotyczącą badań medycyny pracy J. W. na kwotę 240 zł. Faktura ta została również ujęta w sprawozdaniu z wykorzystania dotacji, co doprowadziło do podwójnego sfinansowania kwoty 120 zł ze środków dotacyjnych.

Również prawidłowo za podlegającą zwrotowi organy uznały kwotę 3.593,10 zł przeznaczoną na premie świąteczne dla pracowników, ponieważ regulamin pracy przedszkola nie przewidywał możliwości ich wypłaty, a premie stanowiły dodatkowe świadczenie na rzecz pracowników, niezwiązane bezpośrednio z pracą wykonywaną na rzecz dzieci. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. I GSK 1771/20 (CBOSA) wypłata dodatkowych premii nie może być uznana za związaną z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną. W wyroku z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. I GSK 1540/22 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. – niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki – winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zatem premie i nagrody nie mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej.

W orzecznictwie tak Sądu Najwyższego, jaki i sądów powszechnych przyjęto, że świadczenie pieniężne nazwane w zakładowych przepisach płacowych (albo w umowie o pracę) "premią uznaniową", wypłacane pracownikowi systematycznie, w regularnych odstępach czasu, za zwyczajne wykonywanie obowiązków służbowych, a więc w szczególności za sumienne i staranne wykonywanie pracy – art. 100 § 1 ustawy 29 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1465, dalej k.p.) w oderwaniu od przesłanek nagrody określonych w art. 105 k.p. jest składnikiem wynagrodzenia za pracę. Co oznacza, że pracownikowi przysługuje roszczenie o jego wypłatę. Nawet przy użyciu w regulaminie wynagradzania nazwy "premia uznaniowa" należy odróżnić premię od nagrody, przy czym "premia uznaniowa" wypłacana systematycznie i ujmowana jako składnik wynagrodzenia za pracę jest premią a nie nagrodą.

W ocenie NSA wyrażonej w wyroku z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. I GSK 1771/20 (CBOSA), jeżeli premia stanowi stały, systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia osoby realizującej cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, przy założeniu że jej uzyskanie zależne jest od osiągnięcia dodatkowych, określonych przez pracodawcę założeń związanych z realizacja celów szkoły, zwłaszcza, gdy jej wypłata jest zapisana w umowie o pracę a pracownikowi przysługiwałoby roszczenie o jej zapłatę, to ten element wynagrodzenia może być sfinansowany z dotacji oświatowej. Oczywiście w granicach wynikających z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Dotacja ma służyć realizacji zadań placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, tymczasem premie świąteczne tego celu nie realizowały, stanowiąc w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia, nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika. Organ nie jest uprawniony ingerować w decyzje pracodawcy, a więc pracodawca niewątpliwie mógł premiować nauczycieli, tyle tylko, że nie kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele.

Zasadnie za nieprawidłową uznano także kwotę 3.657,77 zł dotyczącą wpłaty do wspólnoty mieszkaniowej, ponieważ z dokumentacji wynikało, że za 2022 r. nie występowały zaległości, a wpłacona kwota stanowiła nadpłatę na przyszły okres. W konsekwencji ze środków dotacji opłacono kwotę wyższą niż wynikało z dokumentów finansowych dotyczących 2022 r., dlatego nadwyżka podlegała zwrotowi.

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów w zakresie nieprawidłowego sfinansowania wydatku na opłatę polisy ubezpieczenia majątkowego prowadzonej działalności gospodarczej. Polisa [...] Biznes nr [...] w kwocie 400,00 zł (koszt ubezpieczenia 558,00zł, poz. nr 256 sprawozdania) obejmowała szkody powstałe w związku z działalnością gospodarczą organu prowadzącego.

Kolegium prawidłowo także uznało za niezgodne z przeznaczeniem wydatki w łącznej wysokości 2.238 zł na usługi prawne i konsultacje prawnicze, ponieważ ich bezpośrednim beneficjentem był organ prowadzący przedszkole, a nie jego wychowankowie, zaś czynności objęte tymi usługami należały do obowiązków organu prowadzącego.

Sąd podzielił również stanowisko organów dotyczące nieprawidłowego wykorzystania dotacji w kwocie 117.120 zł na czynsz najmu nieruchomości, w której prowadzone było przedszkole. Zasadnie organ podniósł, iż z jednej strony skarżąca, będąc właścicielką nieruchomości, w której prowadzone jest Publiczne Przedszkole H. nr [...], posiada umowę podnajmu tej nieruchomości zawartą z spółką M. Sp. z.o.o., której była przeważającym wspólnikiem i członkiem zarządu. W kontrolowanym okresie skarżąca, prowadząc Publiczne Przedszkole H. nr [...], podnajmowała nieruchomość stanowiącą jej wyłączną własność, w której prowadzi przedszkole spółce, której była przeważającym wspólnikiem i prezesem zarządu. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że beneficjentem dotacji nie są wychowankowie przedszkola, tylko skarżąca, która z ekonomicznego punktu widzenia otrzymywać miała środki z dotacji, za pośrednictwem spółki, której była przeważającym wspólnikiem.

Kolegium zasadnie również uznało za nieprawidłowo wydatkowaną kwotę 28 zł przeznaczoną na podatek od nieruchomości, ponieważ podatek ten dotyczył nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, w której prowadzone było dotowane przedszkole (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. I GSK 259/22, CBOSA).

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów stanowiska organów odnośnie zakwestionowania wydatków na sfinansowanie zajęć dodatkowych z gimnastyki prowadzonych przez W. M., z języka angielskiego, prowadzonych przez W. B. i I. R., w kwotach 2.700 zł, 8.250 zł oraz 10.102,04 zł. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. III SA/Kr 1147/25 (CBOSA), w ocenie kluczowym kryterium prawnym przy ocenie prawidłowości wydatkowa środków dotacyjnych jest kryterium celowości. I tak treść przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowi o konieczności zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Następnie art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświaty wskazuje, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej (...). Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego (...) obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego (...). Treść art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wskazuje natomiast, że wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Jak wskazuje Mateusz Pilch w Komentarzu "Finansowanie zadań oświatowych" (red. Mateusz Pilch, opubl. WKP 2020) "tak długo, jak długo można wykazać, iż wydatki takie przyczyniają się do polepszenia funkcjonowania szkoły w sferze realizacji przez nią zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, można uważać je za wydatki kwalifikowalne z punktu widzenia ustawy. Wykładni takiej sprzyja brzmienie przepisu mówiące o "każdym" wydatku poniesionym na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki".

Biorąc pod uwagę wszystkie ww. przewidziane przez prawo kryteria oraz stanowisko doktryny, brak jest podstaw do zakwestionowania celowości wydatku podniesionego na zajęcia dodatkowe dla dzieci w zakresie gimnastyki i języka angielskiego zrealizowane przez podmioty zewnętrzne, świadczące tego typu usługi w ramach prowadzonej działalności.

Sąd zauważa przy tym, że zarówno przedmiot tych zajęć, jakość czy sposób ich wykonania, sposób udokumentowania wydatku, nie był przez organ kwestionowany. Również w ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że dodatkowe zajęcia rozwojowe dla dzieci z przedszkola publicznego w ww. zakresie wpisują się w realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Organ nie kwestionował, że zajęcia te, jako zajęcia dodatkowe, nie mogą być dotowane. Również Sąd nie ma wątpliwości, że zajęcia dodatkowe o ww. tematyce dla dzieci w przedszkolu publicznym, zasadniczo nieodpłatnym, które zostały uwzględnione w statucie przedszkola jako zajęcia nieodpłatne, mogą być finansowane ze środków dotacyjnych.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych wyraża się stanowisko, kwestionujące możliwość finansowania ze środków dotacyjnych zajęć dodatkowych prowadzonych przez podmioty zewnętrzne, jeżeli w statutach przedszkoli zajęcia takie były przewidziane jako dodatkowo płatne przez rodziców (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. I SA/Sz 632/23, w Gliwicach z dnia 8 września 2022 r., sygn. III SA/Gl 1788/21). A contrario, w sytuacji takiej jak zaistniała w niniejszej sprawie, pokrycie wydatków za zajęcia dodatkowe ze środków dotacyjnych należy uznać za dopuszczalne.

W ocenie Sądu fakt realizacji zajęć dodatkowych przez podmioty zewnętrzne nie stoi na przeszkodzie ich finansowania ze środków dotacyjnych. I tak, o ile przedszkole musi zapewnić bazę i kadrę do prowadzenia swojej działalności, to jednak w pewnym zakresie może korzystać z usług podmiotów zewnętrznych, nie jest to bowiem prawnie zakazane, a opiera się na zasadzie swobody umów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2023 r., sygn. I SA/Lu 32/23, CBOSA). Argumentacja organu, że w stosunku do osób, prowadzących zajęcia dodatkowe z ramienia podmiotów realizujących usługę zajęć dodatkowych, doszło do uchybienia przepisów w zakresie Karty Nauczyciela (art. 10a ust. 2) i Prawa oświatowego (art. 15 ust. 1) jest o tyle nieadekwatna, że przedszkole było związane węzłem prawnym z podmiotami świadczącymi zajęcia dodatkowe, a nie z osobami, które te zajęcia przeprowadzały. Zatem żaden w ww. przepisów nie ma bezpośredniego przełożenia do takiej sytuacji i nie można z ich treści wywodzić zakazu korzystania przez przedszkole z usług profesjonalnych podmiotów zewnętrznych w zakresie realizacji zajęć rozwijających dla dzieci. Należy też ocenić, biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego, że poszukiwanie na rynku usług edukacyjnych kierowanych do dzieci przedszkolnych, indywidualnych osób, które są nauczycielami lub nie są nimi, tak aby móc spełnić wymogi określone w art. 10a ust. 2 KN i art. 15 ust. 1 Prawa oświatowego, może okazać się bardzo utrudnione w sytuacji funkcjonowania takich podmiotów jak te, które w niniejszej sprawy świadczyły usługi z zakresu gimnastyki i języka angielskiego. Należy uwzględnić, że usługi te wzbogacają ofertę przedszkola publicznego, ale nade wszystko służą rozwojowi dzieci.

Możliwość pokrywania wydatków na zajęcia dodatkowe realizowane przez podmioty zewnętrzne nie była kwestionowana prze organu oraz Sądy w przywołanych wyżej wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. I SA/Sz 632/23, w Gliwicach z dnia 8 września 2022 r., sygn. III SA/Gl 1788/21 (CBOSA).

Również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. VIII SA/Wa 338/23 (CBOSA) wskazano, że kryterium celowości jest decydujące dla kwalifikowania wydatków, które mogą być finansowane ze środków dotacyjnych, natomiast ocena pod kątem zachowania wymogów z art. 10a KN jest irrelewantna dla przedmiotu sporu (podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. I SA/Rz 600/22, w Warszawie z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. V SA/Wa 255/24, CBOSA).

Także powołany wyżej komentator w komentarzu do ustawy Finansowanie zadań oświatowych wyraził zapatrywanie o dopuszczalności finansowania ze środków dotacyjnych zajęć dodatkowych realizowanych przez placówkę. Jak wskazał: "warto skomentować także zagadnienia związane z podpisaniem z podmiotem zewnętrznym umowy na prowadzenie zajęć. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż wydatek taki można pokryć z dotacji dla szkół. (...) możliwe wydaje się podpisanie z podmiotem zewnętrznym umowy na część zadań szkoły, pod warunkiem, że nie chodzi o delegowanie całego zadania (np. całego procesu kształcenia) na podmiot zewnętrzny" (red. Mateusz Pilch, "Finansowanie zadań oświatowych" Komentarz, opubl. WKP 2020).

Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem organów, że wydatki na malowanie 3 sal przedszkolnych dla dzieci, szatni, biura, łazienki, pom. gospodarczego, kuchni i kolejnej szatni; wymianę świetlówek w salach, napraw oświetlenia; naprawę drzwi wewnętrznych; dokręcanie/wymiana uchwytów w meblach; przegląd i naprawę hydrauliki, udrożnianie kanalizacji; wymianę elementów zużytych typu złączki, baterie i wężyki hydrauliczne, naprawę podłogi w szatni i w 3 salach, uzupełnienie/wymianę zużytych paneli oraz listew przypodłogowych; zakup i montaż karniszy; malowanie ścian; prace naprawcze przy podłogach; przegląd zawiasów w meblach, stoliki —dokręcanie, wymiana śrub/ naprawa, naprawę i udrożnianie toalet (2 szt.), umywalki; wymianę niezbędnych elementów: klapy sedesowe 2 szt., wężyków, uszczelek, elementów rur odpływowych; naprawę szafek w szatni: drzwiczki, zawiasy, uchwyty; montaż wieszaków w łazienkach, półek, wymiana zużytego oświetlenia; należał uznać za poniesione na ulepszenie środka trwałego, które zwiększą wartość lokali, których właścicielką jest skarżąca. Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że charakter przeprowadzonych prac wskazywał na ich inwestycyjny charakter i możliwość zwiększenia wartości lokali należących do skarżącej. Przeciwnie, wszystkie wymienione przez organ prace wskazują na bieżące utrzymanie lokali, w których prowadzone było przedszkole w stanie nadającym się do prowadzenia w nich placówki oświatowej, są to prace albo naprawcze albo o relatywnie niedługiej trwałości (jak malowanie ścian w przedszkolu), a zatem za możliwe do sfinansowania z dotacji.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest częściowo usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji w części. Sąd uchylając decyzje w części uznał, że należność pieniężna jest podzielna, zatem pozostała część decyzji nadaje się do wykonania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszewie z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. V SA/Wa 495/23 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2024 r., sygn. I GSK 85/24, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. III SA/Kr 1147/25 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2026 r., sygn. I GSK 794/26, CBOSA). W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. stosownie do zakresu uwzględnienia skargi. Opłata za czynności pełnomocnika, na podstawie art. 206 p.p.s.a., została miarkowana przy uwzględnieniu znikomego wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty. Uwzględnienie skargi w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu jest tylko jednym uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym takie rozstrzygnięcie, wskazanym przez ustawodawcę. Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OZ 646/21, analogicznie postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OZ 515/21, opubl. w CBOSA).